Humanitaarinen apu

Humanitaarinen apu on EU:n ulkoisen toiminnan ala, jolla vastataan ihmisen aiheuttamiin ja luonnonkatastrofeista johtuviin tarpeisiin. EU:n pelastuspalveluasioista ja humanitaarisen avun operaatioista vastaava komission pääosasto rahoittaa avustusoperaatioita ja koordinoi jäsenvaltioiden politiikkoja ja toimia. Euroopan parlamentti ja neuvosto toimivat yhdessä lainsäätäjinä unionin humanitaarisen avun politiikan alalla ja osallistuvat globaaliin keskusteluun humanitaarisen toiminnan vaikuttavuuden parantamisesta.

Oikeusperusta

Euroopan unionista tehdyn sopimuksen (SEU) 21 artiklassa määritellään unionin ulkoisen toiminnan periaatteet (21 artiklan 2 kohdan g alakohta kattaa humanitaarisen avun).

Humanitaarisen avun oikeusperusta on Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen (SEUT) 214 artikla.

Euroopan humanitaarisen avun vapaaehtoisjoukkojen perustamisen oikeusperusta on SEUT:n 214 artiklan 5 kohta.

Sääntely- ja toimintakehys

Humanitaarisen avun antamista ja sen rahoitusvälineitä koskevat säännöt vahvistetaan humanitaarisesta avusta 20. kesäkuuta 1996 annetussa neuvoston asetuksessa (EY) N:o 1257/96. Tätä asetusta ei muutettu, kun muita välineitä tarkistettiin vuosien 2007–2013 monivuotisen rahoituskehyksen valmistelun yhteydessä.

Yleinen humanitaarisen avun toimintakehys määritellään humanitaarista apua koskevassa eurooppalaisessa konsensuksessa (2007), jonka unionin kolme tärkeintä toimielintä (komissio, neuvosto ja parlamentti) ovat allekirjoittaneet. Konsensuksessa määritellään unionin yhteinen visio sekä toiminnan tavoitteet ja periaatteet, ja se kattaa muun muassa kansainvälisen humanitaarisen yhteistyön, hyvän humanitaarisen avunannon, riskien vähentämisen, valmiuksien parantamisen, pelastuspalvelut sekä siviili- ja sotilaallisten toimijoiden vuorovaikutuksen. Konsensuksessa myös vahvistetaan humanitaarisen avun neljä periaatetta: humaanisuus, puolueettomuus, tasapuolisuus ja riippumattomuus. Asiakirjassa tarkastellaan avun antamista aiempaa koordinoidummin ja johdonmukaisemmin sekä nivelletään toisiinsa humanitaarinen ja kehitysapu, jotta unioni voi vastata tehokkaammin kasvaviin tarpeisiin.

Unionin pelastuspalvelumekanismista vuonna 2019 annetulla päätöksellä säädellään EU:n toimintaa tällä alalla. Sillä muutetaan vuonna 2013 tehtyä päätöstä, joka koski ennaltaehkäisyä, varautumista, avustustoimia ja rahoitussäännöksiä. Neuvoston asetuksessa hätätilanteen tuen antamisesta unionin sisällä (15. maaliskuuta 2016 annettu neuvoston asetus (EU) 2016/369) vahvistetaan olosuhteet, joissa jäsenvaltiot voivat hakea EU:n tukea. Siinä määritetään tukikelpoiset toimet sekä rahoitustuen muodot. Komissio ehdotti 17. heinäkuuta 2025 unionin pelastuspalvelumekanismista annetun asetuksen päivittämistä, jotta voidaan vahvistaa mekanismin talousarviota, ottaa käyttöön pelastuspalvelukehys ja osoittaa rahoitusta terveysuhkien torjumiseen.

Komission vuonna 2021 antamassa tiedonannossa ”EU:n humanitaarinen toiminta: uudet haasteet, samat periaatteet” pyritään lujittamaan EU:n humanitaarisen avun vaikutusta koko maailmassa, jotta voidaan vastata humanitaarisen avun tarpeiden jatkuvaan kasvuun. Tämä ongelma on kärjistynyt covid-19-pandemian myötä.

EU:n pelastuspalveluasioiden ja humanitaarisen avun operaatioiden pääosasto (ECHO)

A. Yleiskuva ja vaikutus

EU:n humanitaarisen avun välineelle osoitettiin 11,6 miljardia euroa monivuotisesta rahoituskehyksestä kaudeksi 2021–2027. EU on siten yksi maailman suurimmista humanitaarisen avun antajista. Se rahoittaa huomattavan osan maailmanlaajuisesta hätäavusta ihmisen aiheuttamien ja luonnonkatastrofien uhreille. Osa tästä rahoituksesta tulee jäsenvaltioilta, mutta merkittävä osuus on peräisin unionin talousarviosta.

Komissiossa humanitaarisesta avusta ja pelastuspalvelutoimista vastaa EU:n pelastuspalveluasioiden ja humanitaarisen avun operaatioiden pääosasto (ECHO). Kriisinhallinnasta vastaava komission jäsen on Hadja Lahbib. Hänen alaisuudessaan ECHO keskittyy EU:n humanitaarisessa avussa elintarvikkeisiin ja ravitsemukseen, majoitukseen, terveydenhuoltoon, vesi- ja jätevesihuoltoon sekä koulutukseen hätätilanteissa. ECHO on kasvanut huomattavasti sen jälkeen, kun se perustettiin vuonna 1992, ja sen verkostoon kuuluu yli 400 asiantuntijaa 40 paikallistoimistosta eri puolilla maailmaa.

Suurin osa EU:n humanitaarisen avun määrärahoista käytetään välillisesti. ECHO ei toteuta humanitaarisia avustusohjelmia itse vaan rahoittaa yhteistyökumppaneidensa, esimerkiksi kansalaisjärjestöjen, Yhdistyneiden kansakuntien erityisjärjestöjen ja kansainvälisten järjestöjen, kuten Kansainvälisen Punaisen Ristin ja Punaisen Puolikuun, toteuttamia operaatioita. Sen tärkeimpiä tehtäviä ovat rahoituksen tarjoaminen ja varainhoidon moitteettomuuden varmistaminen. Se myös varmistaa, että sen yhteistyökumppaneiden tavarat ja palvelut toimitetaan apua tarvitseville tehokkaasti ja nopeasti todellisen tarpeen perusteella.

Luonnonkatastrofin tai muun humanitaarista apua edellyttävän tapahtuman alussa ECHOn humanitaarisen avun asiantuntijat tekevät alustavan tilannearvion paikan päällä. Sen jälkeen varat maksetaan nopeasti tämän arvion perusteella. Tällainen tarvelähtöinen toimintatapa on ECHOn toiminnan peruspiirre. Apua toimitetaan yli 200 yhteistyökumppanin kautta, joiden kanssa ECHO on allekirjoittanut ennakoivia sopimuksia. ECHOn rakenteella varmistetaan, että varat käytetään avoimesti ja yhteistyökumppanit toimivat vastuullisesti. Vaikka EU:n humanitaarisen avun kumppanit jatkavat yleisesti EU:n humanitaarisen avun toimittamista, unionin pelastuspalvelumekanismi ja Euroopan humanitaarisen toiminnan valmiudet antavat ECHOlle mahdollisuuden tarjota rajoitetusti suoraa apua tarpeessa oleville maille katastrofien jälkeen, jos perinteiset humanitaarisen avun toimitusmekanismit EU:n kumppaneiden kautta tai niiden valmiudet ovat tehottomia tai riittämättömiä.

Vuonna 2025 ECHO voi käyttää 1,9 miljardia euroa vastatakseen poikkeuksellisen suuriin globaaleihin tarpeisiin. Viime vuosina EU:n humanitaarisen toiminnan alkuperäisiä määrärahoja on säännöllisesti lisätty ylimääräisillä siirroilla. Lisää varoja on saatu käyttöön lähinnä EU:n solidaarisuus- ja hätäapuvarauksesta ja muista budjettikohdista tehdyillä määrärahasiirroilla.

Vuonna 2021 antamassaan tiedonannossa EU:n humanitaarisesta toiminnasta komissio varoitti kasvavasta kuilusta lisääntyvien humanitaaristen tarpeiden ja maailmanlaajuisesti saatavilla olevien taloudellisten resurssien välillä. Tämä suuntaus on vain jatkunut. YK ilmoitti joulukuussa 2024, että 305,1 miljoonaa ihmistä tarvitsi apua ja että se tarvitsisi yli 47 miljardia Yhdysvaltain dollaria humanitaarisen avun rahoittamiseen vuonna 2025. Humanitaarisen avun toimittamista vaikeuttaa se, että YK:lla on maailmanlaajuisesti hyvin rajallinen määrä avunantajia, jotka rahoittavat sen humanitaarisia tukitoimia. Vuonna 2023 kolmen suurimman rahoittajan – Yhdysvaltojen, Saksan ja EU:n – osuus maailmanlaajuisesti käytettävissä olleista varoista oli 54 prosenttia.

B. Poliittiset painopisteet

ECHO pyrkii tehostamaan reagoimistaan hätätilanteisiin ja auttaa myös EU:n ulkopuolisia maita vahvistamaan omia kriisivalmiuksiaan ja edistämään pitkän aikavälin kehitystä. Humanitaarisen avun ja kehitysavun koordinointi sekä ilmastonmuutoksen, nälän ja köyhyyden noidankehän katkaiseminen ovat EU:n tärkeimpiä tavoitteita.

Myös katastrofivalmiustoimet kuuluvat ECHOn selviytymiskykyä painottavaan strategiaan. EU on merkittävä toimija määritettäessä kansainvälisen yhteisön katastrofiriskien hallintatoimia. EU tukee vuonna 2015 allekirjoitettua Sendain kehystä katastrofiriskien vähentämiseksi. EU julkaisi oman Sendain toimintasuunnitelmansa katastrofiriskien vähentämiseksi vuonna 2016. Suunnitelmassa käsitellään sitä, miten katastrofiriskeihin perustuva lähestymistapa otetaan huomioon politiikan suunnittelussa, ja ehdotetaan konkreettisia toimia, jotka liittyvät riskiosaamiseen, riski-investointeihin, katastrofivalmiuteen ja selviytymiskykyyn. Komissio antoi vuonna 2012 selviytymiskykyä koskevan tiedonannon, jota tarkistettiin vuonna 2017. Siinä määritellään strateginen lähestymistapa selviytymiskykyyn, joka voi vahvistaa EU:n ulkoisen toiminnan vaikutusta. Vuonna 2025 julkaistulla EU:n varautumisunionistrategialla vahvistetaan unionin varautumista entisestään. Strategiassa painotetaan, että selviytymis- ja häiriönsietokyvyn teemat tulee huomioida johdonmukaisesti EU:n ulkoisissa kumppanuuksissa.

Pakolaisten ja kotiseudultaan siirtymään joutuneiden henkilöiden suuren määrän ja pakkosiirtolaisten usein pitkittyvien tilanteiden vuoksi EU päätti vuonna 2016 ottaa käyttöön kehityspainotteisemman lähestymistavan pakkomuuttoon. Se tukee enemmän kotiseudultaan pakon edessä siirtymään joutuneiden henkilöiden sosiaalis-taloudellista osallisuutta ja puuttuu pakkosiirron pitkittymisen perimmäisiin syihin Yhdistyneiden kansakuntien pakolaisasiain päävaltuutetun pakolaisten tilanteeseen reagointia koskevan kokonaisvaltaisen kehyksen ja väestönsiirtoja koskevan Maailmanpankin sitoumuksen puitteissa.

EU ja sen jäsenvaltiot osallistuivat Istanbulissa toukokuussa 2016 järjestettyyn Maailman humanitaariseen huippukokoukseen merkittävällä panoksella. EU antoi huippukokouksessa sata sitoumusta edistääkseen YK:n pääsihteerin huippukokouksessa esittelemää Agenda for Humanity -toimintaohjelmaa ja humanitaaristen toimijoiden välisen innovatiivisen ja kattavan sopimuksen (”Grand Bargain”) täytäntöönpanoa rahoituksen tehokkuuden ja vaikuttavuuden lisäämiseksi. Vuonna 2021 sopimus muutettiin Grand Bargain 2.0 -sopimukseksi ja vuonna 2023 Grand Bargain 3.0 -sopimukseksi. Sopimuksessa korostetaan oikeudenmukaisten ja periaatteellisten kumppanuuksien merkitystä paikallisten organisaatioiden kanssa sekä avun antamisen vastuullisuuskysymyksiä avun tarpeessa olevien ihmisten kannalta.

ECHO painottaa jatkossakin sukupuolinäkökohtien huomioon ottamista ja sukupuolistuneen väkivallan torjumista, ja se on sisällyttänyt humanitaarisen avun operaatioihin sukupuoli-indikaattorin. Koska haavoittuvimmat ryhmät on asetettava etusijalle, toisena painopisteenä on tukea lasten kouluopetusta hätätilanteissa.

C. Muut välineet

EU:n apuun sisältyy kolme rakennetta: Euroopan unionin pelastuspalvelumekanismi, Euroopan solidaarisuusjoukot ja uusi oikeudellinen kehys hätäavun antamiselle unionin sisällä.

• Vuonna 2001 perustetussa unionin pelastuspalvelumekanismissa ovat tätä nykyä mukana EU:n jäsenvaltiot sekä kuusi muuta valtiota: Pohjois-Makedonia, Islanti, Montenegro, Norja, Serbia ja Turkki. Mekanismi perustuu seuraaviin välineisiin: 1) Euroopan pelastuspalvelureservi muodostuu osallistuvien valtioiden ennakkoon sitomien avustusvarojen vapaaehtoisesta reservistä ja jäsennellystä prosessista valmiuksissa mahdollisesti olevien puutteiden tunnistamiseksi. 2) Hätäavun koordinointikeskus (ERCC) toimii operatiivisena keskuksena, joka helpottaa pelastusoperaatioiden ympärivuorokautista koordinointia. 3) Yhteinen hätäviestintä- ja tietojärjestelmä pyrkii parantamaan hätäviestintää verkkopohjaisen ennakkovaroitus- ja hälytysjärjestelmän avulla. 4) Koulutetuista asiantuntijoista on koottu verkosto, johon kuuluvat asiantuntijat ovat käytettävissä lyhyellä varoitusajalla. Pelastuspalvelumekanismia vahvistettiin vuonna 2019 perustamalla rescEU. Se on uusi valmiusreservi, joka oli toiminnassa jo vuoden 2019 metsäpalokaudella. Kyseessä on kokonaan EU:n rahoittama katastrofivalmiuksien ja varmuusvarastojen strateginen reservi. Siihen kuuluu sammutuslentokoneita ja -helikoptereita, lääkintälentokone potilaiden evakuointiin sekä useita välttämättömien varusteiden varastoja. Niissä varastoidaan esimerkiksi kenttäsairaaloita, kuljetuskalustoa, energian tuotantoon liittyviä laitteita, hätämajoitustarvikkeita, kriittisiä lääkintätarvikkeita sekä välineistöä kemiallisiin, biologisiin, säteily- ja ydinhätätiloihin vastaamiseksi. RescEU:n ja ERCC:n kapasiteettia kasvatetaan uudella EU:n varautumisunionistrategialla.
• Euroopan humanitaarisen toiminnan valmiudet on EU:n uusin humanitaarisen avun väline. Niillä vahvistetaan lähinnä pelastuspalvelumekanismin valmiuksia. Komissio ehdotti Euroopan humanitaarisen toiminnan valmiuksia ensimmäisen kerran vuonna 2021, ja ne perustettiin vuonna 2022. Ne koostuvat operatiivisista välineistä, joiden avulla voidaan antaa nopeasti apua kriiseissä, jos perinteiset humanitaarisen avun toimitusmekanismit EU:n kumppaneiden kautta tai niiden valmiudet ovat tehottomia tai riittämättömiä. Euroopan humanitaarisen toiminnan valmiuksiin kuuluu kolme välinettä: yhteiset logistiikkapalvelut, ennalta sijoitetut humanitaarisen avun tarvikkeiden varastot sekä terveys- ja logistiikka-asiantuntijat. Ne otetaan käyttöön EU:n hätäavun koordinointikeskuksen koordinoimina kriisien ennakkoarvioinnin perusteella. Euroopan humanitaarisen toiminnan valmiuksilla on niiden perustamisesta lähtien vastattu yli kymmeneen kriisiin.
• Euroopan solidaarisuusjoukot (2021–2027) on ohjelma, joka tarjoaa mahdollisuuksia vapaaehtoistyöhön humanitaarisen avun alalla. Siihen sisältyy aiempi EU Aid Volunteers -aloite, joka käynnistettiin maaliskuussa 2014. Sen perustana oli SEUT:n 214 artiklan 5 kohta, jossa kehotetaan perustamaan Euroopan humanitaarisen avun vapaaehtoisjoukot. Komissio myöntää rahoitusta avustuksina organisaatioille, jotka valitsevat nuoria (18–30-vuotiaita) vapaaehtoistyöhön Euroopan solidaarisuusjoukkojen portaalin kautta. Euroopan solidaarisuusjoukot parantaa EU:n valmiuksia vastata humanitaarisiin kriiseihin, ja sen avulla sekä nuoret että avustusta saavat organisaatiot voivat auttaa vastaamaan yhteiskunnallisiin ja humanitaarisiin haasteisiin Euroopassa ja sen ulkopuolella. Ohjelman määrärahat kaudeksi 2021–2027 ovat 1 miljardi euroa.
• Neuvosto hyväksyi 15. maaliskuuta 2016 asetuksen hätätilanteen tuen antamisesta unionin sisällä. Sillä pyrittiin vastaamaan pakolaiskriisin tuolloin aiheuttamaan vaikeaan humanitaariseen tilanteeseen EU-maissa. Sen nojalla EU voi auttaa kriisin koettelemia jäsenvaltioita vastaamaan pakolaisten humanitaarisiin tarpeisiin. Asetusta voidaan käyttää myös tulevaisuudessa, jos ilmaantuu muita poikkeuksellisia kriisejä tai katastrofeja, joilla on vakavia humanitaarisia seurauksia. Tällaisia voivat olla ydinonnettomuudet tai terroristihyökkäykset. Sen täytäntöönpanosta vastaa ECHO.

Yksi EU:n humanitaarisen avun keskeisistä painopisteistä on ollut avun antaminen Ukrainalle Venäjän vuoden 2022 hyökkäyksen aiheuttamien vaikeuksien ratkaisemiseksi. Helmikuusta 2022 lähtien EU on osoittanut humanitaarisiin avustusohjelmiin yli 1 miljardia euroa sodan koettelemien siviilien auttamiseksi. Näitä varoja on käytetty muun muassa ihmisten ruoka- ja perustarpeiden täyttämiseen sekä majoituksen ja terveyspalvelujen tarjoamiseen. Ukrainalle annettava hätäapu on tähän mennessä suurin EU:n pelastuspalvelumekanismin koordinoima operaatio. Tammikuuhun 2025 mennessä sen yhteydessä oli viety yli 155 000 tonnia tarvikkeita Ukrainaan.

Euroopan parlamentin rooli

Euroopan parlamentti toimii humanitaarisen avun politiikan alalla lainsäätäjänä yhdessä neuvoston kanssa. Komission ehdottaman humanitaarisen avun lainsäädännön (asetusten) oikeusperustasta on neuvoteltava sekä neuvoston että parlamentin kanssa, ja ne joko hyväksyvät tai hylkäävät ehdotetut säädökset EU:n tavallisen lainsäätämisjärjestyksen mukaisesti. Komission täytäntöönpanotoimet annetaan tiedoksi myös parlamentille, jolla on asiassa valvontavalta. Parlamentissa humanitaarinen apu kuuluu kehitysvaliokunnan (DEVE) toimivaltaan ja pelastuspalvelut ympäristön, ilmaston ja elintarvikkeiden turvallisuuden valiokunnan (ENVI) toimivaltaan.

Lisäksi parlamentti valvoo humanitaarisen avun toimittamista ja pyrkii varmistamaan, että talousarvion määrärahat vastaavat paremmin maailmanlaajuisia humanitaarisia tarpeita. Parlamentti on säännöllisesti painottanut tarvetta lisätä humanitaarisen avun rahoitusta ja vaatinut maailmanlaajuisten humanitaaristen tarpeiden ja käytettävissä olevan rahoituksen välisen kasvavan kuilun kaventamista, viimeksi marraskuussa 2023 antamassaan päätöslauselmassa innovatiivisen humanitaarisen avun strategian laatimisesta: valokeilassa nykyiset ja jo unohdetut kriisit.

Kehitysvaliokunta ja koko parlamentti ovat myös pyrkineet vaikuttamaan lausuntojen ja päätöslauselmien sekä valiokunta-aloitteisten mietintöjen avulla komission strategisiin päätöksiin ja toimintapolitiikkaan. Mietintöjä ja päätöslauselmia on annettu esimerkiksi valmistautumisesta maailman humanitaarisen avun huippukokoukseen, koulutuksesta hätätilanteissa ja EU:n toimista ebolaepidemian torjumiseksi. Parlamentti tarkistaa komission vuotuisen työohjelman ja ECHOn toimintastrategian. Kriisinhallinnasta vastaava komission jäsen kutsutaan säännöllisesti keskustelemaan kehitysvaliokunnan kanssa. Vuonna 2007 hyväksytty humanitaarista apua koskeva eurooppalainen konsensus vastasi suurelta osalta parlamentin tiukkoja kantoja. Parlamentti on edistänyt aktiivisesti myös muita toiminnan painopisteitä, kuten selviytymiskykyä ja elintarviketurvaa sekä humanitaarisen ja kehitysavun niveltämistä.

Jotta parlamentti voisi valvoa paremmin humanitaarista apua, kehitysvaliokunta on vuodesta 2006 lähtien nimittänyt humanitaarisesta avusta vastaavan pysyvän esittelijän kahdeksi ja puoleksi vuodeksi kerrallaan. Nykyinen esittelijä on Leire Pajín (S&D, Espanja). Esittelijän valtuuksiin kuuluu humanitaarisen avun talousarviomäärärahojen puolustaminen, humanitaarisen avun ohjelmien valvonta ja tiiviiden yhteyksien ylläpitäminen avunantajayhteisöön.

 

Malte Frederik Hergaden

11-2025