Humanitaarinen apu

Humanitaarinen apu on EU:n ulkoisen toiminnan ala, jolla vastataan ihmisen aiheuttamista ja luonnonkatastrofeista johtuviin tarpeisiin. EU:n pelastuspalveluasioista ja humanitaarisen avun operaatioista vastaava komission pääosasto rahoittaa avustusoperaatioita ja koordinoi jäsenvaltioiden politiikkoja ja toimia. Euroopan parlamentti ja neuvosto toimivat yhdessä lainsäätäjinä unionin humanitaarisen avun politiikan alalla ja osallistuvat globaaliin keskusteluun humanitaarisen toiminnan vaikuttavuuden parantamisesta.

Oikeusperusta

Euroopan unionista tehdyn sopimuksen (SEU) 21 artiklassa määritellään unionin ulkoisen toiminnan periaatteet (21 artiklan 2 kohdan g alakohta kattaa humanitaarisen toiminnan).

Humanitaarisen avun oikeusperusta on Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen (SEUT) 214 artikla.

Euroopan humanitaarisen avun vapaaehtoisjoukkojen perustamisen oikeusperusta on SEUT:n 214 artiklan 5 kohta.

Sääntely- ja toimintakehys

Humanitaarisen avun antamista ja sen rahoitusvälineitä koskevat säännöt vahvistetaan humanitaarisesta avusta 20. kesäkuuta 1996 annetussa neuvoston asetuksessa (EY) N:o 1257/96. Tätä asetusta ei muutettu, kun muita välineitä tarkistettiin vuosien 2007–2013 monivuotisen rahoituskehyksen valmistelun yhteydessä.

Yleinen humanitaarisen avun toimintakehys määritellään humanitaarista apua koskevassa eurooppalaisessa konsensuksessa (2007), jonka unionin kolme tärkeintä toimielintä (komissio, neuvosto ja parlamentti) ovat allekirjoittaneet. Konsensuksessa määritellään unionin yhteinen visio sekä toiminnan tavoitteet ja periaatteet, ja se kattaa muun muassa kansainvälisen humanitaarisen yhteistyön, hyvän humanitaarisen avunannon, riskien vähentämisen, valmiuksien parantamisen, pelastuspalvelut sekä siviili- ja sotilaallisten toimijoiden vuorovaikutuksen. Konsensuksessa myös vahvistetaan humanitaarisen avun neljä periaatetta: humaanisuus, puolueettomuus, tasapuolisuus ja riippumattomuus. Asiakirjassa tarkastellaan avun antamista aiempaa koordinoidummin ja yhtenäisemmin sekä nivelletään toisiinsa humanitaarinen ja kehitysapu, jotta unioni voi vastata tehokkaammin kasvaviin tarpeisiin.

Unionin pelastuspalvelumekanismista vuonna 2019 annetulla päätöksellä säädellään EU:n toimintaa tällä alalla. Sillä muutetaan vuonna 2013 tehtyä päätöstä, joka koski ennaltaehkäisyä, varautumista, avustustoimia ja rahoitussäännöksiä. Hätätilanteen tuen antamisesta unionin sisällä 15. maaliskuuta 2016 annetussa neuvoston asetuksessa (EU) 2016/369 vahvistetaan olosuhteet, joissa jäsenvaltiot voivat hakea EU:n tukea. Siinä vahvistetaan tukikelpoiset toimet sekä rahoitustuen muodot.

Komission vuonna 2021 antamassa tiedonannossa ”EU:n humanitaarinen toiminta: uudet haasteet, samat periaatteet” (COM(2021)0110) pyritään lujittamaan EU:n humanitaarisen avun vaikutusta koko maailmassa, jotta voidaan vastata humanitaarisen avun tarpeiden jatkuvaan kasvuun. Tämä ongelma on kärjistynyt covid-19-pandemian myötä.

EU:n pelastuspalveluasioiden ja humanitaarisen avun operaatioiden pääosasto (ECHO)

A. Yleiskuva ja vaikutus

Monivuotisesta rahoituskehyksestä osoitettiin kaudeksi 2021–2027 EU:n humanitaarisen avun välineelle 11,6 miljardia euroa. EU on siten maailman suurin humanitaarisen avun antaja. Se rahoittaa huomattavan osan maailmanlaajuisesta hätäavusta ihmisen aiheuttamien ja luonnonkatastrofien uhreille. Osa tästä rahoituksesta tulee jäsenvaltioilta, mutta merkittävä osuus on peräisin unionin talousarviosta.

Komissiossa humanitaarisesta avusta ja pelastuspalvelutoimista vastaa EU:n pelastuspalveluasioiden ja humanitaarisen avun operaatioiden pääosasto (ECHO). Kriisinhallinnasta vastaava komission jäsen on Janez Lenarčič. Hänen alaisuudessaan ECHO keskittyy EU:n humanitaarisessa avussa elintarvikkeisiin ja ravitsemukseen, majoitukseen, terveydenhuoltoon, vesi- ja jätevesihuoltoon sekä koulutukseen hätätilanteissa. ECHO on kasvanut huomattavasti perustamisensa jälkeen, ja sillä on nyt henkilöstöä 40 paikallistoimistossa eri puolilla maailmaa.

Suurin osa EU:n humanitaarisen avun määrärahoista käytetään välillisesti. ECHO ei toteuta humanitaarisia avustusohjelmia itse vaan rahoittaa yhteistyökumppaneidensa, esimerkiksi kansalaisjärjestöjen, Yhdistyneiden kansakuntien erityisjärjestöjen ja kansainvälisten järjestöjen, kuten Kansainvälisen Punaisen Ristin ja Punaisen Puolikuun, toteuttamia operaatioita. Sen tärkeimpiä tehtäviä ovat rahoituksen tarjoaminen ja varainhoidon moitteettomuuden varmistaminen. Se myös varmistaa, että sen yhteistyökumppaneiden tavarat ja palvelut toimitetaan apua tarvitseville tehokkaasti ja nopeasti todellisen tarpeen perusteella.

Luonnonkatastrofin tai muun humanitaarista apua edellyttävän tapahtuman alussa ECHOn humanitaarisen avun asiantuntijat tekevät alustavan tilannearvion paikan päällä. Sen jälkeen varat maksetaan nopeasti tämän arvion perusteella. Tällainen tarvelähtöinen toimintatapa on ECHOn toiminnan peruspiirre. Apua toimitetaan yli 200 yhteistyökumppanin kautta, joiden kanssa ECHO on allekirjoittanut ennakoivia sopimuksia. ECHOn rakenteella varmistetaan, että varat käytetään avoimesti ja yhteistyökumppanit toimivat vastuullisesti. Vaikka EU:n humanitaarisen avun kumppanit jatkavat yleisesti EU:n humanitaarisen avun toimittamista, unionin pelastuspalvelumekanismi ja Euroopan humanitaarisen toiminnan valmiudet antavat ECHOlle mahdollisuuden tarjota rajoitetusti suoraa apua tarpeessa oleville maille katastrofien jälkeen, jos perinteiset humanitaarisen avun toimitusmekanismit EU:n kumppaneiden kautta tai niiden valmiudet ovat tehottomia tai riittämättömiä.

Vuonna 2023 ECHO voi käyttää tähän 1,7 miljardia euroa. Määrä on osoitus siitä, että komissio on edelleen sitoutunut vastaamaan poikkeuksellisen suuriin globaaleihin tarpeisiin, joita aiheuttavat pääasiassa useat pitkittyneet konfliktit, ilmastonmuutoksen vaikutus, ympäristön tilan heikkeneminen, maailman väestönkasvu ja epäonnistunut hallinto. Viime vuosina EU:n humanitaarisen toiminnan alkuperäisiä määrärahoja on säännöllisesti lisätty ylimääräisillä siirroilla. Lisää varoja on saatu käyttöön lähinnä EU:n solidaarisuus- ja hätäapuvarauksesta ja muista budjettikohdista tehdyillä määrärahasiirroilla sekä Euroopan kehitysrahastosta.

Komissio varoitti vuonna 2021 antamassaan tiedonannossa kasvavasta erosta lisääntyvien humanitaaristen tarpeiden ja maailmanlaajuisesti käytettävissä olevien rahoitusvarojen välillä. Esimerkiksi YK arvioi joulukuussa 2022, että ainoastaan 47 prosenttia sen humanitaarisen avun rahoittamiseen tarvittavista arviolta 48 miljardista eurosta maksettiin. Komissio korosti myös, että humanitaarisen avun vetoomukset ovat nousseet ennätyslukemiin, sillä vuonna 2021 avun tarpeessa oli 235 miljoonaa ihmistä. Avunantajien määrä on myös rajallinen, ja vuonna 2020 kymmenen suurimman avunantajan osuus ilmoitetusta rahoituksesta oli 83 prosenttia.

B. Toiminnan painopisteet ja reagointi covid-19-pandemiaan

ECHO pyrkii tehostamaan reagoimistaan hätätilanteisiin ja auttaa myös EU:n ulkopuolisia maita vahvistamaan omia kriisivalmiuksiaan ja edistämään pitkän aikavälin kehitystä. Humanitaarisen avun ja kehitysavun koordinointi sekä ilmastonmuutoksen, nälän ja köyhyyden noidankehän katkaiseminen ovat EU:n tärkeimpiä tavoitteita.

Myös katastrofivalmiustoimet kuuluvat ECHOn selviytymiskykyä painottavaan strategiaan. EU on merkittävä toimija määritettäessä kansainvälisen yhteisön katastrofiriskien hallintatoimia. EU tukee vuonna 2015 allekirjoitettua Sendain kehystä katastrofiriskien vähentämiseksi. EU julkaisi oman Sendain toimintasuunnitelmansa katastrofiriskin vähentämiseksi vuonna 2016. Suunnitelmassa käsitellään sitä, miten katastrofiriskeihin perustuva lähestymistapa otetaan huomioon politiikan suunnittelussa, ja ehdotetaan konkreettisia toimia, jotka liittyvät riskiosaamiseen, riski-investointeihin, katastrofivalmiuteen ja selviytymiskykyyn. Komissio antoi vuonna 2012 tiedonannon selviytymiskyvystä. Tiedonantoa tarkistettiin vuonna 2017, ja siinä määritellään strateginen lähestymistapa selviytymiskykyyn, joka voi lisätä EU:n ulkoisen toiminnan vaikutusta.

Pakolaisten ja kotiseudultaan siirtymään joutuneiden henkilöiden suuren määrän ja monesti tilanteiden pitkittymisen vuoksi EU päätti vuonna 2016 ottaa käyttöön kehityspainotteisemman lähestymistavan pakkomuuttoon. Se tukee enemmän kotiseudultaan pakon edessä siirtymään joutuneiden henkilöiden sosiaalis-taloudellista osallisuutta ja puuttuu pakkosiirron pitkittymisen perimmäisiin syihin Yhdistyneiden kansakuntien pakolaisasiain päävaltuutetun pakolaisten tilanteeseen reagointia koskevan kokonaisvaltaisen kehyksen ja väestönsiirtoja koskevan Maailmanpankin sitoumuksen puitteissa.

EU ja jäsenvaltiot osallistuivat Istanbulissa toukokuussa 2016 järjestettyyn Maailman humanitaariseen huippukokoukseen merkittävällä panoksella. EU antoi huippukokouksessa sata sitoumusta edistääkseen YK:n pääsihteerin huippukokouksessa esittelemää Agenda for Humanity -toimintaohjelmaa ja humanitaaristen toimijoiden välisen innovatiivisen ja kattavan sopimuksen (”Grand Bargain”) täytäntöönpanoa rahoituksen tehokkuuden ja vaikuttavuuden lisäämiseksi. Sopimusta muutettiin vuonna 2021. Grand Bargain 2.0 -sopimuksessa korostetaan oikeudenmukaisten ja periaatteellisten kumppanuuksien merkitystä paikallisten organisaatioiden kanssa sekä avun vastuullisuutta avun tarpeessa olevien ihmisten kannalta.

ECHO painottaa jatkossakin sukupuolinäkökohtien huomioon ottamista ja sukupuoleen perustuvan väkivallan torjumista, ja se on sisällyttänyt humanitaarisen avun operaatioihin sukupuoli-indikaattorin. Koska haavoittuvimmat ryhmät on asetettava etusijalle, toisena painopisteenä on tukea lasten kouluopetusta hätätilanteissa.

Covid-19-pandemian puhjettua komissio on jatkuvasti lisännyt humanitaarista apuaan, jonka määrä oli 420 miljoonaa euroa lokakuussa 2020. Tähän apuun kuuluivat seuraavat osatekijät: varojen käyttöönotto Maailman terveysjärjestön toiminnan tukemiseksi, esimerkiksi Kolumbiassa, Nigeriassa ja Ukrainassa toteutettujen operaatioiden mukauttaminen pandemiaan liittyvien tarpeiden huomioon ottamiseksi, varojen osoittaminen YK:n maailmanlaajuisen humanitaarisen toimintasuunnitelman tukemiseen ja lisävarat EU:n humanitaarisen avun lujittamiseen eri maissa.

Kehitysvaliokunta on pitänyt useita kokouksia komission jäsenen Lenarčičin kanssa tarkastellakseen perusteellisesti komission humanitaarista työtä pandemian vaikutusten torjumiseksi kehitysmaissa. Vuonna 2023 EU:n painopiste on siirtynyt ohjelmiin, joilla autetaan maailmanlaajuista elpymistä pandemian taloudellisista seurauksista. Se on tämänvuotisen kestävän kehityksen korkean tason poliittisen foorumin keskeinen painopiste.

C. Muut välineet ja EU:n toimet Pakistanin vuoden 2022 tulvien johdosta

EU:n apuun sisältyy kolme rakennetta: Euroopan unionin pelastuspalvelumekanismi, Euroopan solidaarisuusjoukot ja uusi oikeudellinen kehys hätäavun antamiselle unionin sisällä.

  • Vuonna 2001 perustetussa unionin pelastuspalvelumekanismissa ovat tätä nykyä mukana EU:n jäsenvaltiot sekä kuusi muuta valtiota: Pohjois-Makedonia, Islanti, Montenegro, Norja, Serbia ja Turkki. Mekanismi perustuu seuraaviin välineisiin: 1) Euroopan pelastuspalvelureservi muodostuu osallistuvien valtioiden ennakkoon sitomien avustusvarojen vapaaehtoisesta reservistä ja jäsennellystä prosessista valmiuksissa mahdollisesti olevien puutteiden tunnistamiseksi. 2) Hätäavun koordinointikeskus toimii operatiivisena keskuksena, joka helpottaa pelastusoperaatioiden ympärivuorokautista koordinointia. 3) Yhteinen hätäviestintä- ja tietojärjestelmä pyrkii parantamaan hätäviestintää verkkopohjaisen ennakkovaroitus- ja hälytysjärjestelmän avulla. 4) Koulutetuista asiantuntijoista on koottu verkosto, joka on käytettävissä lyhyellä varoitusajalla. Pelastuspalvelumekanismia vahvistettiin vuonna 2019 perustamalla rescEU. Tämä on uusi valmiusreservi, joka oli toiminnassa jo vuoden 2019 metsäpalokaudella. Sen soveltamisalaa on tarkoitus laajentaa muille aloille, kuten lääketieteellisiin hätätilanteisiin ja kemiallisiin, biologisiin, säteily- ja ydinonnettomuuksiin. Se otetaan käyttöön viimeisenä keinona, kun jäsenvaltio on käyttänyt kaikki omat voimavaransa eikä voi saada apua muilta jäsenvaltioilta esimerkiksi siksi, että ne kärsivät samanluonteisista katastrofeista.
  • Euroopan humanitaarisen toiminnan valmiudet on EU:n uusin humanitaarisen avun väline. Niillä vahvistetaan lähinnä pelastuspalvelumekanismin valmiuksia. Komissio ehdotti Euroopan humanitaarisen toiminnan valmiuksia ensimmäisen kerran vuonna 2021, ja ne perustettiin vuonna 2022. Ne koostuvat operatiivisista välineistä, joiden avulla voidaan antaa nopeasti apua kriiseissä, jos perinteiset humanitaarisen avun toimitusmekanismit EU:n kumppaneiden kautta tai niiden valmiudet ovat tehottomia tai riittämättömiä. Euroopan humanitaarisen toiminnan valmiuksiin kuuluu kolme välinettä: yhteiset logistiikkapalvelut, ennalta sijoitetut humanitaarisen avun tarvikkeiden varastot sekä terveys- ja logistiikka-asiantuntijat. Ne otetaan käyttöön EU:n hätäavun koordinointikeskuksen koordinoimina kriisien ennakkoarvioinnin perusteella. Euroopan humanitaarisen toiminnan valmiuksilla on niiden perustamisesta lähtien vastattu yli kymmeneen kriisiin.
  • Euroopan solidaarisuusjoukot (2021–2027) on uusi ohjelma, joka tarjoaa mahdollisuuksia vapaaehtoistyöhön humanitaarisen avun alalla. Siihen sisältyy aiempi EU Aid Volunteers -aloite, joka käynnistettiin maaliskuussa 2014. Sen perustana oli SEUT:n 214 artiklan 5 kohta, jossa kehotetaan perustamaan Euroopan humanitaarisen avun vapaaehtoisjoukot. Komissio myöntää rahoitusta avustuksina organisaatioille, jotka valitsevat nuoret (18–30-vuotiaat) vapaaehtoistyöhön Euroopan solidaarisuusjoukkojen portaalin kautta. Euroopan solidaarisuusjoukot parantaa EU:n valmiuksia vastata humanitaarisiin kriiseihin, ja sen avulla sekä nuoret että avustusta saavat organisaatiot voivat auttaa vastaamaan yhteiskunnallisiin ja humanitaarisiin haasteisiin Euroopassa ja sen ulkopuolella. Ohjelman määrärahat kaudeksi 2021–2027 ovat 1 miljardi euroa.
  • Pakolaiskriisin synnyttämän vaikean humanitaarisen tilanteen johdosta neuvosto hyväksyi 15. maaliskuuta 2016 asetuksen hätätilanteen tuesta unionin sisällä. Sen nojalla EU voi auttaa Kreikkaa ja muita kriisin koettelemia jäsenvaltioita vastaamaan pakolaisten humanitaarisiin tarpeisiin. Asetusta voidaan käyttää myös tulevaisuudessa, jos ilmaantuu muita poikkeuksellisia kriisejä tai katastrofeja, joilla on vakavia humanitaarisia seurauksia. Tällaisia voivat olla ydinonnettomuudet tai terroristihyökkäykset. ECHO vastaa sen täytäntöönpanosta.

EU:n toimet Pakistanin vuoden 2022 tulvien johdosta ovat hyvä esimerkki siitä, miten joitakin näistä välineistä käytetään akuutin kriisin yhteydessä. Kesäkuusta lokakuuhun 2022 Pakistania koettelivat vakavat äkkitulvat. EU on reagoinut kolmella tavalla:

  1. Se vapautti hätärahoitusta, jonka kokonaismäärä oli 30 miljoonaa euroa lokakuussa 2022. Se kanavoitiin erilaisiin humanitaarisiin ohjelmiin, jotka tarjosivat hätämajoitusta, ruokaa ja puhdasta vettä, kiireellisiä rahansiirtoja ja perusterveydenhuoltopalveluja katastrofialueilla.
  2. Se koordinoi EU:n jäsenvaltioista tullutta apua pelastuspalvelumekanismin kautta helpottaakseen avun tehokkaampaa toimittamista Pakistaniin.
  3. Se otti käyttöön 87 miljoonaa euroa kansainvälisiin toimiin Pakistanin kunnostamiseksi ja jälleenrakentamiseksi pitkällä aikavälillä. Näitä varoja käytetään maatalousketjujen parantamiseen, puhtaan energian saatavuuden varmistamiseen sekä vihreän ja osallistavan kasvun vahvistamiseen Pakistanissa.

Toinen EU:n humanitaarisen avun keskeinen painopiste on ollut avun antaminen Ukrainalle Venäjän vuoden 2022 hyökkäyksen aiheuttamien vaikeuksien ratkaisemiseksi. Helmikuusta 2022 lähtien EU on osoittanut yli 650 miljoonaa euroa sodan koettelemien siviilien auttamiseen. Näitä varoja on käytetty muun muassa ihmisten ruoka- ja perustarpeiden täyttämiseen sekä majoituksen ja terveyspalvelujen tarjoamiseen. Ukrainalle annettava hätäapu on tähän mennessä suurin EU:n pelastuspalvelumekanismin koordinoima operaatio.

Euroopan parlamentin rooli

Euroopan parlamentti toimii humanitaarisen avun politiikan alalla lainsäätäjänä yhdessä neuvoston kanssa. Komission ehdottaman humanitaarisen avun lainsäädännön (asetusten) oikeusperustasta on neuvoteltava sekä neuvoston että parlamentin kanssa, ja ne joko hyväksyvät- tai hylkäävät- ehdotetut säädökset EU:n tavallisen lainsäätämisjärjestyksen mukaisesti. Komission täytäntöönpanotoimet annetaan tiedoksi myös parlamentille, jolla on asiassa valvontavalta. Parlamentissa humanitaarinen apu kuuluu kehitysvaliokunnan toimivaltaan ja pelastuspalvelut ympäristön, kansanterveyden ja elintarvikkeiden turvallisuuden valiokunnan toimivaltaan.

Lisäksi parlamentti valvoo humanitaarisen avun toimittamista ja pyrkii varmistamaan, että talousarvion määrärahat vastaavat paremmin maailmanlaajuisia humanitaarisia tarpeita. Parlamentti on säännöllisesti, viimeksi maaliskuussa 2023, korostanut, että humanitaarisen avun rahoitusta on lisättävä, ja vaatinut sitoumusten ja maksujen välisen kasvavan eron kaventamista.

Kehitysvaliokunta ja koko parlamentti ovat myös pyrkineet vaikuttamaan lausuntojen ja päätöslauselmien sekä valiokunta-aloitteisten mietintöjen avulla komission strategisiin päätöksiin ja toimintapolitiikkaan. Mietintöjä ja päätöslauselmia on annettu esimerkiksi valmistautumisesta maailman humanitaarisen avun huippukokoukseen, koulutuksesta hätätilanteissa ja EU:n toimista ebolaepidemian torjumiseksi. Parlamentti tarkistaa komission vuotuisen työohjelman ja ECHOn toimintastrategian. Kriisinhallinnasta vastaava komission jäsen kutsutaan säännöllisesti keskustelemaan kehitysvaliokunnan kanssa. Vuonna 2007 hyväksytty humanitaarista apua koskeva eurooppalainen konsensus vastasi suurelta osalta parlamentin tiukkoja kantoja. Parlamentti on edistänyt aktiivisesti myös muita toiminnan painopisteitä, kuten selviytymiskykyä ja elintarviketurvaa sekä humanitaarisen ja kehitysavun niveltämistä.

Jotta parlamentti voisi valvoa paremmin humanitaarista apua, kehitysvaliokunta on vuodesta 2006 lähtien nimittänyt humanitaarisesta avusta vastaavan pysyvän esittelijän kahdeksi ja puoleksi vuodeksi kerrallaan. Nykyinen esittelijä on Carlos Zorrinho (S&D, Portugali). Esittelijän valtuuksiin kuuluu humanitaarisen avun talousarviomäärärahojen puolustaminen, humanitaarisen avun ohjelmien valvonta ja tiiviiden yhteyksien ylläpitäminen avunantajayhteisöön.

 

Malte Frederik Hergaden