Yhteinen turvallisuus- ja puolustuspolitiikka

Euroopan unionin yhteinen turvallisuus- ja puolustuspolitiikka (YTPP) kattaa EU:n puolustuksen ja kriisinhallinnan, johon kuuluu muun muassa jäsenvaltioiden välinen puolustusyhteistyö ja puolustuksen koordinointi. YTPP on erottamaton osa unionin yhteistä ulko- ja turvallisuuspolitiikkaa (YUTP)[1], ja se on EU:n sisäisten poliittisten ja sotilaallisten rakenteiden perusta ja mahdollistaa sotilas- ja siviilioperaatiot unionin ulkopuolella.

Oikeusperusta

Vuonna 2009 voimaan tulleessa Lissabonin sopimuksessa (Euroopan unionista tehty sopimus (SEU)) määrätään nykyisen YTPP:n yleiskehyksestä, selvennetään siihen liittyviä toimielimiä koskevia näkökohtia ja vahvistetaan Euroopan parlamentin roolia YTPP:n osalta.

SEU:n 41 artiklassa määrätään YUTP:n ja YTPP:n rahoituksesta. Politiikkaa määritellään tarkemmin SEU:n V osaston 2 jakson (yhteistä turvallisuus- ja puolustuspolitiikkaa koskevat määräykset) 2 luvun 42–46 artiklassa sekä pöytäkirjoissa N:o 1, 10 ja 11 ja julistuksissa 13 ja 14. Euroopan parlamentin erityisroolista YUTP:ssä ja YTPP:ssä määrätään SEU:n 36 artiklassa.

Lissabonin sopimukseen sisältyvät uudistukset ovat antaneet mahdollisuuden parantaa YTPP:n poliittista johdonmukaisuutta. Unionin ulkoasioiden ja turvallisuuspolitiikan korkealla edustajalla, joka toimii myös komission varapuheenjohtajana, on keskeinen institutionaalinen rooli. Hän toimii Euroopan ulkosuhdehallinnon (EUH) johtajana, ulkoasioiden neuvoston puheenjohtajana sen kokoontuessa puolustusministerikokoonpanossa (EU:n päätöksentekoelin YTPP-asioissa) ja johtaa Euroopan puolustusvirastoa (EDA). Unionin ulkoasioiden ja turvallisuuspolitiikan korkea edustaja tekee yleensä jäsenvaltioille ehdotuksia YTPP:tä koskeviksi päätöksiksi. Nykyinen korkea edustaja on Josep Borrell.

Perussopimusten YTPP:tä koskevat määräykset

Eurooppa-neuvosto ja Euroopan unionin neuvosto tekevät YTPP-päätökset (SEU:n 42 artikla). Päätökset tehdään yksimielisesti, lukuun ottamatta tiettyjä tärkeitä Euroopan puolustusvirastoa (SEU:n 45 artikla) ja pysyvää rakenteellista yhteistyötä (PRY, SEU:n 46 artikla) koskevia päätöksiä, jotka tehdään määräenemmistöllä.

Lissabonin sopimuksessa mainitaan voimavaroja ja puolustusmateriaalia koskeva eurooppalainen politiikka (SEU:n 42 artiklan 3 kohta), ja siinä kytketään YTPP unionin muihin politiikkoihin määräämällä, että Euroopan puolustusvirasto suorittaa tehtävänsä ollen tarvittaessa yhteydessä komissioon (SEU:n 45 artiklan 2 kohta). Tämä koskee varsinkin unionin tutkimus-, teollisuus- ja avaruuspolitiikkoja, joiden kautta parlamentti voi vaikuttaa enemmän YTPP:hen.

Lisäksi SEU:n 21 artiklassa muistutetaan, että monenvälisyys on keskeistä EU:n ulkoisessa toiminnassa. Tämä kattaa kumppanien osallistumisen YTPP:n operaatioihin sekä erilaisia turvallisuus- ja puolustuskysymyksiä koskevan yhteistyön tekemisen. EU on sitoutunut erilaisiin tiiviimmän yhteistyön ja koordinoinnin kehyksiin erityisesti YK:n ja Pohjois-Atlantin liiton (Nato) sekä muun muassa Afrikan unionin, G5 Sahel -ryhmän, Euroopan turvallisuus- ja yhteistyöjärjestön ja Kaakkois-Aasian maiden liiton kanssa.

Nopeasti kehittyvä YTPP

YTPP on kehittynyt huomattavasti Lissabonin sopimuksen voimaantulon jälkeen sekä poliittisesti että institutionaalisesti.

Korkea edustaja Federica Mogherini esitteli kesäkuussa 2016 Eurooppa-neuvostolle EU:n ulko- ja turvallisuuspoliittisen globaalistrategian, jossa esitetään YTPP:tä koskeva strategia. EU:n globaalistrategiassa on määritelty viisi painopistettä EU:n ulkopolitiikalle: unionin turvallisuus, valtioiden ja yhteiskuntien selviytymiskyky itäisessä ja eteläisessä naapurustossamme, yhdennetty lähestymistapa konflikteihin, yhteistyöhön perustuvat alueelliset järjestelmät ja globaalihallinta 2000-luvulla. Sen täytäntöönpanoa olisi tarkasteltava vuosittain yhdessä neuvoston, komission ja parlamentin kanssa.

Korkea edustaja esitteli marraskuussa 2016 neuvostolle myös turvallisuus- ja puolustusalan täytäntöönpanosuunnitelman, jolla oli määrä konkretisoida globaalistrategiassa esitetty puolustus- ja turvallisuusasioita koskeva visio. Suunnitelma sisältää 13 ehdotusta toimiksi, joita ovat esimerkiksi puolustuksen koordinoitu vuosittainen tarkastelu (CARD), EU:n nopean toiminnan parantaminen ja uusi pysyvä rakenteellinen yhteistyö niille jäsenvaltioille, jotka haluavat sitoutua tiiviimmin turvallisuuteen ja puolustukseen. Samalla Federica Mogherini esitti jäsenvaltioille myös Euroopan puolustusalan toimintasuunnitelman (EDAP), jonka keskeiset ehdotukset koskivat EU:n puolustusrahastoa keskittyen puolustusalan tutkimukseen ja valmiuksien kehittämiseen. Suunnitelma oli merkittävä edistysaskel YTPP:ssä vahvistettujen EU:n sisäisten poliittisten ja sotilaallisten rakenteiden täytäntöönpanossa.

Korkea edustaja Josep Borrell on joulukuussa 2019 alkaneen toimikautensa alusta lähtien pitänyt YTPP:n vahvistamista EU:n keskeisenä tehtävänä. Hän jatkaa ja vahvistaa Federica Mogherinin käynnistämiä aloitteita.

EU valmistelee parhaillaan strategista kompassia antaakseen uuden sysäyksen turvallisuus- ja puolustusagendalleen. Kompassilla pyritään määrittelemään EU:n turvallisuus- ja puolustusalan tehostettu poliittis-strateginen suunta ja alaa koskeva tavoitetaso. Marraskuussa 2020 päättyneen ensimmäisen vaiheen aikana tehtiin kattava analyysi uhkista ja haasteista. Parhaillaan käynnissä olevassa toisessa vaiheessa jäsenvaltiot käyvät epävirallisia keskusteluja uhka-analyysistä ja sen tärkeimmistä johtopäätöksistä, voimavaroissa ilmeneviä eroja koskevasta analyysistä ja jäsenvaltioiden painopisteistä. Keskusteluvaiheen perusteella jäsenvaltioiden olisi pystyttävä vahvistamaan yhteistä käsitystä yhteisistä turvallisuusuhkista ja tehostamaan eurooppalaista turvallisuus- ja puolustuskulttuuria. Menettelyssä on tarkoitus käsitellä EU:n kasvavaa tarvetta pystyä toimimaan turvallisuuden takaajana.

Kriisinhallintaoperaatiot ovat YTPP:n näkyvin ja konkreettisin ilmentymä. Korkean edustajan Josep Borrellin mukaan tehostettu sitoutuminen YTPP:n operaatioiden kautta ja vahvat mutta joustavat toimeksiannot ovat olennaisen tärkeitä. Strategisen kompassin avulla on tarkoitus korjata globaalistrategiassa olevia EU:n kriisinhallintavälineitä ja -elimiä koskevia puutteita. Siinä on myös tarkoitus asettaa selkeitä tavoitteita ja päämääriä ja siten antaa johdonmukaisia ohjeita muita aloitteita ja asiaankuuluvia menettelyjä (mukaan lukien PRY, Euroopan puolustusrahasto ja CARD) varten.

Vaikka Euroopan parlamentilla ei ole varsinaista roolia strategisen kompassin laatimisessa, se odottaa saavansa säännöllisesti tietoja ja mahdollisuuksia ilmaista menettelyä koskevia kantojaan erityisesti turvallisuus- ja puolustuspolitiikan alivaliokunnalle (SEDE) esitettävien katsausten aikana. Huhtikuussa 2021 pidetyssä SEDE-alivaliokunnan kokouksessa parlamentin jäsenet ja asiantuntijat keskustelivat uhka-arviomenettelystä, maapallon yhteisistä luonnonvaroista ja tavoitteita, keinoja ja voimavaroja koskevasta selkeästä etenemissuunnitelmasta.

YTPP:n välineistön kehitys

YTPP:llä on onnistuttu kehittämään ja yhdenmukaistamaan jäsenvaltioiden välistä puolustusyhteistyötä useammalla tavalla vuodesta 2016 lähtien. On esimerkiksi käynnistetty PRY, luotu pysyvä johtamisjärjestely suoraa täytäntöönpanoa sisältämättömien EU:n sotilasoperaatioiden suunnittelua ja toteuttamista varten ja mekanismi puolustusvoimavarojen kartoittamista varten. Lisäksi on perustettu Euroopan puolustusrahasto ja toteutettu kaksi sitä edeltänyttä ohjelmaa, parannettu sotilaallista liikkuvuutta, toteutettu YTPP:n siviiliulottuvuutta koskeva strateginen uudelleentarkastelu YTPP-siviilialan sopimuksen muodossa, kehitetty talousarvion ulkopuolinen Euroopan rauhanrahasto, laadittu vankempi kyberpolitiikka ja tehostettu Naton kanssa tehtävää yhteistyötä.

Ensimmäinen täysimääräinen CARD-tarkastelu suoritettiin kaudella 2019–2020 Euroopan puolustusviraston johdolla. Lopullinen CARD-kertomus esiteltiin puolustusministereille marraskuussa 2020. Siinä määritellään 55 yhteistyömahdollisuutta kaikilla voimavaroihin liittyvillä aloilla.

Joulukuussa 2020 neuvosto ja parlamentin edustajat pääsivät alustavaan poliittiseen yhteisymmärrykseen Euroopan puolustusrahastoa koskevasta asetuksesta monivuotisen rahoituskehyksen 2021–2027 yhteydessä. Euroopan puolustusrahaston määrärahat ovat 8 miljardia euroa seitsemälle vuodelle. Näin ollen EU:sta tulee yksi kolmesta merkittävimmästä puolustusalan tutkimuksen investoijasta Euroopassa.

Euroopan rauhanrahasto on yksi YTPP:n uusimmista välineistä. EU rahoittaa tästä välineestä YTPP:n sotilasoperaatioiden yhteiset kustannukset. Näin parannetaan jäsenvaltioiden välistä solidaarisuutta ja vastuun jakamista. Sen avulla parannetaan EU:n ulkoisen toiminnan tehokkuutta vahvistamalla rauhantukioperaatioiden ja kolmansien maiden sekä kumppaniorganisaatioiden sotilas- ja puolustuskysymyksiä koskevia valmiuksia.

YTPP:n operaatiot vuosina 2003–2021

EU on käynnistänyt ja toteuttanut vuoden 2003 ja ensimmäisten Länsi-Balkanilla toteutettujen operaatioiden jälkeen 36 operaatiota kolmella mantereella. Toukokuussa 2021 oli käynnissä 17 YTPP-operaatiota, joiden joukossa oli 11 siviilioperaatiota ja kuusi sotilasoperaatiota. Operaatioihin osallistui 5 000 ulkomaille lähetettyä EU:n sotilas- ja siviilihenkilöstön jäsentä. Tuoreimmilla operaatioilla on tuettu turvallisuutta Keski-Afrikan tasavallassa (EUAM RCA) ja edistetty YK:n asevientikiellon täytäntöönpanoa Libyassa (EUNAVFOR MED IRINI). EU päättää yleensä operaatioiden käynnistämisestä tuen kohteena olevan kumppanimaan pyynnöstä ja/tai YK:n turvallisuusneuvoston päätöslauselman perusteella.

Euroopan parlamentin rooli

Euroopan parlamentti on perinteisesti tukenut EU:n puolustusalan yhdentymistä ja yhteistyötä. Se tarkastelee YTPP:tä ja voi esittää siitä näkemyksiään korkealle edustajalle ja neuvostolle (SEU:n 36 artikla). Parlamentti myös valvoo YTPP:n talousarviota (SEU:n 41 artikla). Se käsittelee kahdesti vuodessa YUTP:n ja YTPP:n toteutuksessa saavutettua edistymistä ja hyväksyy mietintöjä: mietinnön YUTP:stä laatii ulkoasiainvaliokunta (AFET) ja mietinnön YTPP:stä laatii turvallisuus- ja puolustuspolitiikan alivaliokunta (SEDE).

Joulukuussa 2020 parlamentti hyväksyi mietinnön yhteisen turvallisuus- ja puolustuspolitiikan täytäntöönpanosta – vuosittainen kertomus 2020. Parlamentti vahvisti tukensa PRY:lle, CARD-tarkastelulle ja Euroopan puolustusrahastolle, sillä ne voivat edistää johdonmukaisuutta, koordinointia ja yhteentoimivuutta YTPP:n täytäntöönpanossa ja vahvistaa unionin solidaarisuutta, yhteenkuuluvuutta ja selviytymiskykyä sekä strategista riippumattomuutta. Se piti myönteisenä, että EU on sitoutunut lisäämään globaalia läsnäoloaan ja toimintavalmiuksiaan ja kehotti varapuheenjohtajaa / korkeaa edustajaa ja neuvostoa esittämään yhteisen virallisen määritelmän strategiselle riippumattomuudelle. Parlamentti kehotti tehostamaan YTPP-operaatioita muun muassa lisäämällä jäsenvaltioiden joukkojen osoittamista ja tasapainottamalla sukupuolijakaumaa. Lisäksi se suhtautui myönteisesti voimavarojen kehittämisaloitteisiin ja totesi, että niiden johdonmukaisuus on varmistettava. Mietinnössä käsiteltiin myös uusiin teknologioihin, hybridiuhkiin sekä asevalvonta-, aseistariisunta- ja asesulkujärjestelmiin liittyviä kysymyksiä sekä Naton, YK:n ja Yhdistyneen kuningaskunnan kaltaisten strategisten kumppanien kanssa tehtävää yhteistyötä. Euroopan parlamentti ja jäsenvaltioiden parlamentit ovat vuodesta 2012 lähtien järjestäneet kahdesti vuodessa parlamenttien välisen kokouksen, jossa käsitellään YUTP:hen liittyviä asioita. Parlamenttien välisestä yhteistyöstä näissä asioissa määrätään Lissabonin sopimuksen pöytäkirjassa N:o 1, joka koskee kansallisten parlamenttien asemaa EU:ssa. Lissabonin sopimuksella parlamentille annettiin mahdollisuus täyttää tehtävänsä YTPP:n kehittämisessä. Näin ollen se osallistuu unionin ulkosuhteiden muotoiluun ja niiden haasteiden käsittelyyn, joita kuvataan Euroopan turvallisuusstrategian täytäntöönpanosta laaditussa vuoden 2008 selvityksessä.

Parlamentti järjestää tehtävänsä täyttämiseksi säännöllisesti keskusteluja, kuulemisia ja seminaareja, joiden aiheita ovat muun muassa YTPP:n siviili- ja sotilasoperaatiot, kansainväliset kriisit ja niiden vaikutukset turvallisuuteen ja puolustukseen, monenkeskiset yhteistyörakenteet turvallisuus-, asevalvonta- ja asesulkuasioissa, terrorismin ja järjestäytyneen rikollisuuden torjunta, hyvät käytännöt turvallisuuden ja puolustuksen tehostamisessa sekä EU:n oikeudellinen ja institutionaalinen kehitys näillä aloilla. Korkean edustajan annettua vuonna 2010 julkilausuman poliittisesta vastuusta parlamentti on osallistunut yhteisiin neuvottelukokouksiin, joita pidetään säännöllisesti tietojen vaihtamiseksi neuvoston, ulkosuhdehallinnon ja komission kanssa.

Parlamentti esittää lisäksi ulkosuhdehallinnolle YTPP:tä koskevia kysymyksiä ja suullisia ehdotuksia erityisesti SEDE-alivaliokunnan kokouksissa. Esimerkiksi tammikuussa 2021 eräät SEDE-alivaliokunnan jäsenet ehdottivat, että komissio perustaisi tilapäisen ryhmän auttamaan henkilöstöpulassa, joka johtuu siitä, etteivät jäsenvaltiot anna riittävästi henkilöstöä siviilioperaatioiden käyttöön.

 

[1]Euroopan unionista tehdyn sopimuksen V osasto ”Yleiset määräykset unionin ulkoisesta toiminnasta ja erityismääräykset yhteisestä ulko- ja turvallisuuspolitiikasta”. Katso myös luku 5.1.1 unionin ulkopolitiikasta.

Jérôme Legrand

Ulkoasiat