Unionin laajentuminen
Kroatiasta tuli 1. heinäkuuta 2013 Euroopan unionin 28. jäsenvaltio (tällä hetkellä se on 27. jäsenvaltio). Sen jälkeen EU:hun ei ole liittynyt muita maita, ja Yhdistynyt kuningaskunta erosi EU:sta 31. tammikuuta 2020. Liittymisneuvottelut on käynnistetty Montenegron, Serbian ja Turkin kanssa ja neuvottelulukuja on avattu. Liittymisneuvottelut Albanian ja Pohjois-Makedonian kanssa aloitettiin heinäkuussa 2022. Joulukuussa 2022 Bosnia ja Hertsegovina sai ehdokasmaan aseman ja Kosovo jätti EU-jäsenyyshakemuksensa. Kesäkuussa 2022 EU myönsi Ukrainalle ja Moldovalle ehdokasmaan aseman. Komissio suositteli 8. marraskuuta 2023, että neuvosto aloittaisi liittymisneuvottelut Moldovan ja Ukrainan kanssa (5.5.6).
Oikeusperusta
- Euroopan unionista tehdyn sopimuksen (SEU) 49 artiklassa määrätään, millä ehdoilla valtio voi hakea unionin jäsenyyttä
- SEU:n 2 artiklassa esitetään unionin perustana olevat arvot.
Tavoitteet
Unionin laajentumispolitiikan päämääränä on koota Euroopan maat yhteisen poliittisen ja taloudellisen hankkeen taakse. Laajentumista ohjaavat unionin arvot ja tiukat säännöt. Se on osoittautunut yhdeksi tehokkaimmista tavoista edistää poliittisia, taloudellisia ja sosiaalisia uudistuksia ja juurruttaa rauha, vakaus ja demokratia Eurooppaan. Laajentumispolitiikka myös lisää unionin maailmanlaajuista näkyvyyttä.
Tausta
A. Liittymisehdot
Jokainen Euroopan valtio, joka kunnioittaa unionin yhteisiä arvoja ja sitoutuu edistämään niitä, voi hakea unionin jäsenyyttä (SEU:n 49 artikla). Kööpenhaminan kriteerit vahvistettiin Kööpenhaminassa vuonna 1993 pidetyssä Eurooppa-neuvoston kokouksessa. Ne ovat olennainen osa kaikkien ehdokasvaltioiden ja mahdollisten ehdokasvaltioiden EU-jäsenyysvalmisteluja. Kriteereissä edellytetään, että valtioilla on
- vakaat instituutiot, jotka takaavat demokratian, oikeusvaltion, ihmisoikeudet sekä vähemmistöjen kunnioittamisen ja suojelun
- toimiva markkinatalous ja kyky hallita markkinavoimia ja selviytyä kilpailupaineista unionissa
- kyky täyttää jäsenyysvelvoitteet ja erityisesti hyväksyä unionin poliittista sekä talous- ja rahaliittoa koskevat tavoitteet sekä omaksua yhteiset säännöt, normit ja politiikat, joista unionin säännöstö muodostuu.
Joulukuussa 2006 Eurooppa-neuvosto vahvisti, että ”uusi yksimielisyys laajentumisesta” perustuu sitoumusten vahvistamiseen, ehdollisuuteen ja tiedottamiseen yhdistettynä EU:n kykyyn integroida uusia jäseniä.
B. Unionin kyky ottaa vastaan uusia jäseniä: toimielinjärjestelyt
Laajentumiset olivat merkittävällä sijalla Lissabonin sopimuksen hyväksymiseen johtaneissa toimielinten neuvotteluissa. Unionin oli mukautettava toimielintensä rakennetta ja päätöksentekoa uusien jäsenvaltioiden liittymistä silmällä pitäen sekä varmistettava, että laajentumista ei toteutettaisi tehokkaan ja vastuullisen päätöksenteon kustannuksella. Lissabonin sopimuksessa tehtiin perinpohjaisia muutoksia unionin tärkeimpien toimielinten kokoonpanoon ja työskentelyyn. Osa muutoksista johtui tarpeesta vahvistaa pysyvät säännöt, joita ei tarvitse muuttaa jokaisella uudella laajentumiskierroksella.
C. Prosessi
Maa, joka haluaa liittyä unioniin, osoittaa hakemuksen neuvostolle, joka pyytää komissiolta lausunnon. Hakemuksesta ilmoitetaan Euroopan parlamentille. Jos komission lausunto on myönteinen, Eurooppa-neuvosto voi yksimielisesti päättää myöntää maalle ehdokasvaltion aseman. Neuvosto päättää komission suosituksen perusteella myös yksimielisesti, aloitetaanko liittymisneuvottelut. Unionin säännöstö eli lainsäädäntö on jaettu politiikanaloittain yli 30 lukuun. Ennen varsinaisten neuvottelujen aloittamista komissio antaa selvityksen kustakin luvusta. Neuvosto päättää komission suosituksen perusteella yksimielisesti, avataanko lisää neuvottelulukuja tai neuvottelukokonaisuuksia. Kun edistymistä pidetään tyydyttävänä, komissio voi suosittaa neuvotteluluvun tai neuvottelukokonaisuuden käsittelyn ”päättämistä toistaiseksi”. Neuvosto tekee tällöinkin päätöksensä yksimielisesti ottaen huomioon kokonaisvaltaisen edistymisen oikeusvaltion alalla. Kun neuvottelut on saatu päätökseen kaikista luvuista tai neuvottelukokonaisuuksista, sovitut ehdot – sekä mahdolliset suojalausekkeet ja siirtymäjärjestelyt – kirjataan jäsenvaltioiden ja liittyvän maan väliseen liittymissopimukseen. Liittymissopimuksen allekirjoittamiseen tarvitaan parlamentin hyväksyntä ja neuvoston yksimielinen suostumus. Sitten sopimusvaltiot ratifioivat liittymissopimuksen valtiosääntönsä vaatimusten mukaisesti (eli sopimus ratifioidaan maan parlamentissa tai kansanäänestyksessä).
Tähänastiset laajentumiset
| Maa | Jäsenyyden alkamisvuosi | Erityispiirteitä |
|---|---|---|
| Belgia Ranska Saksa Italia Luxemburg Alankomaat |
1958 | Rooman sopimuksen (1957) alkuperäiset allekirjoittajavaltiot |
| Tanska Irlanti Yhdistynyt kuningaskunta[1] |
1973 | |
| Kreikka | 1981 | Kreikan liittyminen unioniin vakiinnutti maahan demokratian. |
| Portugali Espanja |
1986 | Laajentuminen vakiinnutti demokratian Portugaliin ja Espanjaan. |
| Itävalta Suomi Ruotsi |
1995 | |
| Kypros Tšekki Viro Unkari Latvia Liettua Malta Puola Slovakia Slovenia |
2004 | Eurooppa-neuvosto käynnisti tämän laajentumisen kokouksessaan joulukuussa 1997. Päämääränä oli maanosan yhdentäminen Berliinin muurin murtumisen ja Neuvostoliiton hajoamisen jälkeen. Jokaisen maan kanssa käytiin erilliset neuvottelut saman neuvottelukehyksen pohjalta. |
| Bulgaria Romania |
2007 | Bulgarian ja Romanian uudistustahti ei mahdollistanut niiden liittymistä vuonna 2004. Tärkeimmillä aloilla (oikeuslaitoksen uudistaminen, korruption torjunta ja Bulgariassa järjestäytyneen rikollisuuden torjunta) edistymisen seurantaa on jatkettu liittymisen jälkeen yhteistyö- ja seurantamekanismin avulla. |
| Kroatia | 2013 | Liittymisneuvotteluissa Kroatian kanssa sovellettiin aikaisempaa suurempaa ehdollisuutta, joka perustui Eurooppa-neuvoston joulukuussa 2006 määrittelemään ”uuteen yksimielisyyteen laajentumisesta”. |
A. Länsi-Balkan
Suhteet Länsi-Balkanin maihin kuuluvat vuonna 1999 käynnistetyn vakautus- ja assosiaatioprosessin piiriin. Prosessi perustuu kahdenvälisiin vakautus- ja assosiaatiosopimuksiin.
Kroatian liittyminen unioniin 1. heinäkuuta 2013 on merkittävä kannustin alueen muille maille. Kroatian liittymisprosessista saadun kokemuksen pohjalta komissio ehdotti uusia parannuksia neuvottelumalliinsa vuosien 2011–2012 laajentumisstrategiassaan. Muun muassa oikeusvaltioperiaatteeseen liittyviä kysymyksiä haluttiin painottaa entistä enemmän. Siten kaikissa tulevissa neuvotteluissa oikeuslaitoksen uudistamista ja perusoikeuksia (luku 23) sekä oikeutta, vapautta ja turvallisuutta (luku 24) koskevat neuvotteluluvut avataan neuvotteluprosessin varhaisessa vaiheessa ja suljetaan viimeisinä. Tätä lähestymistapaa vahvistettiin ja tiukennettiin 5. helmikuuta 2020 annetussa komission tiedonannossa ”Liittymisprosessin tehostaminen – Uskottavat jäsenyysnäkymät Länsi-Balkanin maille”, jossa otettiin käyttöön Länsi-Balkanille laajentumista koskeva tarkistettu menetelmä. Se on myös osa Länsi-Balkanin talous- ja investointisuunnitelmaa, joka julkistettiin osana komission laajentumispakettia 2020. Komissio hyväksyi 8. marraskuuta 2023 uuden, neljään pilariin perustuvan 6 miljardin euron kasvusuunnitelman Länsi-Balkanille kaudelle 2024–2027. Suunnitelman on tarkoitus tuoda joitakin EU-jäsenyyteen liittyviä etuja alueelle ennen liittymistä, mutta maksuilla on vahvoja ennakkoehtoja.
Venäjän Ukrainaa vastaan käynnistämä hyökkäyssota ja kesäkuussa 2022 tehty EU:n päätös ehdokasmaan aseman myöntämisestä Ukrainalle ja Moldovalle ovat myös käynnistäneet edelleen jatkuvan keskustelun Länsi-Balkanin ehdokasvaltioiden ja mahdollisten ehdokasvaltioiden EU:n yhdentymisprosessin nopeuttamisesta.
Tähän mennessä Montenegron kanssa on avattu kaikki 33 tarkasteltua neuvottelulukua, mutta vain kolme on toistaiseksi päätetty. Serbia on avannut kaikkiaan 35 neuvotteluluvusta 22, joista kaksi on toistaiseksi päätetty. Vaikka neuvottelulukuja on avattu huomattava määrä, EU:hun yhdentymiseen liittyvät uudistukset ovat olleet molemmissa maissa suurelta osin pysähdyksissä viime vuosina.
Maaliskuussa 2020 neuvosto lopulta vahvisti liittymisneuvottelujen aloittamisen Albanian ja Pohjois-Makedonian kanssa (Albanian osalta erityisehdoin). Heinäkuussa 2020 komissio esitteli jäsenvaltioille neuvottelukehyksiä koskevan luonnoksen, joka on ensimmäinen, jossa otetaan huomioon Länsi-Balkanille laajentumista koskeva tarkistettu menetelmä. Liittymisneuvottelut kummankin maan kanssa aloitettiin virallisesti heinäkuussa 2022 pitkien viivästysten jälkeen, jotka johtuivat pääasiassa Pohjois-Makedonian ja Bulgarian välisistä identiteettiin, kieleen ja historiaan liittyvistä kysymyksistä.
EU:n ja Bosnia ja Hertsegovinan välinen vakautus- ja assosiaatiosopimus tuli voimaan 1. kesäkuuta 2015. Bosnia ja Hertsegovina jätti jäsenyyshakemuksensa helmikuussa 2016. Komissio luetteli toukokuussa 2019 antamassaan lausunnossa 14 ensisijaista tavoitetta, jotka Bosnia ja Hertsegovinan on täytettävä liittymisneuvottelujen aloittamiseksi. Vaikka Bosnia ja Hertsegovina ei onnistunut saavuttamaan useimpia näistä tavoitteista, sille myönnettiin ehdokasmaan asema joulukuussa 2022. Komissio suositteli 8. marraskuuta 2023, että liittymisneuvottelut Bosnia ja Hertsegovinan kanssa aloitetaan heti, kun maa on täyttänyt riittävän hyvin jäsenyyskriteerit.
EU:n ja Kosovon välinen vakautus- ja assosiaatiosopimus tuli voimaan 1. huhtikuuta 2016. Kosovo haki joulukuussa 2022 EU:n jäsenyyttä. Parlamentissa huhtikuussa 2023 toimitetun ratkaisevan äänestyksen johdosta Kosovo alkaa hyötyä viisumivapaasta matkustamisesta Schengen-alueelle viimeistään tammikuussa 2024. Kosovo myös käy Serbian kanssa EU:n tukemaa vuoropuhelua, jonka pitäisi johtaa oikeudellisesti sitovaan ja kattavaan sopimukseen niiden suhteiden normalisoinnista. Kosovo ja Serbia eivät ole vielä alkaneet panemaan täytäntöön velvoitteita, joista sovittiin vuoden 2023 alussa tehdyssä uudistetussa sopimuksessa, jolla on tarkoitus elvyttää maiden keskeytynyttä vuoropuhelua.
B. Turkki
Turkki haki EU-jäsenyyttä vuonna 1987 ja sai ehdokasvaltion aseman vuonna 1999. Neuvottelut aloitettiin lokakuussa 2005. Kahdeksaa lukua koskevat neuvottelut ovat pysähdyksissä, eikä mitään lukua päätetä toistaiseksi ennen kuin Turkki alkaa soveltaa Ankarassa tehtyä assosiaatiosopimuksen lisäpöytäkirjaa Kyprokseen. Yksittäiset jäsenvaltiot ovat vastustaneet tiettyjen lukujen avaamista. Yli kolmen vuoden tauon jälkeen marraskuussa 2013 avattiin uusi neuvotteluluku. Toinen neuvotteluluku avattiin joulukuussa 2015. Turkki ja EU vahvistivat 18. maaliskuuta 2016 sitoutumisensa yhteisen toimintasuunnitelman täytäntöönpanoon unioniin suuntautuvan laittoman muuttovirran tyrehdyttämiseksi ja uuden vauhdin antamiseksi liittymisprosessille. Tämä johti uuden luvun avaamiseen kesäkuussa 2016, jolloin avattujen lukujen kokonaismäärä nousi 16:een 35:stä, joista yksi on suljettu väliaikaisesti. Oikeusvaltiotilanteen heikennyttyä Turkissa dramaattisesti erityisesti heinäkuun 2016 vallankaappausyrityksen jälkeen Turkin liittymisprosessi on kuitenkin käytännössä jäädytetty. EU:n ja Turkin suhteet ovat edelleen huonontuneet Turkin ulkopoliittisten valintojen, sen itäisellä Välimerellä toteuttamien yksipuolisten toimien ja sen Kyproksen kysymyksen ratkaisemiseksi kannattaman kahden valtion mallin vuoksi.
Euroopan parlamentin rooli
SEU:n 49 artiklan mukaan uusien jäsenvaltioiden liittyminen unioniin edellyttää parlamentin hyväksyntää. Parlamentti voi myös vaikuttaa merkittävästi liittymisen rahoitusnäkökohtiin: budjettivalta antaa sille mahdollisuuden vaikuttaa suoraan liittymistä valmistelevalle tukivälineelle osoitettaviin määrärahoihin.
Parlamentin ulkoasiainvaliokunta nimittää jokaiselle ehdokasvaltiolle ja mahdolliselle ehdokasvaltiolle oman pysyvän esittelijän. Parlamentti tarkastelee vuotuisissa laajentumista koskevissa päätöslauselmissa komission viimeisimpiä edistymiskertomuksia. Se antoi 23. marraskuuta 2022 suosituksia EU:n uudesta laajentumisstrategiasta. Parlamentti pitää myös yllä kahdenvälisiä suhteita kaikkien laajentumisprosessissa mukana olevien maiden parlamentteihin valtuuskuntiensa kautta. Valtuuskunnat keskustelevat säännöllisesti vastapuoliensa kanssa kysymyksistä, jotka ovat merkityksellisiä niiden EU:hun yhdentymisen kannalta. Se on tarkkaillut vaaleja kaikissa laajentumisprosessissa mukana olevissa maissa paitsi Turkissa, joka ei ole vielä pyytänyt parlamenttia tekemään niin.
André De Munter