Euroopan naapuruuspolitiikka
Euroopan naapuruuspolitiikkaa (ENP) sovelletaan seuraaviin maihin: Algeria, Armenia, Azerbaidžan, Egypti, Georgia, Israel, Jordania, Libanon, Libya, Marokko, Moldova, Palestiina, Syyria, Tunisia, Ukraina ja Valko-Venäjä. Sillä pyritään lisäämään kaikkien hyvinvointia, vakautta ja turvallisuutta. Naapuruuspolitiikka perustuu demokratiaan, oikeusvaltioperiaatteeseen ja ihmisoikeuksien kunnioittamiseen, ja se on kahdenvälistä politiikkaa EU:n ja kunkin kumppanimaan välillä. Sitä täydentävät alueelliset yhteistyöhankkeet eli itäinen kumppanuus ja Välimeren unioni[1].
Oikeusperusta
- Euroopan unionista tehdyn sopimuksen (SEU) 8 artikla
- SEU:n V osasto (ulkoinen toiminta)
- Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen (SEUT) 206–207 artikla (kauppa) ja 216–219 artikla (kansainväliset sopimukset).
Yleistavoitteet
Euroopan naapuruuspolitiikka tarjoaa EU:n naapurimaille erityissuhteen, joka rakentuu keskinäiselle sitoutumiselle yhteisiin arvoihin (demokratia, ihmisoikeudet, oikeusvaltio, hyvä hallintotapa, markkinatalouden periaatteet ja kestävä kehitys). Naapuruuspolitiikan osa-alueita ovat poliittinen koordinointi, pidemmälle menevän taloudellisen yhdentymisen edistäminen sekä liikkuvuuden ja ihmisten välisten yhteyksien lisääminen. Suhteiden syvyys riippuu siitä, missä määrin kukin osapuoli kokee nämä arvot omikseen. Naapuruuspolitiikka on yhä erillään laajentumisprosessista, mutta tämä ei määritä etukäteen, miten naapurimaiden ja EU:n väliset suhteet mahdollisesti kehittyvät tulevaisuudessa. Vuonna 2011 EU tarkasteli naapuruuspolitiikkaa uudelleen ja keskittyi arabimaiden kehityksen johdosta entistä enemmän edistämään vakaata ja kestävää demokratiaa ja osallistavaa talouskehitystä. Vakaaseen ja kestävään demokratiaan kuuluvat erityisesti vapaat ja oikeudenmukaiset vaalit, korruption torjuminen, oikeuslaitoksen riippumattomuus, asevoimien demokraattinen valvonta sekä sanan-, kokoontumis- ja yhdistymisvapaus. EU painotti myös kansalaisyhteiskunnan merkitystä prosessissa ja otti käyttöön ”enemmällä enemmän” -periaatteen, jonka mukaan EU kehittää vahvempia kumppanuuksia niiden naapureiden kanssa, jotka edistyvät parhaiten demokraattisissa uudistuksissa. Maaliskuussa 2015 komissio ja Euroopan ulkosuhdehallinto (EUH) käynnistivät kuulemisprosessin, jonka tarkoituksena on naapuruuspolitiikan uusi uudelleentarkastelu. Yksi tärkeimmistä tavoitteista oli naapuruuspolitiikan välineiden sovittaminen vastaamaan paremmin kumppanimaiden pyrkimyksiä. Euroopan parlamentti antoi 9. heinäkuuta 2015 asiaa koskevan päätöslauselman, jossa korostetaan strategisemman, kohdennetumman, joustavamman ja johdonmukaisemman naapuruuspolitiikan tarvetta. Ulkosuhdehallinnon ja komission kuulemisen tuloksiin perustuva tämänsuuntainen tiedonanto esitettiin 11. marraskuuta 2015.
Ulkosuhdehallinto ja komissio julkaisivat 18. toukokuuta 2017 kertomuksen tarkistetun Euroopan naapuruuspolitiikan täytäntöönpanosta. Kertomuksessa korostettiin EU:n joustavampaa ja hienovaraisempaa lähestymistapaa yhteistyössään naapuruuspolitiikan kumppaneiden kanssa sekä tehokkaampaa resurssien käyttöä. Parlamentti antoi 27. maaliskuuta 2019 päätöslauselman arabikevään jälkeisestä ajasta ja Lähi-idän ja Pohjois-Afrikan alueen tulevaisuudesta, jossa tunnustettiin eräät demokraattiset saavutukset alueella, mutta vaadittiin myös lisää taloudellisia, demokraattisia ja sosiaalisia uudistuksia. Parlamentti hyväksyi 19. kesäkuuta 2020 suosituksen komissiolle ja komission varapuheenjohtajalle / unionin ulkoasioiden ja turvallisuuspolitiikan korkealle edustajalle itäisestä kumppanuudesta ennen kesäkuussa 2020 pidettävää huippukokousta, jossa kehotettiin ”antamaan jatkuvaa liikevoimaa tehokkaalle yhteistyölle, intensiiviselle vuoropuhelulle ja läheiselle kumppanuudelle [itäisen kumppanuuden puitteissa]”.
Komissio ja unionin ulkoasioiden ja turvallisuuspolitiikan korkea edustaja julkaisivat 9. helmikuuta 2021 yhteisen tiedonannon ”Uudistettu kumppanuus eteläisten naapurimaiden kanssa – Uusi Välimeren alueen toimintaohjelma” ja siihen liittyvän eteläisten naapurimaiden talous- ja investointiohjelman, jotka Eurooppa-neuvosto hyväksyi 19. huhtikuuta 2021. Tarkoituksena oli perustaa uudistettu toimintaohjelma EU:n ja sen eteläisen naapurialueen kumppaneiden välisen strategisen kumppanuuden uudelleen käynnistämiseksi ja vahvistamiseksi.
Eteläisten naapurimaiden kanssa toimivien Euroopan parlamentin valtuuskuntien puheenjohtajien 24. helmikuuta 2021 antamassa yhteisessä julkilausumassa ehdotettiin EU:n ja sen eteläisten naapurimaiden välisen huippukokouksen järjestämistä, johon kansalaisyhteiskunnan edustajat ja kansalliset parlamentit olisi kutsuttava mukaan, jotta voidaan yhdessä määritellä parhaat tavat panna tämä toimintaohjelma täytäntöön aidon kumppanuuden ja yhteisen vastuun hengessä.
Välineet
Naapuruuspolitiikka pohjautuu EU:n ja sen kumppaneiden oikeudellisiin sopimuksiin, kumppanuus- ja yhteistyösopimuksiin ja uudempiin assosiaatiosopimuksiin.
Keskeisessä asemassa naapuruuspolitiikassa ovat kahdenväliset toimintaohjelmat ja kumppanuuden painopisteet, joita on laadittu EU:n ja useimpien kumppanimaiden välillä. Toimintaohjelmissa vahvistetaan poliittiset ja taloudelliset uudistusohjelmat sekä lyhyen ja keskipitkän aikavälin (3–5 vuoden) tavoitteet. Naapuruuspolitiikan toimintaohjelmat ja kumppanuuden painopisteet ilmentävät EU:n ja kunkin kumppanin tarpeita, etuja ja valmiuksia. Niillä pyritään kehittämään demokraattisia, sosiaalisesti oikeudenmukaisia ja osallistavia yhteiskuntia, edistämään taloudellista yhdentymistä ja helpottamaan ihmisten liikkumista yli rajojen.
EU edistää naapuruuspolitiikan tavoitteiden toteutumista taloudellisen tuen sekä poliittisen ja teknisen yhteistyön avulla. Euroopan naapuruusväline oli EU:n keskeinen rahoitusväline kahdenvälisessä yhteistyössä eteläisten kumppaneiden kanssa kaudella 2014–2020, jolloin siitä jaettiin 15,4 miljardia euroa. Uusi naapuruus-, kehitys- ja kansainvälisen yhteistyön väline NDICI (Globaali Eurooppa) muodostaa puitteet EU:n yhteistyölle vuosina 2021–2027. Välineen lähestymistapa kattaa avustusrahoituksen sekä avustusten yhdistämisen eurooppalaisten ja kansainvälisten rahoituslaitosten myöntämiin lainoihin. Uusi väline kattaa EU:n yhteistyön EU:n naapurimaiden ja muiden Afrikan maiden sekä Aasian, Amerikan, Tyynenmeren ja Karibian maiden kanssa, ja sen kokonaismäärärahat ovat 79,5 miljardia euroa. Kestävään kehitykseen keskittymisen lisäksi Globaali Eurooppa edistää EU:n ulkopolitiikan keskeisiä temaattisia näkökohtia, kuten ihmisoikeuksia, demokratiaa ja kansalaisyhteiskuntaa edistäviä ohjelmia. Rahoitusvälineestä myönnettävä rahoitus suunnataan myös maailmanlaajuisiin haasteisiin, kuten ilmastonmuutokseen, muuttoliikkeeseen, rauhaan ja vakauteen, yhteistyöhön strategisten kumppanien kanssa ja EU:n omien ulkopoliittisten aloitteiden edistämiseen. Parlamentti antoi lopullisen hyväksyntänsä uuden Globaali Eurooppa -välineen perustamiselle 9. kesäkuuta 2021 kahden ja puolen vuoden neuvottelujen jälkeen. Parlamentti varmisti osallistumisensa välineen tärkeimpien strategisten tavoitteiden määrittelyyn ja vahvisti rooliaan välineen täytäntöönpanon valvonnassa käymällä korkean tason geopoliittista vuoropuhelua komission kanssa.
Naapuruuspolitiikassa on myös luotu välineitä markkinoille pääsyn helpottamiseksi erityisesti neuvottelemalla pitkälle meneviä ja laaja-alaisia vapaakauppa-alueita. Myös liikkuvuutta on pyritty lisäämään ja hallitsemaan muuttoliikettä. Liikkuvuuskumppanuuksia, viisumimenettelyjen helpottamista ja/tai viisumivapautta on tarjottu joillekin kumppaneille, ja niitä on toteutettukin joidenkin kumppaneiden kanssa, ja erityinen rahoitusväline – liikkuvuuskumppanuusjärjestely – otettiin käyttöön vuonna 2016. Eteläisellä alueella erinäisiä muuttoliikettä ja liikkuvuutta koskevia alueellisia ja kahdenvälisiä aloitteita rahoitetaan EU:n Afrikka-hätärahaston Pohjois-Afrikan osiosta.
Samalla kun naapuruuspolitiikka on suunniteltu yhteisten toimintavälineiden varaan, se antaa EU:lle myös mahdollisuuden mukauttaa ja eriyttää toimiaan kunkin kumppanin erityispiirteiden mukaan.
Alueellinen ulottuvuus
A. Itäinen kumppanuus
Itäisellä kumppanuudella pyritään kehittämään EU:n suhteita useimpiin sen itäisiin naapureihin eli Armeniaan, Azerbaidžaniin, Georgiaan, Moldovaan, Ukrainaan ja Valko-Venäjään. Siitä sovittiin vuonna 2008, ja se otettiin käyttöön vuonna 2009. Itäinen kumppanuus perustuu Euroopan naapuruuspolitiikkaan.
1. Tavoitteet
Itäisen kumppanuuden päätavoitteena on EU:n ja sen itäisten naapurimaiden poliittisen assosiaation vauhdittaminen ja taloudellisen yhdentymisen syventäminen. Yhdentymisen ja yhteistyön taso ilmentää kunkin kumppanimaan sitoutumista eurooppalaisiin arvoihin, normeihin ja rakenteisiin sekä edistymistä niiden saavuttamisessa. Itäisellä kumppanuudella pyritään edistämään demokratiaa ja hyvää hallintotapaa, parantamaan energiaturvallisuutta, kannustamaan alakohtaisiin uudistuksiin (myös ympäristönsuojelussa), lisäämään ihmisten välisiä yhteyksiä, tukemaan taloudellista ja sosiaalista kehitystä ja tarjoamaan lisärahoitusta hankkeille, joilla vähennetään sosioekonomista epätasapainoa ja tuetaan vakautta[2].
2. Rakenteet
Itäisen kumppanuuden huippukokoukset pidetään kahden vuoden välein, ja niihin osallistuvat EU:n ja kumppanuusmaiden valtion- ja hallitusten johtajat ja parlamentin, komission ja Euroopan ulkosuhdehallinnon edustajat.
Lisäksi on käynnistetty lippulaivahankkeita, joita ovat yhdennetty rajaturvallisuusohjelma, pk-yritysten tukiväline, alueelliset sähkömarkkinat sekä pyrkimykset parantaa energiatehokkuutta, lisätä uusiutuvien energialähteiden käyttöä, edistää hyvää ympäristöasioiden hallintaa ja ehkäistä luonnonkatastrofeja ja ihmisen aiheuttamia katastrofeja sekä valmistautua ja reagoida niihin.
Koska vuosi 2019 oli itäisen kumppanuuden kymmenvuotisjuhlavuosi, komissio toteutti laajan ja kattavan kaikkien sidosryhmien kuulemisen määritelläkseen tämän politiikan tulevat painopisteet ja varmistaakseen näin, että siitä koituu edelleen konkreettista hyötyä ihmisille kaikkialla Euroopassa.
Komissio ja komission varapuheenjohtaja / unionin ulkoasioiden ja turvallisuuspolitiikan korkea edustaja antoivat 18. maaliskuuta 2020 yhteisen tiedonannon ”Itäisen kumppanuuden politiikka vuoden 2020 jälkeen: Selviytymiskykyä parantava ja kaikkia hyödyttävä itäinen kumppanuus”. Siinä tuodaan esiin tulevan yhteistyön viisi pitkän aikavälin politiikan tavoitetta:
- luova kumppanuus: EU ja kumppanimaat pyrkivät yhdessä luomaan selviytymiskykyiset, kestävät ja yhdentyneet taloudet
- suojeleva kumppanuus: EU ja kumppanimaat uudistavat sitoutumisensa kumppanuuden perusperiaatteisiin, erityisesti vastuullisten instituutioiden, oikeusvaltioperiaatteen ja turvallisuuden edistämiseen
- viherryttävä kumppanuus: EU ja kumppanimaat pyrkivät yhdessä kohti ympäristö- ja ilmastokestävyyttä
- yhdistävä kumppanuus: EU investoi enemmän kumppanimaiden digitaaliseen siirtymään ja pyrkii laajentamaan digitaalisten sisämarkkinoiden etuja
- voimaannuttava kumppanuus: EU ja kumppanimaat pyrkivät yhdessä luomaan selviytymiskykyiset, oikeudenmukaiset ja osallistavat yhteiskunnat.
Tätä asiakirjaa käytettiin pohjana keskusteluille itäisten kumppanimaiden johtajien videokonferenssissa 18. kesäkuuta 2020. Ottaen huomioon covid-19-pandemian ja sen vakavat sosioekonomiset seuraukset koko maanosassa johtajat tunnustivat tämän kumppanuuden strategisen merkityksen ja korostivat tarvetta jatkaa yhteisiin arvoihin perustuvan yhteisen demokratian, vaurauden ja vakauden alueen rakentamista sääntöihin perustuvan kansainvälisen järjestyksen ja kansainvälisen oikeuden avulla.
Tämän seurauksena ilmoitettiin itäisen kumppanuuden painopisteistä vuoden 2020 jälkeiselle ajalle heinäkuussa 2021. Itäisen kumppanuuden politiikka jatkuu edelleen joustavana ja mahdollistaa merkittävän eriyttämisen, räätälöityjä ratkaisuja ja kannustimiin perustuvan yhteistyön, joka hyödyttää eniten uudistuksia toteuttavia maita. Tässä yhteydessä korostetaan seuraavia seikkoja:
- yhteisenä tavoitteena selviytymiskykyiset, kestävät ja yhdentyneet taloudet
- yhteisenä tavoitteena vastuullisten instituutioiden, oikeusvaltioperiaatteen ja turvallisuuden edistäminen
- yhteisenä tavoitteena ympäristö- ja ilmastokestävyys
- yhteisenä tavoitteena kestävä digitaalinen siirtymä
- yhteisenä tavoitteena selviytymiskykyiset, sukupuolten tasa-arvoa kunnioittavat, oikeudenmukaiset ja osallistavat yhteiskunnat ja
- strategista viestintää vahvistava yleinen tavoite.
Näin ollen ohjelmakaudella 2021–2027 tuetaan edelleen ihmisoikeuksien, demokratian ja oikeusvaltioperiaatteen edistämistä.
Vuonna 2011 perustettu Euronestin parlamentaarinen edustajakokous on itäisen kumppanuuden parlamentaarinen osa, joka vastaa kumppanuuksien kuulemisesta, valvonnasta ja seurannasta. Sen päätavoitteena on tuoda yhteen itäisen kumppanuuden maiden parlamentit ja Euroopan parlamentti ja vahvistaa ihmisten välisiä yhteyksiä, edistää kansalaisyhteiskunnan aktiivista osallistumista ja osallistua aktiivisemmin kulttuurien väliseen vuoropuheluun. Sen perustana ovat molemminpuoliset edut ja sitoumukset sekä eriyttämisen, jaetun omistajuuden ja vastuullisuuden periaatteet. Yksi sen tehtävistä on valvoa EU:n tukea itäisen kumppanuuden maille, ja se voi myös antaa itäisen kumppanuuden hallitustenvälisille rakenteille suosituksia, joilla pyritään syventämään näiden maiden poliittista ja taloudellista yhdentymistä EU:n kanssa.
Edustajakokous on järjestänyt tähän mennessä kymmenen sääntömääräistä istuntoa, joista viimeisin pidettiin 19.-21. helmikuuta 2023 Chișinăussa. Yksi esityslistan kohokohdista oli tärkeä keskustelu aiheesta ”Mikä on itäisen kumppanuuden politiikan tulevaisuus Venäjän Ukrainaa vastaan käymän hyökkäyssodan jälkeen? Uusi alueellinen turvallisuustilanne, haasteet ja mahdollisuudet”.
Edustajakokous koostuu 60:stä Euroopan parlamentin jäsenestä ja kymmenestä kunkin kumppanimaan parlamentin jäsenestä. Euroopan parlamentti ei kuitenkaan tunnusta Valko-Venäjän kansalliskokousta demokraattisesti valituksi toimielimeksi, joten edustajakokoukseen ei tällä hetkellä osallistu valkovenäläisiä ”parlamentaarikkoja”. Valko-Venäjän demokraattisten voimien edustajat kutsuttiin kuitenkin poikkeuksellisesti yhdeksänteen ja kymmenenteen sääntömääräiseen istuntoon. Euronestin parlamentaarisessa edustajakokouksessa on neljä pysyvää valiokuntaa: poliittisia asioita, ihmisoikeuskysymyksiä ja demokratiaa käsittelevä valiokunta, taloudellista yhdentymistä, lainsäädännön lähentämistä ja EU:n politiikkoihin lähentymistä käsittelevä valiokunta, energian toimitusvarmuutta käsittelevä valiokunta ja sosiaali-, työllisyys-, koulutus- ja kulttuuriasioita sekä kansalaisyhteiskuntaa koskevia asioita käsittelevä valiokunta. Siihen kuuluu myös työjärjestystä käsittelevä työryhmä, assosiaatiosopimuksia käsittelevä työryhmä, Valko-Venäjää käsittelevä työryhmä sekä epävirallinen naisten foorumi.
Lisäksi itäisen kumppanuuden kansalaisyhteiskunnan foorumi[3] laatii suosituksia, joilla pyritään vaikuttamaan EU:n toimielimiin ja itäisen kumppanuuden maiden kansallisiin hallituksiin.
B. Välimeren unioni
Välimeren unioniin kuuluu 27 EU:n jäsenvaltiota, EU sekä 15 Välimeren alueen maata (Albania, Algeria, Bosnia ja Hertsegovina, Egypti, Israel, Jordania, Libanon, Mauritania, Montenegro, Monaco, Marokko, Palestiina, Syyria (jonka jäsenyys on keskeytetty sisällissodan takia), Tunisia ja Turkki). Arabiliitto on osallistunut kaikkiin kokouksiin vuodesta 2008, ja Libyalla on tarkkailijajäsenen asema.
1. Tavoitteet
Välimeren unioni on hallitusten välinen kumppanuus poliittisille, taloudellisille ja sosiaalisille suhteille EU:n ja eteläisten ja itäisten Välimeren maiden välillä. Se perustettiin vuoden 2008 Pariisin huippukokouksessa jatkona Euro–Välimeri-kumppanuudelle, joka tunnettiin myös Barcelonan prosessin nimellä. Välimeren unionin taustalla ovat Barcelonan julistuksen (1995) tavoitteet eli rauhan, vakauden, turvallisuuden ja yhteisen taloudellisen hyvinvoinnin alueen perustaminen, jossa noudatetaan täysin demokratian periaatteita, ihmisoikeuksia ja perusvapauksia ja edistetään kulttuurien ja sivilisaatioiden välistä yhteisymmärrystä Euro–Välimeri-alueella.
2. Rakenteet
Välimeren unionilla on yhteispuheenjohtajat, mikä korostaa ryhmälle luonteenomaista yhteisvastuuta. EU on vuodesta 2012 lähtien ollut pohjoinen yhteispuheenjohtaja ja Jordania eteläinen yhteispuheenjohtaja. Välimeren unionin merkittävin päättävä elin on korkeiden virkamiesten kokous, joka valvoo ja koordinoi Välimeren unionin työtä. Korkeiden virkamiesten kokous myös hyväksyy talousarvion ja sihteeristön työohjelman, valmistelee ulkoministerien ja muiden ministerikokoonpanojen kokoukset sekä nimittää pääsihteerin ja kuusi varapääsihteeriä. Kokous käsittelee myös sihteeristön hyväksyttäväksi ja vahvistettavaksi toimittamia hanke-ehdotuksia. Välimeren unionin sihteeristön tehtävänä on ennen kaikkea esittää, käsitellä, edistää ja koordinoida teknisiä hankkeita muun muassa liikenteen, energiantuotannon, vesihuollon, ympäristönsuojelun, korkeakoulutuksen ja liikkuvuuden, tutkimuksen, sosiaaliasioiden, naisten vaikutusmahdollisuuksien lisäämisen, työllisyyden ja yritysten kehittämisen alalla. Kaikki nämä hankkeet vahvistavat yhteistyötä ja vaikuttavat suoraan Välimeren unionin maissa asuvien ihmisten toimeentuloon. EU:lla on Välimeren unionin sihteeristön talousarviossa suurin maksuosuus.
Välimeren unionin parlamentaarinen edustajakokous jatkaa Euro–Välimeri-alueen parlamentaarisen yleiskokouksen työtä, ja se koostuu 280 jäsenestä. Siinä on 132 jäsentä EU:sta (83 jäsentä EU:n jäsenvaltioiden kansallisista parlamenteista ja 49 jäsentä Euroopan parlamentista), 8 jäsentä eurooppalaisista Välimeren kumppanimaista (Albania, Bosnia ja Hertsegovina, Monaco ja Montenegro) ja 130 jäsentä kymmenestä eteläisen ja itäisen Välimeren rantavaltiosta (Algeria, Egypti, Israel, Jordania, Libanon, Marokko, Palestiina, Syyria (jonka jäsenyys on keskeytetty), Tunisia ja Turkki) sekä 10 jäsentä Mauritaniasta.
Välimeren unionin parlamentaarinen edustajakokous kokoontuu kerran vuodessa täysistuntoon. Viimeisin niistä pidettiin Strasbourgissa 13.–14. helmikuuta 2019. Vuoden 2020 täysistunto, joka oli alun perin tarkoitus pitää Antalyassa, Turkissa, 7.–8. maaliskuuta, peruttiin covid-19-pandemian vuoksi.
Välimeren unionin parlamentaarisen edustajakokouksen puheenjohtajana toimii tällä hetkellä Marokko (2022–2023). Puheenjohtajuus siirtyy seuraavaksi Espanjalle vuonna 2023. Parlamentaarinen edustajakokous antaa päätöslauselmia tai suosituksia kaikista Euro–Välimeri-alueen yhteistyöasioista, jotka koskevat Välimeren unionin toimeenpanovaltaa käyttäviä elimiä, Euroopan unionin neuvostoa, komissiota ja kumppanuusmaiden hallituksia.
Parlamentaarisessa edustajakokouksessa on viisi pysyvää valiokuntaa, joissa kussakin on 56 jäsentä:
- poliittisten asioiden, turvallisuusasioiden ja ihmisoikeuksien valiokunta
- talous- ja rahoitusasioiden, sosiaaliasioiden ja koulutuksen valiokunta
- elämänlaadun sekä henkilö- ja kulttuurivaihdon valiokunta
- energia-, ympäristö- ja vesiasioiden valiokunta
- Euro–Välimeri-alueen maiden naisten oikeuksien valiokunta.
Florian Carmona / Christos Trapouzanlis / Kirsten Jongberg