Maahanmuuttopolitiikka

Asiakirja pdf-muodossa

Euroopan unionin keskeisenä tavoitteena on luoda tulevaisuuteen suuntautuva ja kattava eurooppalainen maahanmuuttopolitiikka, joka perustuu yhteisvastuuseen. Maahanmuuttopolitiikan tarkoituksena on määrittää tasapainoinen tapa tarkastella sekä laillista että laitonta maahanmuuttoa.

Oikeusperusta

Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen (SEUT) 79 ja 80 artikla

Toimivalta

Laillinen maahanmuutto: EU:lla on toimivalta määritellä maahantuloa ja maassa oleskelua koskevat edellytykset johonkin jäsenvaltioon – myös perheenyhdistämistä varten – laillisesti tuleville ja siellä asuville EU:n ulkopuolisten maiden kansalaisille. Jäsenvaltioilla on oikeus asettaa kiintiöitä sille, kuinka paljon niiden alueelle päästetään EU:n ulkopuolisista maista tulevia työnhakijoita.

Kotouttaminen: EU voi kannustaa jäsenvaltioita toteuttamaan toimia niiden alueella laillisesti oleskelevien EU:n ulkopuolisten maiden kansalaisten kotoutumisen edistämiseksi ja tukea jäsenvaltioiden toimintaa. Jäsenvaltioiden lakeja ja asetuksia ei kuitenkaan ole tarkoitus yhdenmukaistaa.

Laittoman maahanmuuton torjunta: EU:n velvollisuutena on ehkäistä ja vähentää laitonta maahanmuuttoa erityisesti toteuttamalla tehokasta palauttamispolitiikkaa, jossa kunnioitetaan perusoikeuksia.

Takaisinottosopimukset: EU:lla on valtuudet tehdä sopimuksia EU:n ulkopuolisten maiden kansalaisten takaisinotosta lähtö- tai kauttakulkumaahan, jos nämä eivät täytä tai eivät enää täytä maahantulon tai jäsenvaltiossa oleskelun tai asumisen edellytyksiä.

Tavoitteet

Tasapainoinen lähestymistapa maahanmuuttoon: EU pyrkii määrittelemään tasapainoisen lähestymistavan laillisen maahanmuuton hallintaan ja laittoman maahanmuuton torjuntaan. Muuttovirtojen asianmukaiseen hallintaan sisältyy se, että varmistetaan laillisesti jäsenvaltioissa asuvien EU:n ulkopuolisten maiden kansalaisten oikeudenmukainen kohtelu, tehostetaan laittoman maahanmuuton torjuntaa, ihmiskauppa ja ihmissalakuljetus mukaan lukien, ja edistetään tiivistä yhteistyötä EU:n ulkopuolisten maiden kanssa kaikilla aloilla. EU:n tavoitteena on kehittää laillisille maahanmuuttajille yhtenäiset oikeudet ja velvollisuudet samaan tapaan kuin unionin kansalaisille.

Yhteisvastuun periaate: Lissabonin sopimuksen mukaan maahanmuuttopolitiikassa noudatetaan jäsenvaltioiden yhteisvastuun ja oikeudenmukaisen vastuunjaon periaatetta, myös rahoituksen osalta (SEUT:n 80 artikla).

Saavutukset

A. Lissabonin sopimukseen perustuvat menettelyjen ja toimivallan muutokset

Joulukuussa 2009 voimaan tulleessa Lissabonin sopimuksessa otettiin käyttöön määräenemmistöpäätökset laillista maahanmuuttoa koskevissa asioissa. Samalla luotiin uusi oikeusperusta kotouttamistoimenpiteille. Nyt tavallista lainsäätämisjärjestystä sovelletaan sekä laitonta että laillista maahanmuuttoa koskevaan toimintapolitiikkaan, joten parlamentti on näissä asioissa neuvoston kanssa yhdenvertainen lainsäätäjä. Neuvosto kuitenkin hyväksyy yksin väliaikaiset toimenpiteet, joita tarvitaan EU:n ulkopuolisten maiden kansalaisten äkillisen joukoittaisen maahantulon vuoksi, ja parlamenttia vain kuullaan niistä (SEUT:n 78 artiklan 3 kohta).

Lissabonin sopimuksessa myös selvennettiin, että unioni jakaa tämän alan toimivallan jäsenvaltioiden kanssa, erityisesti sen osalta, kuinka paljon maahanmuuttajia päästetään jäsenvaltioon hakemaan työtä (SEUT:n 79 artiklan 5 kohta). Euroopan unionin tuomioistuimesta tuli Lissabonin sopimuksen myötä täysin toimivaltainen maahanmuutto- ja turvapaikka-asioissa.

B. Toimintapolitiikan kehitys

1. Maahanmuuttoa ja liikkuvuutta koskeva kokonaisvaltainen lähestymistapa

Komission vuonna 2011 hyväksymä maahanmuuttoa ja liikkuvuutta koskeva kokonaisvaltainen lähestymistapa muodostaa yleiset puitteet EU:n suhteille EU:n ulkopuolisiin maihin maahanmuuttoasioissa. Se koostuu neljästä pilarista: laillinen maahanmuutto ja liikkuvuus, laiton maahanmuutto ja ihmiskauppa, kansainvälinen suojelu ja turvapaikkapolitiikka sekä muuttoliikkeen ja liikkuvuuden kehitysvaikutuksen maksimointi. Kaiken läpäisevänä kysymyksenä tässä lähestymistavassa ovat maahanmuuttajien ihmisoikeudet.

2. Strategiset suuntaviivat

Vapauden, turvallisuuden ja oikeuden aluetta koskeva Tukholman ohjelma hyväksyttiin joulukuussa 2009, ja se päättyi joulukuussa 2014. Komissio julkaisi maaliskuussa 2014 uuden tiedonannon ”Avoin ja turvallinen Eurooppa: suunnitelma käytäntöön” ja hahmotteli siinä tulevaisuudennäkymät vapauden, turvallisuuden ja oikeuden aluetta varten. Eurooppa-neuvosto määrittelikin SEUT:n 68 artiklan mukaisesti 26. ja 27. kesäkuuta 2014 hyväksymissään päätelmissä lainsäädännön ja operatiivisen toiminnan eteenpäin viennin strategiset suuntaviivat vapauden, turvallisuuden ja oikeuden alueella vuosiksi 2014–2020. Eurooppa-neuvosto vahvisti 19. joulukuuta 2024 neuvostossa 12. joulukuuta 2024 hyväksytyt lainsäädännön ja operatiivisen toiminnan eteenpäin viennin uudet strategiset suuntaviivat vapauden, turvallisuuden ja oikeuden alueella vuosiksi 2024–2029. Uusissa suuntaviivoissa korostetaan, että on tärkeää käyttää EU:n viisumipolitiikkaa strategisemmin, estää EU:n viisumijärjestelmän väärinkäyttö, muodostaa uusia kumppanuuksia lähtö- ja kauttakulkumaiden kanssa, torjua järjestäytynyttä rikollisuutta ja pohtia kaikkia EU:n rikos- ja yksityisoikeuden näkökohtia.

3. Euroopan muuttoliikeagenda

Toukokuussa 2015 komissio julkaisi Euroopan muuttoliikeagendan. Siinä esitettiin välittömiä toimenpiteitä Välimeren kriisin lievittämiseksi sekä lähivuosina toteutettavia toimia, joilla parannetaan muuttoliikkeen kaikkien näkökohtien hallintaa.

Agendan pohjalta komissio julkaisi laillista muuttoliikettä ja turvapaikka-asioita koskevat suuntaviivansa huhtikuussa 2016 antamassaan tiedonannossa. Siinä hahmotellaan neljä laillista muuttoliikettä koskevaan toimintapolitiikkaan liittyvää keskeistä linjausta: sinistä korttia koskevan direktiivin tarkistaminen, innovatiivisten yrittäjien houkutteleminen EU:hun, yhdenmukaisemman ja toimivamman mallin kehittäminen laillisen muuttoliikkeen hallintaan EU:ssa nykyisen kehyksen arvioinnin kautta sekä yhteistyön vahvistaminen tärkeimpien lähtömaiden kanssa. Tarkoituksena on varmistaa lailliset muuttoväylät EU:hun ja samalla tehostaa niiden henkilöiden palauttamista, joilla ei ole oikeutta jäädä unionin alueelle.

Lokakuussa 2019 komissio julkaisi viimeisimmän edistymiskertomuksensa Euroopan muuttoliikeagendan toteuttamisesta ja tarkasteli siinä agendan täytäntöönpanossa tapahtunutta edistystä ja siinä havaittuja puutteita. Syyskuussa 2021 eli vuosi uuden muuttoliike- ja turvapaikkasopimuksen hyväksymisen jälkeen komissio antoi ensimmäisen muuttoliike- ja turvapaikkakertomuksensa, joka kattaa kaikki muuttoliikkeen hallintaan liittyvät näkökohdat ja jossa tarkastellaan muuttoliike- ja turvapaikkapolitiikan keskeisiä kehityssuuntauksia edeltävien puolentoista vuoden ajalta. Toinen muuttoliike- ja turvapaikkakertomus julkaistiin 6. lokakuuta 2022.

Euroopan muuttoliikeverkosto seuraa tarkasti kaikkea toimintapolitiikan kehitystä. Tämä EU:n verkosto perustettiin vuonna 2008, ja siihen kuuluu kaikkien jäsenvaltioiden muuttoliike- ja turvapaikka-alan asiantuntijoita, jotka tekevät yhteistyötä tarjotakseen objektiivista, vertailukelpoista ja toimintapolitiikan kannalta merkityksellistä tietoa.

4. Uusi muuttoliike- ja turvapaikkasopimus

Kuten vuoden 2020 työohjelmassa ilmoitettiin, komissio julkisti ehdotuksensa uudeksi muuttoliike- ja turvapaikkasopimukseksi syyskuussa 2020. Vuosia kestäneiden neuvottelujen jälkeen uusi sopimus hyväksyttiin toukokuussa 2024. Kyseessä on yksi EU:n muuttoliikepolitiikan merkittävimmistä uudistuksista. Sen tavoitteena on sisällyttää turvapaikkamenettely kokonaisvaltaiseen muuttoliikkeen hallintaan yhdistämällä se seulontaan ja palauttamiseen. Sopimukseen sisältyvät myös rajaturvallisuus, vahvempi ennakointi, kriisivalmius ja kriisinhallinta yhdessä yhteisvastuumekanismin kanssa sekä ulkosuhteet tärkeimpiin EU:n ulkopuolisiin lähtö- ja kauttakulkumaihin (ks. turvapaikkapolitiikkaa käsittelevä luku).

Osana sopimusta parlamentissa hyväksyttiin huhtikuussa 2024 ja neuvostossa toukokuussa 2024 seuraavat säädökset:

Tehokkuuden varmistamiseksi uudella sopimuksella otetaan käyttöön yhdenmukaistettuja turvapaikkanormeja, selkeitä sääntöjä hakemusten käsittelyä varten ja suojatoimia väärinkäytösten varalta. Uuden yhteisvastuukehyksen myötä jäsenvaltiot voivat tukea toisiaan sisäisillä siirroilla, rahoitusosuuksilla tai operatiivisella avulla.

Sopimuksen tultua voimaan 11. kesäkuuta 2024 komissio hyväksyi 12. kesäkuuta 2024 muuttoliike- ja turvapaikkasopimuksen yhteisen täytäntöönpanosuunnitelman, jossa esitetään muuttoliikettä koskevien uusien sääntöjen toteuttamiseksi käytännössä vaadittavat keskeiset toimet. Uusia sääntöjä aletaan soveltaa vuoden 2026 puoleenväliin mennessä lukuun ottamatta uudelleensijoittamista ja humanitaarista maahanpääsyä koskevasta unionin kehyksestä annettua asetusta, jota sovelletaan jo.

C. Lainsäädännön kehitys

Vuodesta 2008 alkaen on annettu maahanmuuttoa koskevia tärkeitä säädöksiä.

1. Laillinen maahanmuutto

Kaikkea EU:hun suuntautuvaa työperusteista maahanmuuttoa koskevan yleisen säädöksen antaminen osoittautui ongelmalliseksi, joten nykyisessä lähestymistavassa pyritään luomaan laillista maahanmuuttoa koskeva EU:n toimintapolitiikka hyväksymällä alakohtaisia säädöksiä maahanmuuttajaryhmittäin.

Vuonna 2009 alun perin annetulla direktiivillä kolmansien maiden kansalaisten maahantulon ja oleskelun edellytyksistä korkeaa pätevyyttä vaativaa työtä varten otettiin käyttöön nk. EU:n sininen kortti. Sen ansiosta EU:n ulkopuolisten maiden työntekijöille myönnetään nopeutetussa menettelyssä ja houkuttelevammin ehdoin erityinen oleskelu- ja työlupa korkeaa pätevyyttä vaativaa työtä varten jäsenvaltioissa. Kesäkuussa 2016 komissio ehdotti järjestelmän tarkistamista, muun muassa lievempiä maahanpääsykriteerejä, matalampaa palkkakynnystä ja lievempiä vaatimuksia työsopimuksen vähimmäiskestolle, parempia perheenyhdistämistä koskevia säännöksiä sekä rinnakkaisten kansallisten järjestelmien kumoamista, jota jäsenvaltiot vastustivat. Uuden muuttoliike- ja turvapaikkasopimuksen julkaisemisen jälkeen parlamentti ja neuvosto aloittivat uudelleen tarkistamista koskevan työn, ja 15. syyskuuta 2021 parlamentti vahvisti neuvoston kanssa aikaansaadun sopimuksen. Uusissa säännöissä vahvistetaan joustavammat maahanpääsykriteerit (voimassa oleva työsopimus tai sitova kuuden kuukauden työtarjous riittää), alennetaan vähimmäispalkkakynnystä, joka hakijoiden on ansaittava voidakseen saada sinisen kortin, ja helpotetaan sinisen kortin haltijoiden matkustamista EU-maiden välillä sekä perheenyhdistämistä. Uusi EU:n sinistä korttia koskeva direktiivi tuli voimaan 17. marraskuuta 2021, ja määräaika sen saattamiselle osaksi kansallista lainsäädäntöä oli 18. marraskuuta 2023.

Yhdistelmälupadirektiivissä säädetään yhteisestä yksinkertaisesta menettelystä, jonka avulla EU:n ulkopuolisten maiden kansalaiset voivat hakea oleskelu- ja työlupaa jäsenvaltiossa. Siinä on myös säännöksiä jäsenvaltiossa laillisesti oleskelevien maahanmuuttajien yhtäläisistä oikeuksista. Maaliskuussa 2019 annetussa yhdistelmälupamenettelyä koskevassa komission täytäntöönpanokertomuksessa todettiin, että jos EU:n ulkopuolisten maiden kansalaisilla on puutteelliset tiedot oikeuksistaan, direktiivissä asetettua tavoitetta heidän kotoutumisensa ja syrjimättömyytensä edistämisestä on vaikeampi saavuttaa. Komissio ehdotti huhtikuussa 2022 direktiivin uudelleenlaatimista sen soveltamisalan yksinkertaistamiseksi ja selkeyttämiseksi. Parlamentti ja neuvosto pääsivät asiasta poliittiseen yhteisymmärrykseen joulukuussa 2023. Uusi yhdistelmälupadirektiivi julkaistiin Euroopan unionin virallisessa lehdessä 30. huhtikuuta 2024. Sillä virtaviivaistetaan sekä työ- että oleskeluluvan kattavan yhdistelmäluvan saamisprosessia hakijoiden ja työnantajien kannalta ja otetaan käyttöön uusia toimenpiteitä, joiden tarkoituksena on lujittaa EU:n ulkopuolisten maiden työntekijöiden suojelua hyväksikäytöltä.

Direktiivi kolmansien maiden kansalaisten maahantulon ja oleskelun edellytyksistä kausityöntekijänä työskentelyä varten annettiin helmikuussa 2014. Kausityöntekijät voivat kausiluonteista työtä tehdäkseen oleskella unionissa laillisesti ja väliaikaisesti viidestä yhdeksään kuukautta (jäsenvaltiosta riippuen) niin, että heidän pääasiallinen asuinpaikkansa on edelleen EU:n ulkopuolella. Direktiivissä täsmennetään myös tällaisten siirtotyöläisten oikeudet. Heinäkuussa 2020 komissio antoi tiedonannon ”Ohjeet kausityöntekijöille EU:ssa koronavirusepidemiaan liittyen” ja ilmoitti siinä myös laativansa asiasta ensimmäisen täytäntöönpanokertomuksen vuonna 2021. Täytäntöönpanokertomusta kuitenkin lykättiin, eikä sitä ole vielä julkaistu.

Direktiivi kolmansien maiden kansalaisten maahantulon ja oleskelun edellytyksistä yrityksen sisäisen siirron yhteydessä annettiin 15. toukokuuta 2014. Sen nojalla yritykset ja monikansalliset yhtiöt voivat helpommin siirtää tilapäisesti johtajiaan, asiantuntijoitaan ja harjoittelijoitaan Euroopan unionissa sijaitseviin tytäryhtiöihin ja sivuliikkeisiin.

Direktiivi tutkimusta, opiskelua, harjoittelua, vapaaehtoistyötä, oppilasvaihto-ohjelmaa tai koulutushanketta ja au pairina työskentelyä varten tapahtuvan kolmansien maiden kansalaisten maahantulon ja oleskelun edellytyksistä annettiin 11. toukokuuta 2016. Se korvaa aikaisemmat opiskelijoita ja tutkijoita koskevat säädökset, ja siinä on laajennettu niiden soveltamisalaa ja yksinkertaistettu niiden soveltamista.

Euroopan unionissa pitkään oleskelleiden EU:n ulkopuolisten maiden kansalaisten asemaa säännellään edelleen neuvoston direktiivillä, jota muutettiin vuonna 2011 soveltamisalan laajentamiseksi pakolaisiin ja muihin kansainvälistä suojelua saaviin henkilöihin. Maaliskuussa 2019 annetussa pitkään oleskelleiden kolmansien maiden kansalaisten asemasta annetun direktiivin täytäntöönpanokertomuksessa todettiin, että jäsenvaltiot eivät niinkään aktiivisesti edistä pitkään oleskelleen kolmannen maan kansalaisen EU-oleskeluluvan käyttöä vaan myöntävät sen sijaan pääasiassa pitkään oleskelleen kolmannen maan kansalaisen kansallisia oleskelulupia. Lisäksi sen mukaan vain harvat EU:n ulkopuolisten maiden kansalaiset käyttävät oikeuttaan muuttaa toiseen jäsenvaltioon. Huhtikuussa 2022 komissio ehdotti pitkään oleskelleiden kolmansien maiden kansalaisten asemasta annetun direktiivin uudelleenlaatimista niin, että tavoitteena on luoda todellinen EU:n alueella pitkään oleskelleen henkilön asema erityisesti lujittamalla pitkään oleskelleiden henkilöiden oikeutta muuttaa muihin jäsenvaltioihin ja työskennellä niissä. Parlamentti ja neuvosto aloittivat 30. marraskuuta 2023 toimielinten väliset neuvottelut lopullisen säädöstekstin aikaansaamiseksi. Neuvotteluja jatkettiin Euroopan parlamentin vuoden 2024 vaalien jälkeen, ja ne ovat yhä käynnissä.

Komissio esitteli 15. marraskuuta 2023 osaamisen ja osaajien liikkuvuutta koskevan paketin, joka sisältää ehdotuksen nk. EU:n osaajareservistä sekä toimenpiteitä, joilla yksinkertaistetaan tutkintojen tunnustamismenettelyjä opiskelijoiden ja työmarkkinoiden liikkuvuuden edistämiseksi. Tavoitteena on yksinkertaistaa EU:n ulkopuolisten maiden kansalaisten rekrytointia etenkin niillä aloilla, joilla on työvoimapulaa. Parlamentti vahvisti kantansa EU:n osaajareserviin 3. huhtikuuta 2025. Asiasta käydään parhaillaan toimielinten välisiä neuvotteluja.

2. Kotouttaminen

Perheenyhdistämistä koskevassa 22. syyskuuta 2003 annetussa neuvoston direktiivissä on oikeutta perheenyhdistämiseen koskevia säännöksiä, jotka menevät pidemmälle kuin Euroopan ihmisoikeussopimuksen 8 artiklassa määrätty oikeus nauttia yksityis- ja perhe-elämän kunnioitusta. Vuoden 2008 täytäntöönpanokertomuksessa todettiin, että jäsenvaltiot eivät olleet soveltaneet direktiiviä kaikilta osin ja asianmukaisesti. Sen vuoksi komissio antoi huhtikuussa 2014 tiedonannon, jossa jäsenvaltioille annettiin ohjeita perheenyhdistämistä koskevan oikeuden soveltamiseen. Perheenyhdistämistä koskevan neuvoston direktiivin toisessa täytäntöönpanokertomuksessa (maaliskuu 2019) todettiin, että direktiivin täytäntöönpanon tila oli parantunut vuodesta 2008. Tähän olivat osittain vaikuttaneet komission käynnistämät rikkomismenettelyt, vuonna 2014 julkaistut ohjeet ja Euroopan unionin tuomioistuimen antamat monet tuomiot.

EU:n toimivalta kotouttamisen alalla on rajallinen. Heinäkuussa 2011 komissio hyväksyi eurooppalaisen toimintasuunnitelman kolmansien maiden kansalaisten kotouttamista varten. Lisäksi komissio esitti marraskuussa 2020 kotouttamista ja osallisuutta koskevan toimintasuunnitelman 2021–2027. Siinä esitellään toimintakehys ja käytännön aloitteita, joilla autetaan jäsenvaltioita kotouttamaan ja osallistamaan yhteiskuntaan EU:n alueella laillisesti oleskelevat 34 miljoonaa EU:n ulkopuolisten maiden kansalaista koulutuksen, työllisyyden, terveydenhuollon ja asumisen osalta. Suunnitelma sisältää seurantatoimenpiteitä ja uusien digitaalisten välineiden käytön sekä toimia, joilla edistetään maahanmuuttajien osallistumista yhteiskuntaan, lisätään mahdollisuuksia saada EU:n rahoitusta ja luodaan useiden sidosryhmien välisiä kumppanuuksia hallinnon eri tasoilla. Olemassa oleviin välineisiin kuuluvat Euroopan muuttoliikefoorumi, muuttajien kotouttamista käsittelevä EU:n verkkosivusto, Euroopan kotouttamisasioiden verkosto ja maahanmuuttajien näkemyksiä maahanmuutto-, turvapaikka- ja kotouttamisasioista käsittelevä komission asiantuntijaryhmä, joka kokoontui ensimmäisen kerran marraskuussa 2020 ja on kokoontunut sen jälkeen säännöllisesti.

Kansallisten kotouttamispolitiikkojen tukemiseen tarkoitetut erityiset rahoitusvälineet perustuvat turvapaikka-, maahanmuutto- ja kotouttamisrahastoon (AMIF) ja Euroopan sosiaalirahastoon (ESR+) monivuotisessa rahoituskehyksessä vuosiksi 2021–2027.

3. Laiton maahanmuutto

EU on antanut joitakin merkittäviä laittoman maahanmuuton torjumista koskevia säädöksiä:

Nk. avustamispakettiin kuuluvat neuvoston direktiivi, jossa määritellään rikokseksi laittomassa maahantulossa, kauttakulussa ja maassa oleskelussa avustaminen, ja neuvoston puitepäätös, jossa säädetään tästä toiminnasta määrättävistä rikosoikeudellisista seuraamuksista. Tätä pakettia täydentää neuvoston direktiivi oleskeluluvan myöntämisestä niille ihmiskaupan tai ihmissalakuljetuksen uhreille, jotka tekevät yhteistyötä toimivaltaisten viranomaisten kanssa (ihmiskauppa: ks. myös oikeudellista yhteistyötä rikosoikeuden alalla käsittelevä luku). Toukokuussa 2015 komissio hyväksyi siirtolaisten salakuljetuksen vastaisen EU:n toimintasuunnitelman (2015–2020). Komissio teki sen mukaisesti REFIT-arvioinnin nykyisen oikeuskehyksen soveltamisesta. Komissio katsoi, että tuona ajankohtana ei ollut riittävää näyttöä humanitaarista apua antavien yksittäisten ihmisten tai järjestöjen kriminalisoinnista, ja totesi, että ihmissalakuljetusta koskeva EU:n oikeuskehys on edelleen tarpeen nykyisessä tilanteessa. Parlamentti kehotti 5. heinäkuuta 2018 antamassaan päätöslauselmassa komissiota antamaan jäsenvaltioille suuntaviivoja humanitaarisen avun kriminalisoinnin estämiseksi. Osana uutta muuttoliike- ja turvapaikkasopimusta komissio antoi tiedonannon, jossa on ohjeita avustamisdirektiivin tulkintaan. Siinä todettiin, että merihädässä olevien henkilöiden pelastamista koskevan lakisääteisen velvoitteen täyttämistä ei voida kriminalisoida. Komissio hyväksyi syyskuussa 2021 uudistetun maahanmuuttajien salakuljetuksen vastaisen EU:n toimintasuunnitelman vuosiksi 2021–2025.
Komissio esitti 28. marraskuuta 2023 ehdotuksen asetukseksi muuttajien salakuljetuksen ja ihmiskaupan ehkäisemiseen, havaitsemiseen ja tutkimiseen liittyvän poliisiyhteistyön tehostamisesta ja tällaisten rikosten ehkäisemiseen ja torjuntaan liittyvän Europolin toimeksiannon tehostamisesta. Parlamentti ja neuvosto sopivat 25. syyskuuta 2025 epävirallisesti siitä, että Europolin yhteyteen perustetaan pysyvä muuttajien salakuljetuksen eurooppalainen torjuntakeskus ja että toiminnan koordinointia Europolin, Eurojustin ja Frontexin välillä vahvistetaan.
Komissio esitti myös ehdotuksen direktiiviksi vähimmäissäännöistä laittomassa maahantulossa unioniin, kauttakulussa unionin kautta ja unionin alueella oleskelussa avustamisen ehkäisemiseksi ja torjumiseksi. Ehdotuksessa on selkeytetty salakuljetusrikoksen määritelmää ja yhdenmukaistettu rangaistuksia. Parlamentin LIBE-valiokunta tarkastelee parhaillaan tätä ehdotusta. Palauttamisdirektiivi annettiin 16. joulukuuta 2008, ja siinä säädetään laittomasti oleskelevien EU:n ulkopuolisten maiden kansalaisten palauttamista koskevista EU:n yhteisistä vaatimuksista ja menettelyistä. Direktiivin ensimmäinen täytäntöönpanokertomus annettiin maaliskuussa 2014. Komissio julkaisi syyskuussa 2015 palauttamista koskevan EU:n toimintaohjelman, minkä jälkeen lokakuussa 2015 hyväksyttiin neuvoston päätelmät palauttamispolitiikan tulevaisuudesta. Maaliskuussa 2017 komissio täydensi toimintaohjelmaa tiedonannolla tehokkaammasta palauttamispolitiikasta Euroopan unionissa ja suosituksella palauttamisten tehostamisesta. Marraskuussa 2017 se julkisti päivitetyn palauttamiskäsikirjan, jossa annetaan ohjeita palauttamiseen liittyvistä tehtävistä vastaavien kansallisten viranomaisten tehtävien suorittamisesta. Lisäksi vuonna 2016 parlamentti ja neuvosto hyväksyivät asetuksen eurooppalaisen matkustusasiakirjan käyttöönotosta laittomasti oleskelevien EU:n ulkopuolisten maiden kansalaisten palauttamista varten. Uudistettu ja vahvistettu Euroopan raja- ja merivartiovirasto (Frontex) avustaa jäsenvaltioita yhä enemmän palauttamiseen liittyvissä toimissa. Syyskuussa 2018 komissio ehdotti, että palauttamisdirektiivi laaditaan uudelleen menettelyjen nopeuttamiseksi. Ehdotus sisälsi muun muassa selkeämmät menettelyt ja säännöt väärinkäytösten ehkäisemiseksi, jäsenvaltioissa perustettavat tehokkaat vapaaehtoista paluuta koskevat ohjelmat ja selkeämmät säilöönottoa koskevat säännöt. Kohdennetussa parlamentin vaikutustenarvioinnissa ehdotetusta palauttamisdirektiivin uudelleenlaadinnasta todettiin, että ehdotuksesta aiheutuisi jäsenvaltioille huomattavia kustannuksia säilöönoton lisääntymisen vuoksi. Ei saatu selvää näyttöä siitä, että palauttaminen tehostuisi ehdotuksen myötä. Sen sijaan ehdotus todennäköisesti johtaisi laittomien muuttajien perusoikeuksien loukkaamiseen. Parlamentti korosti 17. joulukuuta 2020 palauttamisdirektiivin täytäntöönpanosta antamassaan päätöslauselmassa, että EU:n palauttamispolitiikan tuloksellisuutta ei saa mitata ainoastaan viittaamalla palautusasteeseen vaan siinä on otettava huomioon myös perusoikeuksien kunnioittaminen ja menettelyllisten takeiden noudattaminen. Esittelijä julkaisi mietintöluonnoksensa ehdotetusta palauttamisdirektiivin uudelleenlaadinnasta 21. helmikuuta 2020. Komissio julkaisi vaalikaudella 2019–2024 vapaaehtoista paluuta ja uudelleenkotouttamista koskevan strategian (huhtikuu 2021) ja tiedonannon ”Palauttamista ja takaisinottoa koskevan yhteistyön kehittäminen osana oikeudenmukaista, toimivaa ja kokonaisvaltaista EU:n muuttoliikepolitiikkaa” (helmikuu 2021). Sittemmin se on julkaissut toimintapoliittisen asiakirjan ”Kohti operatiivista strategiaa palautusten tehostamiseksi” (tammikuu 2023) ja suosituksen palauttamispäätösten vastavuoroisesta tunnustamisesta ja palauttamisten nopeuttamisesta (maaliskuu 2023). Tätä asiakokonaisuutta koskeva työ päättyi ehdotuksen peruuttamiseen ja sen korvaamiseen palauttamisasetusta koskevalla ehdotuksella, joka esitettiin 11. maaliskuuta 2025. Tämän asetuksen esittämisen myötä otetaan käyttöön palautuksiin sovellettava uusi EU:n toimintamalli, kuten asiakirjassa Poliittiset suuntaviivat seuraavalle Euroopan komissiolle 2024–2029 aiemmin esitettiin. Uudessa asetuksessa ehdotetaan eurooppalaista palauttamismääräystä, jolla yhdenmukaistetaan palauttamispäätökset EU:n eri jäsenvaltioissa varmistamalla, että määräystä poistua yhdestä maasta sovelletaan koko EU:n alueella. Lisäksi uudessa muuttoliike- ja turvapaikkasopimuksessa siirrytään kohti EU:n yhteistä palauttamisjärjestelmää, jossa jäsenvaltioille annetaan enemmän operatiivista tukea ja Frontexista tulee EU:n palauttamispolitiikan operatiivinen toimija. Samalla nimitetään palauttamisasioiden koordinaattori, jota tukee uusi korkean tason palauttamisverkosto. Komissio myös ehdotti toukokuussa 2025 asetusta turvallisen kolmannen maan käsitteen soveltamisesta. Ehdotuksen tavoitteena on helpottaa tämän käsitteen soveltamista, jotta voidaan nopeuttaa turvapaikkaprosesseja ja vähentää turvapaikkajärjestelmiin kohdistuvaa painetta sekä säilyttää samalla hakijoille annettavat oikeudelliset takeet ja varmistaa perusoikeuksien kunnioittaminen. Tämän mukaisesti komissio ehdotti huhtikuussa 2025 asetusta turvallisten alkuperämaiden luettelon laatimisesta EU:n tasolla. EU:n ensimmäinen palauttamisasioiden koordinaattori Mari Juritsch nimitettiin maaliskuussa 2022.
Työnantajiin kohdistettavia seuraamuksia koskevassa direktiivissä säädetään maassa laittomasti oleskelevien EU:n ulkopuolisten maiden kansalaisten työnantajiin jäsenvaltioissa kohdistettavista seuraamuksista ja toimenpiteistä. Direktiivin ensimmäinen täytäntöönpanokertomus annettiin 22. toukokuuta 2014. Uudessa muuttoliike- ja turvapaikkasopimuksessa antamansa ilmoituksen jälkeen komissio antoi syyskuussa 2021 tiedonannon työnantajiin kohdistettavia seuraamuksia koskevan direktiivin soveltamisesta tavoitteenaan vahvistaa täytäntöönpanoa ja suojella samalla laittomien muuttajien oikeuksia.
Vuodesta 2001 lähtien jäsenvaltiot ovat tunnustaneet vastavuoroisesti maastapoistamispäätöksensä (direktiivi 2001/40/EY). Se merkitsee sitä, että jäsenvaltion päätöstä karkottaa toisessa jäsenvaltiossa oleskeleva EU:n ulkopuolisen maan kansalainen kunnioitetaan ja noudatetaan.

Samanaikaisesti EU on tehnyt laittomien maahantulijoiden lähtö- ja kauttakulkumaiden kanssa 18 takaisinottosopimusta, joiden nojalla voidaan palauttaa laittomia maahantulijoita ja tehdä yhteistyötä ihmiskaupan torjumiseksi. Sopimuksissa määrätään, että takaisinottoa käsittelevät sekakomiteat valvovat niiden täytäntöönpanoa. Ne myös liittyvät viisumikäytäntöjen helpottamista koskeviin sopimuksiin, joiden tarkoituksena on luoda tarvittava kannustin takaisinottoa koskeville neuvotteluille asianomaisessa EU:n ulkopuolisessa maassa laitonta muuttoliikettä lisäämättä. Komissio tunnustaa, että tulokselliset palauttamiset edellyttävät vahvempaa yhteistyötä EU:n ulkopuolisten maiden kanssa, ja se otti käyttöön muuttoliikealan kumppanuuskehyksen vuonna 2016. Ensimmäiset muuttoliikealan kumppanuudet Etiopian, Malin, Nigerin, Nigerian ja Senegalin kanssa solmittiin samana vuonna. Näissä kumppanuuksissa on otettu huomioon tavoite tehdä joustavia sopimuksia ja tarjota räätälöityjä kannustimia yhteistyön tehostamiseksi palauttamisten alalla samalla, kun puututaan muuttoliikkeeseen liittyviin laajempiin haasteisiin. Komissio on myös sopinut palauttamista ja takaisinottoa koskevista epävirallisista järjestelyistä. Parlamentti arvosteli niitä vuonna 2021, koska sen valvontavalta ei ulotu niihin, mikä herättää vastuuvelvollisuuteen ja avoimuuteen liittyviä kysymyksiä. Jäsenvaltiot käyttävät kuitenkin edelleen kahdenvälisiä sopimuksia saavuttaakseen palauttamistavoitteensa.

Komissio on ehdottanut EU:n toimintasuunnitelmia keskisen Välimeren reitille (marraskuu 2022), Länsi-Balkanin reitille (joulukuu 2022), läntisen Välimeren ja Atlantin reiteille (kesäkuu 2023) ja itäisen Välimeren reitille (lokakuu 2023). Komissio ehdotti 16. lokakuuta 2025 uutta Välimeren sopimusta, jonka kolmas pilari käsittelee turvallisuutta, varautumista ja muuttoliikkeen hallintaa.

Euroopan parlamentin rooli

Lissabonin sopimuksen tultua voimaan parlamentti on täysivaltaisena lainsäätäjänä osallistunut aktiivisesti sekä laitonta että laillista maahanmuuttoa koskevan uuden lainsäädännön antamiseen.

Parlamentti on antanut useita muuttoliikettä käsitteleviä valiokunta-aloitteisia päätöslauselmia. Näistä voidaan mainita

Lisää aiheesta:

Olga Johanna PASSAMERA

10-2025