Eurooppalainen kansalaisaloite
Eurooppalainen kansalaisaloite on EU:n osallistuvan demokratian keskeinen väline, jonka avulla kansalaiset voivat kehottaa komissiota tekemään ehdotuksen säädökseksi perussopimusten täytäntöönpanoa varten keräämällä vähintään miljoona allekirjoitusta neljäsosasta jäsenvaltioita. Kansalaisaloitetta koskevista menettelyistä säädettiin ensin vuonna 2011 annetussa asetuksessa. Sen jälkeen kun asetusta alettiin soveltaa, komissiolle on esitetty menestyksekkäästi kymmenen aloitetta. Tammikuusta 2020 lähtien on sovellettu uusia sääntöjä, joiden tarkoituksena on helpottaa kansalaisaloitteen tekemistä.
Oikeusperusta
- Euroopan unionista tehdyn sopimuksen (SEU) 11 artiklan 4 kohta
- Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen (SEUT) 24 artiklan 1 kohta
- asetukset (EU) N:o 211/2011 ja (EU) 2019/788
- Euroopan parlamentin työjärjestyksen 222 ja 230 artikla
Tausta
Useimpien jäsenvaltioiden kansalaisilla on mahdollisuus tehdä kansalaisaloitteita kansallisella, alueellisella tai paikallisella tasolla, mutta aloitteiden soveltamisalat ja niitä koskevat menettelyt eroavat huomattavasti toisistaan. Maastrichtin sopimuksella otettiin käyttöön Euroopan unionin kansalaisuuden käsite, josta on johdettu eurooppalainen kansalaisaloite (1.1.3). Jo vuonna 1996 ennen Amsterdamin hallitustenvälistä konferenssia Itävallan ja Italian ulkoministerit ehdottivat, että Euroopan parlamentissa käytössä olevan vetoomusoikeuden rinnalle luotaisiin kansalaisille oikeus tehdä tällaisia aloitteita, mutta konferenssi ei käsitellyt ehdotusta. Nykyistä kansalaisaloitetta lähinnä muistuttava kansalaisaloitejärjestelmä esiintyi ensi kerran ehdotuksessa perustuslakisopimukseksi. Vaikka valmistelukunnan puheenjohtajisto ei hyväksynyt asian sisällyttämistä lopulliseen tekstiin, asia pysyi vireillä kansalaisjärjestöjen yhteisten ponnistelujen ansiosta. Perustuslakisopimuksen ratifioinnin epäonnistuttua vastaavanlaisia määräyksiä sisällytettiin Lissabonin sopimukseen.
Nykyään oikeus esittää kansalaisaloite vahvistetaan SEU:n II osastossa (Määräykset demokratian periaatteista). SEU:n 11 artiklan 4 kohdassa luodaan perusta tälle oikeudelle, ja SEUT:n 24 artiklan 1 kohdassa vahvistetaan yleiset periaatteet säädökselle, jossa määritellään konkreettiset menettelyt ja edellytykset. Asetusehdotus syntyi kattavien kuulemisten tuloksena[1], ja neuvottelut lopullisesta asetustekstistä kestivät useita kuukausia. Asetusehdotus toimitettiin parlamentille ja neuvostolle 31. maaliskuuta 2010 ja poliittinen yksimielisyys saatiin aikaan 15. joulukuuta 2010, mikä mahdollisti säädöksen virallisen hyväksymisen parlamentissa ja neuvostossa 16. helmikuuta 2011. Eurooppalaista kansalaisaloitetta koskeva asetus (EU) N:o 211/2011 tuli voimaan 1. huhtikuuta 2011. Koska jäsenvaltiotasolla tarvittiin teknisiä mukautuksia sujuvan tarkistamismenettelyn luomiseksi, asetuksen varsinainen soveltaminen alkoi vasta vuotta myöhemmin. Komissio velvoitettiin antamaan 1. huhtikuuta 2015 mennessä ja sen jälkeen joka kolmas vuosi kertomus kansalaisaloiteasetuksen soveltamisesta sen mahdollista tarkistamista varten. Komissio antoi tällaisen kertomuksen 31. maaliskuuta 2015 (COM(2015)0145) ja 28. maaliskuuta 2018 (COM(2018)0157). Kertomuksissa kuvataan kansalaisaloitteen nykytilannetta ja arvioidaan sen täytäntöönpanoa sekä mainitaan useita kuuden ensimmäisen täytäntöönpanovuoden aikana havaittuja ongelmia, jotka liittyvät uuteen institutionaaliseen ja sääntelykehykseen. Niissä korostetaan tiettyjä puutteita ja otetaan huomioon useita parlamentin mietinnöissä esitettyjä ehdotuksia sekä osia parlamentin aloitteesta tehdystä asiaa koskevasta tutkimuksesta[2].
Kansalaisaloiteasetuksen toimivuuteen liittyi huomattavia ongelmakysymyksiä, kun sitä alettiin soveltaa. Parlamentti on toistuvasti esittänyt asetuksen uudistamista menettelyjen yksinkertaistamiseksi ja virtaviivaistamiseksi. Lopulta 13. syyskuuta 2017 komissio esitti säädösehdotuksen kansalaisaloiteasetuksen tarkistamisesta. Toimielinten välisiä neuvotteluja käytiin syyskuusta joulukuuhun vuonna 2018, ja parlamentti ja neuvosto pääsivät poliittiseen yhteisymmärrykseen asetuksesta 12. joulukuuta 2018. Parlamentti hyväksyi sovitun tekstin 12. maaliskuuta 2019 ja neuvosto 9. huhtikuuta 2019. Lopullinen säädös allekirjoitettiin 17. huhtikuuta 2019 ja julkaistiin Euroopan unionin virallisessa lehdessä (EUVL L 130) 17. toukokuuta 2019.
Uusilla kansalaisaloitetta koskevilla säännöillä (asetus (EU) 2019/788) kumotaan asetus (EU) N:o 211/2011, ja niitä on sovellettu 1. tammikuuta 2020 lähtien. Oikeus esittää kansalaisaloite olisi erotettava selvästi oikeudesta esittää vetoomus, koska näitä koskevat menettelyt ovat monilta osin erilaiset. Vetoomuksia voivat esittää EU:n kansalaiset tai kaikki EU:n alueella asuvat luonnolliset henkilöt ja oikeushenkilöt (4.1.4), ja vetoomusten on liityttävä unionin toimialaan kuuluviin asioihin ja koskettava suoraan vetoomuksen esittäjää. Vetoomukset osoitetaan Euroopan parlamentille, joka on kansalaisia suoraan edustava EU:n toimielin. Kansalaisaloite on suora kehotus unionin säädöksen antamiseksi, ja siinä on noudatettava erityisiä sääntöjä, jotta se voidaan ottaa huomioon. Lisäksi aloite osoitetaan käytännössä komissiolle, jolla on yksinoikeus esittää säädösehdotuksia. Tässä mielessä kansalaisaloite muistuttaa Euroopan parlamentille (SEUT:n 225 artikla) ja neuvostolle (SEUT:n 241 artikla) annettua aloiteoikeutta.
Menettely
A. Kansalaistoimikunta
Näin laajamittainen hanke edellyttää vähintään tietynasteista organisaatiorakennetta. Kansalaisaloitteen ensimmäisessä vaiheessa muodostetaan järjestelytoimikunta, jota kutsutaan kansalaistoimikunnaksi. Toimikunta koostuu vähintään seitsemästä henkilöstä, jotka ovat ainakin seitsemän eri jäsenvaltion asukkaita (mutta eivät välttämättä seitsemän eri kansallisuuden edustajia), ja heidän on ikänsä puolesta oltava oikeutettuja äänestämään Euroopan parlamentin vaaleissa. Toimikunnan on nimettävä yksi edustaja ja yksi varaedustaja, jotka toimivat kansalaisaloitteessa yhteyshenkilöinä.
Toisin kuin komissio ja parlamentti ehdottivat, vähimmäisikää aloitteen tukemiselle ei laskettu uudessa asetuksessa 16 vuoteen, mutta jäsenvaltioilla on halutessaan oikeus määrätä vähimmäisiäksi 16 vuotta.
B. Rekisteröinti
Ennen kuin toimikunta voi aloittaa tuenilmausten keruun kansalaisilta, sen on rekisteröitävä aloite komissiossa. Sitä varten on toimitettava seuraavat tiedot: kansalaisaloitteen nimi ja aihe sekä lyhyt kuvaus aloitteesta, ehdotettu oikeusperusta, tiedot toimikunnan jäsenistä ja tiedot ehdotetun aloitteen kaikista tuki- ja rahoituslähteistä. Järjestäjät voivat toimittaa liitteessä tarkempia tietoja ja esittää siinä esimerkiksi luonnoksen säädökseksi.
Komissio päättää kahden kuukauden kuluessa, rekisteröidäänkö ehdotettu aloite. Sitä ei rekisteröidä, jos menettelyjä koskevia vaatimuksia ei ole täytetty tai jos aloite ylittää komission toimivallan tehdä ehdotus unionin säädökseksi perussopimusten soveltamiseksi. Rekisteröinti evätään myös, jos kansalaisaloite on selvästi aiheeton, oikeuden väärinkäyttöä tai tehty haitantekotarkoituksessa taikka selvästi SEU:n 2 artiklassa esitettyjen unionin arvojen vastainen. Komission päätöksestä voi valittaa käyttäen oikeudellisia ja muita keinoja. Rekisteröidyt aloitteet julkistetaan komission verkkosivustolla.
Uuteen asetukseen on sisällytetty myös mahdollisuus aloitteiden osittaiseen rekisteröintiin. Tarkoituksena on helpottaa kansalaisaloitteen tekemistä ja varmistaa, että mahdollisimman moni aloite tulee rekisteröidyksi.
C. Tuenilmausten kerääminen
Kun kansalaisaloite on rekisteröity, järjestäjät voivat aloittaa tuenilmausten keräämisen. Se on tehtävä 12 kuukauden kuluessa rekisteröinnistä. Tuenilmaukset voidaan kerätä paperilla tai sähköisesti. Jos ne kerätään sähköisesti, jäsenvaltioiden toimivaltaisten viranomaisten on ensin vahvistettava verkossa toteutettava keruujärjestelmä. Yksityiskohtaiset säännöt verkossa toteutettavien keruujärjestelmien teknisistä eritelmistä on annettu komission täytäntöönpanoasetuksessa (asetus (EU) 2019/1799). Riippumatta siitä, kerätäänkö tuenilmaukset paperilla tai sähköisesti, vahvistamiseen sovelletaan samoja tietovaatimuksia. Jotta kansalaisaloite voidaan ottaa komission käsiteltäväksi, siihen on kerättävä miljoona tuenilmausta 12 kuukauden kuluessa.
Uudessa kansalaisaloiteasetuksessa EU:n kansalaisille annetaan oikeus tukea kansalaisaloitetta riippumatta heidän asuinpaikastaan. Asetuksessa annetaan myös joustavampi mahdollisuus valita allekirjoitusten keruuajan alkamispäivä kuuden kuukauden sisällä aloitteen rekisteröinnistä. Lisäksi siinä yksinkertaistetaan allekirjoittajien henkilötietoja koskevia vaatimuksia. Jäsenvaltioilla on silti edelleen oikeus vaatia allekirjoittajia ilmoittamaan henkilökohtainen tunnistenumeronsa kokonaisuudessaan.
Uudessa asetuksessa edellytetään, että komissio perustaa keskitetyn verkossa toteutettavan keruujärjestelmän ja huolehtii sen toiminnasta. Yksittäisistä keruujärjestelmistä luovutaan vaiheittain vuodesta 2022 lähtien.
Parlamentin vaatimuksesta uudessa asetuksessa lisätään myös kansalaisaloitteen järjestäjille osoitettua tukea perustamalla yhteyspiste kuhunkin jäsenvaltioon sekä verkkoyhteistyöalusta, joka tarjoaa kansalaisaloitetta koskevaa tietoa ja apua, käytännön tukea ja oikeudellista neuvontaa.
D. Tarkistaminen ja vahvistaminen
Kerättyään vaadittavat tuenilmaukset riittävästä määrästä jäsenvaltioita järjestäjien on toimitettava tuenilmaukset toimivaltaisille kansallisille viranomaisille, joiden tehtävänä on vahvistaa komission jäsenvaltioiden toimittamien tietojen perusteella kokoamat tuenilmaukset. Viranomaisia, joille tämä tehtävä on annettu, ovat yleensä sisäministeriöt, vaalilautakunnat tai väestörekisteritoimistot. Jäsenvaltioiden viranomaisten on vahvistettava tuenilmaukset kolmen kuukauden kuluessa, mutta niiden ei tarvitse todentaa allekirjoituksia.
E. Toimittaminen ja tutkinta
Järjestäjiä kehotetaan tässä vaiheessa julkaisemaan jäsenvaltioiden viranomaisilta saadut tuenilmaisujen määrää koskevat todistukset. Niiden on myös toimitettava tiedot mistä tahansa lähteestä saadusta rahoituksesta. Periaatteessa kaikki yli 500 euron summat on ilmoitettava.
Kun komissio on vastaanottanut kansalaisaloitteen, se on velvollinen julkaisemaan sen viipymättä kansalaisaloiterekisterissä ja järjestämään asianmukaisen tason tapaamisen aloitteen järjestäjien kanssa antaakseen näille mahdollisuuden kertoa tarkemmin aloitteestaan. Komission kanssa käydyn keskustelun jälkeen järjestäjillä on tilaisuus esitellä kansalaisaloitteensa parlamentin järjestämässä julkisessa kuulemisessa. Kuulemisen järjestää ehdotetun kansalaisaloitteen aiheeseen liittyvistä asioista vastaava valiokunta (parlamentin työjärjestyksen 222 artikla).
Uudessa kansalaisaloiteasetuksessa komissiolle annettua määräaikaa vastata pätevään aloitteeseen pidennetään kolmesta kuuteen kuukauteen. Komission on annettava tiedonanto, jossa esitetään sen oikeudelliset ja poliittiset päätelmät kustakin aloitteesta sekä muodollinen luettelo toimista, joihin komissio aikoo ryhtyä, ja selkeä aikataulu niiden toteuttamiselle. Täyden avoimuuden varmistamiseksi asetuksessa edellytetään, että järjestäjät ilmoittavat säännöllisesti rahoituslähteensä sekä muun hankkeen saaman tuen. Komission on myös pidettävä huolta, että kansalaisaloiterekisterissä ja kansalaisaloitetta koskevalla julkisella verkkosivustolla on yhteydenottolomake, jotta kansalaisilla on mahdollisuus tehdä valitus tietojen täydellisyyteen ja oikeellisuuteen liittyvistä ongelmista.
Uuden kansalaisaloiteasetuksen sekä parlamentin työjärjestykseen tehtyjen muutosten myötä parlamentin rooli on kasvanut entisestään. Menestyksekkäiden aloitteiden poliittista vaikutusta pyritään tehostamaan siten, että julkisen kuulemisen jälkeen parlamentti voi järjestää täysistuntokeskustelun ja hyväksyä aiheesta päätöslauselman. Näin voidaan arvioida aloitteen saamaa poliittista tukea. Parlamentti myös valvoo komission aloitteen perusteella toteuttamia toimia, jotka kuvataan komission tiedonannoissa.
Vireillä olevat hankkeet
Tähän mennessä kymmenen aloitetta (”Right2Water”, ”One of us” (Yksi meistä), ”Stop vivisection”, ”Ban glyphosate” (Kielletään glyfosaatti), ”Minority SafePack”, ”End the Cage Age”, ”Save bees and farmers” (Pelastakaa mehiläiset ja maanviljelijät), ”Stop Finning – Stop the trade” (Lopettakaa eväpyynti – lopettakaa kauppa), ”Save Cruelty Free Cosmetics” (Pelastetaan eläinkokeeton kosmetiikka) ja ”Fur Free Europe” (Eurooppa ilman turkiksia)) on saavuttanut vaadittavan määrän allekirjoituksia ja esitetty komissiolle. Parlamentti järjesti kuulemisia aloitteiden edustajien kanssa. Komissio antoi niihin vastauksen, jossa se esitti oikeudelliset ja poliittiset päätelmänsä. Kansalaisaloitteen käynnistämisen jälkeen komissio on rekisteröinyt yhteensä 103 aloitetta.
Euroopan parlamentin rooli
Parlamentti on pitänyt kansalaisaloitetta erittäin tärkeänä. Se esitti ennen Lissabonin sopimuksen voimaantuloa antamassaan päätöslauselmassa ehdotuksen eurooppalaisen kansalaisaloitteen toteuttamisesta. Lissabonin sopimuksen voimaantulon jälkeen parlamentti osallistui aktiivisesti kansalaisaloiteasetuksesta käytyihin neuvotteluihin. Se on onnistunut tekemään kansalaisaloitteesta osallistavan demokratian käyttökelpoisen ja käyttäjäystävällisen välineen. Parlamentin ansiosta muun muassa tuenilmauksiin vaadittava jäsenvaltioiden vähimmäismäärä laski yhteen neljäsosaan. Parlamentti vaati, että käsiteltäväksi ottamisen vahvistaminen tehdään ennakkorekisteröintivaiheessa. Se vaati myös, että kaikilla EU:n kansalaisilla ja EU:ssa asuvilla olisi kansalaisuudesta riippumatta oltava oikeus allekirjoittaa kansalaisaloite.
Parlamentti on esittänyt useita poliittisia kannanottoja, joissa se kehottaa yksinkertaistamaan ja sujuvoittamaan kansalaisaloitteen esittämismenettelyä ja lisäämään sen vaikutusta. Kansalaisaloitteen tarkasteluprosessista antamassaan päätöslauselmassa 28. lokakuuta 2015 parlamentti vaati muun muassa tarkistamaan asetusta niin, että voidaan yksinkertaistaa henkilötietoja koskevia vaatimuksia ja antaa rahoitusta kansalaisaloitteen järjestämisen tukemiseksi. Perussopimus-, työjärjestys- ja toimielinasioiden valiokunta alkoi vuonna 2017 valmistella valiokunta-aloitteista mietintöä, jonka tarkoituksena oli tällainen kansalaisaloiteasetuksen tosiasiallinen tarkistaminen. Komissio antoi lopulta syyskuussa 2017 parlamentin pyynnön ja julkisen kuulemisen perusteella ehdotuksen uudeksi kansalaisaloiteasetukseksi. Perussopimus-, työjärjestys- ja toimielinasioiden valiokunta hyväksyi mietintönsä komission ehdotuksesta 20. kesäkuuta 2018, ja täysistuntoäänestyksessä 5. heinäkuuta 2018 päätettiin aloittaa toimielinten väliset neuvottelut uudesta kansalaisaloiteasetuksesta.
Parlamentti ja neuvosto pääsivät poliittiseen yhteisymmärrykseen 12. joulukuuta 2018. Parlamentin annettua asiasta päätöslauselman 12. maaliskuuta ja neuvoston annettua hyväksyntänsä 9. huhtikuuta lopullinen säädös allekirjoitettiin 17. huhtikuuta 2019 ja julkaistiin virallisessa lehdessä 17. toukokuuta 2019. Uusilla kansalaisaloitetta koskevilla säännöillä (asetus (EU) 2019/788) kumotaan asetus (EU) N:o 211/2011, ja niitä on sovellettu 1. tammikuuta 2020 lähtien.
Uusi asetus helpottaa kansalaisaloitteen tekemistä, keventää aloitteeseen liittyvää menettelyä, helpottaa aloitteen käyttöä sen järjestäjien ja tukijoiden kannalta ja tehostaa jatkotoimia.
Parlamentti ja neuvosto hyväksyivät 15. heinäkuuta 2020 väliaikaiset toimenpiteet, joilla puututaan covid-19-pandemian vaikutuksiin eurooppalaisen kansalaisaloitteen täytäntöönpanoon. Uusien sääntöjen nojalla voidaan pidentää sellaisten kansalaisaloitteiden keruuaikoja, joihin pandemia on vaikuttanut.
Komissio hyväksyi 3. kesäkuuta 2021 täytäntöönpanopäätöksen, jolla jatketaan eurooppalaisille kansalaisaloitteille annettujen tuenilmausten keruuaikaa. Keruuajan enimmäiskestoa pidennettiin 31. joulukuuta 2022 saakka.
Parlamentti antoi 13. kesäkuuta 2023 päätöslauselman eurooppalaista kansalaisaloitetta koskevien asetusten täytäntöönpanosta.
Alessandro Davoli