Euroopan parlamentin toimivalta

Euroopan parlamentti osallistuu toimielimenä unionin päätöksentekoon monien tehtäviensä kautta. Parlamentti vaalii demokratian periaatteita unionissa toimimalla lainsäätäjänä, käyttämällä budjetti- ja valvontavaltaansa, osallistumalla perussopimusten tarkistusmenettelyyn ja saattamalla asioita Euroopan unionin tuomioistuimen käsiteltäväksi.

Oikeusperusta

Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen (SEUT) 223–234 ja 314 artikla

Tavoitteet

Kansalaisia edustavana toimielimenä Euroopan parlamentti muodostaa unionin demokratian perustan. Unionin demokraattinen legitiimiys edellyttää, että parlamentti voi osallistua täysin valtuuksin lainsäädäntöprosessiin ja valvoa poliittisesti muita EU:n toimielimiä kansalaisten puolesta.

Perussopimuksiin liittyvä toimivalta ja ratifiointivaltuudet (1.2.4)

Kaikki uusien jäsenvaltioiden liittymissopimukset ja assosiaatiosopimukset ovat Euroopan yhtenäisasiakirjan voimaantulosta lähtien edellyttäneet parlamentin hyväksyntää. Tätä vuonna 1975 käyttöön otetun neuvottelumenettelyn korvannutta menettelyä sovellettiin yhtenäisasiakirjasta alkaen myös kansainvälisiin sopimuksiin, joilla oli huomionarvoisia vaikutuksia yhteisön talousarvioon. Maastrichtin sopimuksella hyväksyntämenettelyä alettiin soveltaa sopimuksiin, joissa määrätään erityisistä toimielinjärjestelmistä tai jotka edellyttävät yhteispäätösmenettelyssä annetun säädöksen muuttamista. Vaalimenettelyä koskevat säädökset ovat Maastrichtin sopimuksesta alkaen edellyttäneet parlamentin hyväksyntää. Amsterdamin sopimuksesta lähtien on vaadittu parlamentin hyväksyntä myös silloin, kun neuvosto haluaa todeta, että jokin jäsenvaltio on selvästi vaarassa loukata vakavasti EU:n perusperiaatteita, jotta se voi antaa sille suosituksia tai määrätä seuraamuksia. Parlamentin jäsenten asemaa koskevien sääntöjen muuttaminen puolestaan edellyttää neuvoston hyväksyntää.

Lissabonin sopimuksen tultua voimaan parlamentti on voinut tehdä aloitteen perussopimusten muuttamiseksi, ja viime kädessä se päättää, onko kutsuttava koolle perussopimusten muutoksia valmisteleva valmistelukunta (Euroopan unionista tehdyn sopimuksen (SEU) 48 artiklan 2 ja 3 kohta).

Lainsäädäntötyöhön osallistuminen (1.2.3)

Parlamentti osallistuu unionin lainsäädännön hyväksymiseen vaihtelevassa määrin säädöksen oikeusperustan mukaan. Sen rooli on kehittynyt asteittain. Aluksi sen tehtävä oli yksinomaan neuvoa-antava, mutta nykyisin se päättää lainsäädännöstä tasavertaisesti yhdessä neuvoston kanssa.

A. Tavallinen lainsäätämisjärjestys

Nizzan sopimuksen (1.1.4) voimaantulosta alkaen yhteispäätösmenettelyä sovellettiin Euroopan yhteisön perustamissopimuksessa vahvistettuihin 46 oikeusperustaan. Menettelyssä parlamentti oli lähtökohtaisesti tasavertainen neuvoston kanssa. Jos nämä toimielimet olivat asiasta yhtä mieltä, säädös hyväksyttiin ensimmäisessä tai toisessa käsittelyssä. Muuten säädös voitiin antaa vasta menestyksekkään sovittelun jälkeen.

Lissabonin sopimuksen (1.1.5) tultua voimaan yhteispäätösmenettelystä tuli tavallinen lainsäätämisjärjestys (SEUT:n 294 artikla). Sitä sovelletaan tästedes yli 40 uuteen politiikan alaan, esimerkiksi vapauden, turvallisuuden ja oikeuden alueeseen, kansainväliseen kauppaan, ympäristöpolitiikkaan ja yhteiseen maatalouspolitiikkaan.

B. Kuuleminen

Kuulemismenettelyä sovelletaan yhä SEU:n 27, 41 ja 48 artiklassa tarkoitettuihin tapauksiin sekä verotukseen, kilpailuun ja sellaisen lainsäädännön lähentämiseen, joka ei liity sisämarkkinoihin, sekä tiettyihin sosiaalipolitiikan näkökohtiin.

C. Yhteistoiminta (poistettu)

Yhteistoimintamenettely (aiempi EY:n perustamissopimuksen 252 artikla) otettiin käyttöön yhtenäisasiakirjalla, ja sitä laajennettiin Maastrichtin sopimuksella pääosaan niistä lainsäädännön aloista, joilla neuvosto tekee ratkaisunsa enemmistöllä. Sen mukaan neuvoston oli otettava parlamentin esittämät ehdottomalla enemmistöllä hyväksytyt tarkistukset huomioon toisessa käsittelyssä, jos myös komissio hyväksyi ne. Tämä merkitsi parlamentin todellisen lainsäädäntövallan alkua, mutta menettely poistettiin Lissabonin sopimuksen (1.1.5) tultua voimaan.

D. Hyväksyntä

Hyväksyntämenettely otettiin alun perin käyttöön yhtenäisasiakirjalla vuonna 1986. Menettelyä sovellettiin Maastrichtin sopimuksesta alkaen muutamiin lainsäädännön aloihin, joilla neuvosto teki päätökset yksimielisesti. Amsterdamin sopimuksen jälkeen sitä sovellettiin vain rakenne- ja koheesiorahastoihin.

Lissabonin sopimuksen mukaisesti hyväksyntämenettelyä alettiin soveltaa muutamiin uusiin aloihin muun muassa SEU:n 7, 14, 17, 27, 48 ja 50 artiklan sekä SEUT:n 19, 83, 86, 218, 223, 311 ja 312 artiklan nojalla sekä toimiin, jotka neuvoston on hyväksyttävä, kun jokin EU:n toimi osoittautuu tarpeelliseksi eikä perussopimuksissa ole määräyksiä sen toteuttamiseen tarvittavista valtuuksista (SEUT:n 352 artikla).

E. Aloiteoikeus

Maastrichtin sopimuksessa parlamentille annettiin aloiteoikeus lainsäädäntöasioissa. Sen mukaan parlamentti voi kuitenkin ainoastaan pyytää komissiota esittämään lainsäädäntöehdotuksen. Oikeus säilytettiin Lissabonin sopimuksessa (SEUT:n 225 artikla), ja sitä selitetään yksityiskohtaisemmin parlamentin ja komission välisessä toimielinten sopimuksessa. Lisäksi parlamentille on muutamassa erityistapauksessa annettu suora aloiteoikeus. Tätä suoraa oikeutta sovelletaan asetuksiin, jotka koskevat sen omaa kokoonpanoa, sen jäsenten vaalien toimittamista sekä sen jäsenten tehtäviä ja velvollisuuksia koskevia yleisiä ehtoja samoin kuin väliaikaisten tutkintavaliokuntien asettamista. Sitä sovelletaan myös Euroopan oikeusasiamiehen ohjesääntöön ja hänen tehtäviensä hoitamista koskeviin yleisiin ehtoihin.

Parlamentti totesi kesäkuussa 2022 hyväksymässään päätöslauselmassa olevansa ”vakaasti sitä mieltä, että perussopimuksia olisi tarkistettava niin, että ainoana välittömillä vaaleilla valittuna ja siten kansalaisten ääntä EU:n päätöksentekoprosessissa edustavana toimielimenä parlamentille annetaan yleinen ja suora lainsäädäntöaloiteoikeus”.

Budjettivalta (1.2.5)

Lissabonin sopimuksella poistettiin erottelu pakollisiin menoihin ja ei-pakollisiin menoihin. Parlamentti nostettiin neuvoston kanssa yhtäläiseen asemaan vuotuisessa talousarviomenettelyssä, joka nyt muistuttaa tavallista lainsäätämisjärjestystä.

Parlamentti on toinen budjettivallan käyttäjistä (SEUT:n 314 artikla). Se osallistuu talousarviomenettelyyn valmisteluvaiheesta alkaen, etenkin kun laaditaan yleisiä suuntaviivoja ja tehdään menojen laatua koskevia päätöksiä. Se vahvistaa talousarvion ja valvoo sen toteuttamista (SEUT:n 318 artikla). Se myöntää talousarvion toteuttamista koskevan vastuuvapauden (SEUT:n 319 artikla).

Parlamentin on myös annettava hyväksyntänsä monivuotiselle rahoituskehykselle (SEUT:n 312 artikla). Vuosien 2014–2020 monivuotinen rahoituskehys on ensimmäinen, joka on laadittu SEUT:ssa vahvistettujen sääntöjen mukaisesti.

Toimeenpanoa koskeva valvontavalta

Parlamentilla on käytettävissään useita valvontakeinoja. Se tarkastelee komission sille toimittamaa vuosittaista yleiskertomusta (SEUT:n 233 artikla) ja valvoo neuvoston kanssa komission antamia täytäntöönpanosäädöksiä ja delegoituja säädöksiä (SEUT:n 290 ja 291 artikla).

A. Komission valitseminen

Vuodesta 1981 alkaen muodostui käytännöksi, että parlamentti tarkastelee komission ohjelmaa ja ilmoittaa, hyväksyykö se sen. Näin se osallistui epävirallisesti komission valintaan. Kuitenkin vasta Maastrichtin sopimuksessa vuonna 1992 määrättiin, että jäsenvaltioiden nimeämien komission puheenjohtajan ja jäsenten valinta yhtenä kokonaisuutena edellyttää parlamentin hyväksyntää. Amsterdamin sopimuksessa mentiin astetta pidemmälle edellyttämällä, että komission puheenjohtajan nimittämiselle on saatava parlamentin hyväksyntä ennen muiden jäsenten nimittämistä. Parlamentti otti vuonna 1994 käyttöön komission jäsenehdokkaiden kuulemiset. Lissabonin sopimuksen mukaan komission puheenjohtajaehdokkaan valinnassa on otettava huomioon EU-vaalien tulos. Niinpä parlamentti kehotti 22. marraskuuta 2012 antamassaan päätöslauselmassa Euroopan parlamentin vaaleista 2014 Euroopan tason poliittisia puolueita nimeämään ehdokkaat komission puheenjohtajaksi, jotta voitaisiin vahvistaa sekä parlamentin että komission poliittista oikeutusta. Vuodesta 2014 alkaen käytössä on ollut nk. kärkiehdokasmenettely, jossa Euroopan tason poliittiset puolueet nimeävät ennen EU-vaaleja kärkiehdokkaansa komission puheenjohtajan tehtävään. Vaikka kärkiehdokkaasta ei vuonna 2019 tullutkaan komission puheenjohtajaa, prosessia pidetään tärkeänä EU:n toimielinten avoimuuden ja poliittisen oikeutuksen kannalta (1.3.3).

B. Epäluottamuslause

Mahdollisuus antaa komissiolle epäluottamuslause on ollut olemassa Rooman sopimuksesta alkaen. Yleiset määräykset parlamentin oikeudesta äänestää komissiolle annettavasta epäluottamuslauseesta sisältyvät nykyisin SEU:n 17 artiklan 8 kohtaan ja SEUT:n 234 artiklaan. Epäluottamuslause tarvitsee tuekseen kaksi kolmasosaa annetuista äänistä, jotka edustavat parlamentin jäsenten enemmistöä. Jos epäluottamuslause menee äänestyksessä läpi, kaikkien komission jäsenten on samalla kertaa erottava tehtävistään. Myös komission varapuheenjohtajan / unionin ulkoasioiden ja turvallisuuspolitiikan korkean edustajan on tällöin jätettävä tehtävänsä komissiossa. Parlamentti on vuosien varrella yrittänyt useita kertoja kaataa komission perussopimusten määräysten nojalla onnistumatta kuitenkaan siinä.

C. Parlamentin esittämät kysymykset

Parlamentin jäsenet voivat esittää Eurooppa-neuvoston puheenjohtajalle, neuvostolle, komissiolle tai komission varapuheenjohtajalle / unionin ulkoasioiden ja turvallisuuspolitiikan korkealle edustajalle kirjallisesti vastattavia kysymyksiä. SEUT:n 230 artiklan mukaan komissio vastaa suullisesti tai kirjallisesti parlamentin tai sen jäsenten sille esittämiin kysymyksiin ja Eurooppa-neuvosto ja neuvosto käyttävät parlamentissa puhevaltaansa Eurooppa-neuvoston ja neuvoston työjärjestyksissä määrätyin edellytyksin.

Parlamentin esittämät kysymykset voivat siis olla kirjallisia tai suullisia, ja niistä voidaan keskustella. Kysymyksiä voidaan myös esittää kyselytunnilla.

D. Tutkintavaliokunnat

SEUT:n 226 artiklan mukaisesti parlamentilla on valta asettaa väliaikainen tutkintavaliokunta tutkimaan epäilyjä unionin oikeutta sovellettaessa tapahtuneesta rikkomuksesta tai epäkohdasta. Artiklassa määrätään myös, että parlamentti määrittelee tutkintaoikeuden käyttämistä koskevat yksityiskohtaiset säännöt omasta aloitteestaan annetuilla asetuksilla sekä neuvoston ja komission hyväksynnän saatuaan. Ennen tällaisten asetusten antamista tutkintaoikeutta käytetään parlamentin työjärjestykseen liitetyn vuonna 1995 tehdyn toimielinten välisen sopimuksen mukaisesti. Parlamentti on toistuvasti tuonut esiin tarpeen parantaa kolmen toimielimen välistä viestintää ja yhteistyötä, jotta se voi toteuttaa SEUT:n 226 artiklaan perustuvan tehtävänsä. Vuonna 2014 se hyväksyi kannan ehdotukseen asetukseksi Euroopan parlamentin tutkintaoikeuden käyttämistä koskevista yksityiskohtaisista säännöistä. Ehdotusta koskevat kolmen toimielimen neuvottelut ovat kuitenkin olleet pitkään umpikujassa. Niinpä parlamentti hyväksyi huhtikuussa 2019 päätöslauselman, jossa se esitti voimakkaan paheksuntansa neuvoston ja komission asenteesta, joka estää edelleen, yli neljän vuoden epävirallisten tapaamisten jälkeen, virallisen tapaamisen, jossa voitaisiin keskustella mahdollisista ratkaisuista todettuihin ongelmiin. Parlamentti katsoo päätöslauselmassaan, että neuvosto ja komissio eivät noudata toimielinten välisen yhteistyön periaatetta, ja kehottaa niitä aloittamaan neuvottelut uudelleen uuden parlamentin kanssa.

E. Yhteistä ulko- ja turvallisuuspolitiikkaa koskeva valvonta

Parlamentilla on oikeus saada säännöllisesti tätä alaa koskevia tietoja, ja se voi esittää neuvostolle kysymyksiä tai suosituksia. Parlamenttia on kuultava yhteisen ulko- ja turvallisuuspolitiikan tärkeimmistä osa-alueista ja perustavista valinnoista (SEU:n 36 artikla). Talousarviota koskevasta kurinalaisuudesta, talousarvioyhteistyöstä ja moitteettomasta varainhoidosta tehdyn toimielinten välisen sopimuksen täytäntöönpano on myös parantanut yhteistä ulko- ja turvallisuuspolitiikkaa koskevia kuulemismenettelyjä rahoitusnäkökohtien osalta. Ulkopolitiikan alalla unionin ulkoasioiden ja turvallisuuspolitiikan korkean edustajan toimen luominen on lisännyt parlamentin vaikutusvaltaa, koska korkea edustaja on samalla komission varapuheenjohtaja.

Asioiden käsittely Euroopan unionin tuomioistuimessa

Parlamentilla on oikeus saattaa asia Euroopan unionin tuomioistuimen käsiteltäväksi, jos toinen toimielin rikkoo perussopimuksia.

Parlamentilla on oikeus olla väliintulijana eli tukea jonkun asianosaisen vaatimuksia unionin tuomioistuimessa vireillä olevassa asiassa. Tunnettu esimerkki tästä on, kun parlamentti käytti tätä oikeutta ns. isoglukoosituomiossa (asiat 138 ja 139/79, 29. lokakuuta 1980). Annetussa tuomiossa tuomioistuin kumosi neuvoston asetuksen, koska velvollisuutta kuulla parlamenttia ei ollut noudatettu. Nostamalla laiminlyöntikanteen (SEUT:n 265 artikla) parlamentti voi haastaa unionin tuomioistuimeen toimielimen, joka on perussopimusten vastaisesti laiminlyönyt ratkaisun tekemisen. Näin tehtiin muun muassa asiassa 13/83, jossa neuvosto tuomittiin siitä, että se ei ollut toteuttanut yhteiseen liikennepolitiikkaan liittyviä toimenpiteitä.

Amsterdamin sopimuksen myötä parlamentti sai toimivallan nostaa kumoamiskanne toisen toimielimen säädöksestä oikeuksiensa turvaamiseksi. Nizzan sopimuksesta lähtien parlamentin ei ole tarvinnut osoittaa asianosaisuuttaan, vaan se voi nostaa kanteen samoin edellytyksin kuin neuvosto, komissio ja jäsenvaltiot. Parlamentti voi olla vastaajana, jos kanne on nostettu yhteispäätösmenettelyssä annetun säädöksen johdosta tai kun sen antaman säädöksen tarkoituksena on tuottaa oikeusvaikutuksia suhteessa kolmansiin osapuoliin. SEUT:n 263 artiklassa vahvistetaan näin unionin tuomioistuimen asioissa 320/81, 294/83 ja 70/88 antama oikeuskäytäntö.

Parlamentti voi lisäksi hankkia unionin tuomioistuimelta ennen kansainvälisen sopimuksen tekemistä lausunnon siitä, onko sopimus sopusoinnussa perussopimusten kanssa (SEUT:n 218 artikla).

Vetoomukset (4.1.4)

Unionin kansalaisilla on oikeus esittää parlamentille vetoomuksia, jotka osoitetaan sen puhemiehelle (SEUT:n 227 artikla).

Eurooppalainen kansalaisaloite (4.1.5)

Parlamentti järjestää kuulemisen, johon osallistuvat vahvistettujen eurooppalaisten kansalaisaloitteiden järjestäjät. Kuulemistilaisuudesta vastaa vetoomusvaliokunta. Parlamentti ja neuvosto hyväksyivät 17. huhtikuuta 2019 virallisesti eurooppalaisesta kansalaisaloitteesta annetun asetuksen (EU) 2019/788, joka tuli voimaan 1. tammikuuta 2020.

Euroopan oikeusasiamiehen nimittäminen

Lissabonin sopimuksen mukaisesti (SEUT:n 228 artikla) parlamentti valitsee Euroopan oikeusasiamiehen (1.3.16).

 

Eeva Pavy