EU:n talousarvio rahoitetaan lähes kokonaan (98-prosenttisesti) unionin omista varoista. Vuotuisten tulojen on katettava kokonaan vuotuiset menot. Neuvosto päättää omien varojen järjestelmästä yksimielisesti ottaen huomioon Euroopan parlamentin kannan, ja päätös edellyttää ratifiointia kaikissa jäsenvaltioissa.

Oikeusperusta

  • Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen 311 artikla ja 322 artiklan 2 kohta sekä Euroopan atomienergiayhteisön perustamissopimuksen 106 A ja 171 artikla;
  • neuvoston päätös (EU, Euratom) 2020/2053, annettu 14. joulukuuta 2020, Euroopan unionin omien varojen järjestelmästä[1]. Omia varoja koskevan päätöksen ratifioinnin 31. toukokuuta 2021 jälkeen sitä sovelletaan taannehtivasti 1. tammikuuta 2021 alkaen;
  • Neuvoston asetus (EU, Euratom) 2021/768, annettu 30. huhtikuuta 2021, Euroopan unionin omien varojen järjestelmää koskevista täytäntöönpanotoimenpiteistä[2], neuvoston asetus (EU, Euratom) N:o 609/2014, annettu 26. toukokuuta 2014, perinteisten, ALV- ja BKTL-perusteisten omien varojen käyttöön asettamisessa sovellettavista menetelmistä ja menettelystä sekä käteisvarojen saamiseksi toteutettavista toimenpiteistä[3], neuvoston asetus (EU, Euratom) 2021/769, annettu 30. huhtikuuta 2021, arvonlisäverosta kertyvien omien varojen lopullisesta yhdenmukaisesta kantomenettelystä annetun asetuksen (ETY, Euratom) N:o 1553/89 muuttamisesta[4], ja neuvoston asetus (EU, Euratom) 2021/770, annettu 30. huhtikuuta 2021, kierrättämättömään muovipakkausjätteeseen perustuvien omien varojen laskennasta, kyseisten omien varojen käyttöön asettamisessa noudatettavista menetelmistä ja menettelyistä, käteisvarojen saamiseksi toteutettavista toimenpiteistä sekä bruttokansantuloon perustuvien omien varojen tietyistä näkökohdista[5].

Tavoite

Unionin taloudellisen riippumattomuuden turvaaminen talousarvion kurinalaisuutta noudattaen

Tausta

Omista varoista 21. huhtikuuta 1970 tehdyllä päätöksellä Euroopan talousyhteisölle (ETY) myönnettiin omat varat. Vuosittaisten maksumäärärahojen kattamiseen tarkoitettujen omien varojen enimmäismäärä on nykyisin 1,40 prosenttia unionin bruttokansantulosta (BKTL)[6]. Talousarvion on oltava aina tasapainossa, joten tämä enimmäismäärä rajoittaa myös menoja (1.4.3). Käytännössä menojen enimmäismäärä on nykyisessä vuosia 2021–2027 koskevassa monivuotisessa rahoituskehyksessä (1.4.3) vahvistettu noin 1,1 prosentiksi unionin BKTL:sta.

Tulorakenne

1. ”Perinteiset” omat varat

Nämä tulot koostuvat vuodesta 1970 lähtien kannetuista tulli-, maatalous- ja sokerimaksuista. Osuus, jonka jäsenvaltiot voivat pidättää itsellään kantokuluina, on nostettu takaisin 25 prosenttiin 20 prosentista. Perinteisten omien varojen osuus kaikista omista varoista on nykyään yleensä hieman yli 10 prosenttia[7].

2. ALV-perusteiset omat varat

Nykyään nämä varat muodostuvat unionin talousarvioon siirrettävästä jäsenvaltioiden arvioidun arvonlisäverokertymän (ALV) prosenttiosuudesta. Arvonlisäveroon perustuvista omista varoista säädettiin vuoden 1970 päätöksessä. Nämä varat saatiin kuitenkin käyttöön vasta, kun arvonlisäverojärjestelmät oli yhtenäistetty jäsenvaltioiden välillä vuonna 1979. ALV-perusteisten varojen osuus kaikista omista varoista on nyt myös noin 10 prosenttia.

3. BKTL-perusteiset omat varat

Nämä omat varat koostuvat jäsenvaltioiden bruttokansantuloon perustuvista maksuista, joiden yhdenmukainen prosenttiosuus vahvistetaan vuotuisen talousarviomenettelyn yhteydessä. Näistä omista varoista sovittiin neuvoston päätöksellä 88/376/ETY. Alun perin niitä oli tarkoitus periä vain, jos muilla omilla varoilla ei pystyttäisi kattamaan menoja kokonaan. Nykyisin niillä kuitenkin rahoitetaan valtaosa EU:n talousarviosta. BKTL-perusteiset omat varat ovat kolminkertaistuneet 1990-luvun lopusta lähtien, ja nykyään niiden osuus kaikista omista varoista on yleensä noin 70 prosenttia.

4. Muovijätteeseen perustuvat omat varat

Tämä on ensimmäinen uusi omien varojen luokka, joka otettiin käyttöön 1. tammikuuta 2021 vuoden 2020 omia varoja koskevalla päätöksellä. Kyseessä on kansallinen osuus, joka lasketaan kierrättämättömän pakkausmuovijätteen määrän perusteella ja jonka yhdenmukainen verokanta on 0,80 euroa kilogrammaa kohti. Niiden jäsenvaltioiden maksuosuuksia, joiden BKTL asukasta kohden on alle EU:n keskiarvon, mukautetaan vuotuisella kiinteämääräisellä vähennyksellä, joka vastaa 3,8:aa kilogrammaa muovijätettä henkeä kohti. Näistä varoista saatavien tulojen osuuden arvioidaan olevan noin 4 prosenttia EU:n talousarviosta.

5. Muut tulot ja edelliseltä varainhoitovuodelta siirrettävä ylijäämä

Muihin tuloihin sisältyvät EU:n henkilöstön palkoistaan maksamat verot, kolmansien maiden maksuosuudet eräisiin EU:n ohjelmiin sekä kilpailu- tai muuta lainsäädäntöä rikkoneiden yritysten maksamat sakot. Kunkin varainhoitovuoden mahdollinen ylijäämä otetaan tulona seuraavan varainhoitovuoden talousarvioon. Muut tulot, ylijäämät ja tekniset mukautukset ovat yleensä noin 2–8 prosenttia tulojen kokonaismäärästä.

6. Korjausmekanismit

Omien varojen järjestelmän tarkoituksena on myös korjata jäsenvaltioiden maksuosuuksien välistä budjettiepätasapainoa. Vuonna 1984 sovittiin Yhdistyneen kuningaskunnan maksuosuuden alentamisesta. Sitä rahoittivat yhtä suurin osuuksin kaikki muut jäsenvaltiot Saksaa, Alankomaita, Itävaltaa ja Ruotsia lukuun ottamatta, sillä nämä saivat alennuksen osuuteen, jolla ne rahoittivat Yhdistyneen kuningaskunnan maksuosuuden alennusta. Vaikka Yhdistyneen kuningaskunnan hyväksi tehtävää maksuosuuden alennusta ei enää sovelleta, kiinteämääräiset korjaukset hyödyttävät edelleen Tanskaa, Saksaa, Alankomaita, Itävaltaa ja Ruotsia kaudella 2021–2027, ja kaikki jäsenvaltiot rahoittavat ne.

EU:n omien varojen uudistaminen

Lissabonin sopimuksessa määrättiin, että talousarvio rahoitetaan kokonaisuudessaan unionin omin varoin ja että neuvosto hyväksyy parlamenttia kuultuaan yksimielisesti päätöksen unionin omien varojen järjestelmästä[8], mahdollisuudesta ottaa käyttöön uusia omien varojen luokkia ja poistaa olemassa olevia luokkia. Lisäksi siinä määrättiin, että neuvosto voi vahvistaa näiden päätösten täytäntöönpanotoimenpiteet vasta saatuaan parlamentin hyväksynnän.

Vuonna 2014 perustettiin korkean tason työryhmä tarkastelemaan yleisesti omien varojen järjestelmää parlamentin vaadittua sitä vuosien 2014–2020 monivuotisesta rahoituskehyksestä käydyissä neuvotteluissa. Työryhmä koostui parlamentin, neuvoston ja komission edustajista, ja sitä johti Mario Monti. Työryhmä esitti loppuraporttinsa tammikuussa 2017, ja se käsitteli läpinäkyvämpiä, yksinkertaisempia, oikeudenmukaisempia ja demokraattisesti vastuullisempia tapoja rahoittaa EU:n talousarvio. Sen tärkein päätelmä oli, että EU:n talousarviota on uudistettava niin tulo- kuin menopuolenkin osalta, jotta voidaan ratkaista nykyiset haasteet ja saada aikaan näkyviä tuloksia EU:n kansalaisille.

Sen jälkeen julkaistussa pohdinta-asiakirjassa EU:n rahoituksen tulevaisuudesta komissio esitteli viisi esimerkkiskenaariota ja niiden vaikutukset unionin tuloihin.

Komissio teki näiden analyysien pohjalta 2. toukokuuta 2018 ehdotuksia[9] nykyisten ALV-perusteisten omien varojen yksinkertaistamisesta ja esitti samalla seuraavien uusien omien varojen käyttöönottoa:

  • 20 prosentin osuus EU:n päästökauppajärjestelmästä saatavista tuloista
  • yhteiseen yhdistettyyn yhteisöveropohjaan sovellettava kolmen prosentin verokanta (asteittain sen jälkeen, kun tarvittava lainsäädäntö on annettu)
  • kansallinen rahoitusosuus, jonka määrä lasketaan jäsenvaltioiden kierrättämättömän muovipakkausjätteen määrän perusteella (0,80 euroa kilolta).

Komissio arvioi tuolloin, että nämä uudet omat varat muodostaisivat noin 12 prosenttia EU:n koko talousarviosta.

Komissio ehdotti, että kaikista maksuosuusalennuksista luovutaan asteittain ja jäsenvaltioiden pidättämät tullimaksujen kantokulut alennetaan 20 prosentista 10 prosenttiin. Se ehdotti myös vuosittain kerättävien omien varojen enimmäismäärän korottamista, jotta otetaan huomioon 27 jäsenvaltion EU:n pienempi BKTL ja Euroopan kehitysrahaston sisällyttämistä unionin talousarvioon koskeva ehdotus.

Euroopan parlamentin näkökannat

Lissabonin sopimuksen uusien määräysten nojalla parlamentti on viime vuosina useissa päätöslauselmissaan[10] toistuvasti vaatinut omien varojen järjestelmän perusteellista uudistusta. Parlamentti on kiinnittänyt huomiota omien varojen järjestelmän ongelmiin ja etenkin siihen, että järjestelmä on liian monimutkainen ja taloudellisesti riippuvainen kansallisista maksuosuuksista.

Parlamentti antoi 16. huhtikuuta 2014 lainsäädäntöpäätöslauselman esityksestä neuvoston päätökseksi unionin omien varojen järjestelmästä, ja korosti siinä muiden vakavien ongelmien ohella, että nykyisen järjestelmän vuoksi neuvostossa ei ole voinut syntyä riittävää enemmistöä, jotta vuotuisiin talousarvioihin voitaisiin ottaa riittävästi maksumäärärahoja EU:n oikeudellisten velvoitteiden täyttämiseksi ja poliittisten sitoumusten noudattamiseksi.

Parlamentti vaati uudistuksia, joilla tehdään veronkannosta yksinkertaisempaa, avoimempaa ja demokraattisempaa, pienennetään BKTL-maksuosuuksien osuutta, uudistetaan ALV-perusteista omien varojen järjestelmää tai luovutaan siitä kokonaan ja poistetaan asteittain kaikenlaiset maksuosuuksien alennukset.

Parlamentti vaati toistuvasti kunnianhimoista ja tasapainoista uusien EU:n omien varojen kokonaisuutta, joka ei lisäisi kansalaisten verotaakkaa. Pääperiaatteet olivat yksinkertaisuus, oikeudenmukaisuus ja avoimuus, jotta EU:n talousarvio olisi vakaampi ja tukisi EU:n toimintapoliittisia tavoitteita.

Parlamentti kehotti 10. lokakuuta 2019 antamassaan päätöslauselmassa monivuotisesta rahoituskehyksestä 2021–2027 ja omista varoista ottamaan käyttöön hiilitullimekanismin, joka sen mukaan olisi ”oikeudenmukainen tapa vastata yleisiin vaatimuksiin, jotka koskevat ratkaisevaa johtajuutta ilmastonmuutoksen torjunnassa samalla kun varmistetaan tasapuoliset toimintaedellytykset kansainvälisessä kaupassa”.

Monivuotista rahoituskehystä koskevat neuvottelut vuonna 2020

Komissio teki 28. toukokuuta 2020 esityksen, jossa ehdotettiin, että unioni ottaisi lainaa 750 miljardia euroa laskemalla kansainvälisillä markkinoilla liikkeeseen EU:n puolesta joukkovelkakirjoja, joiden maturiteetti olisi 3–30 vuotta. Tällä tavoin on tarkoitus rahoittaa uudistettu monivuotinen rahoituskehys sekä elpymis- ja palautumissuunnitelma (johon sisältyy EU-maille myönnettäviä avustuksia ja lainoja) covid-19-pandemian vaikutusten torjumiseksi. Komissio ehdotti, että omien varojen enimmäismäärää korotetaan poikkeuksellisesti ja väliaikaisesti 0,6 prosentilla EU:n BKTL:sta EU:n velkojen huomioon ottamiseksi, jotta hankittu markkinarahoitus voidaan maksaa takaisin. Tämä korotus täydentäisi ehdotettua pysyvää korotusta 1,2 prosentista 1,4 prosenttiin BKTL:sta, jotta uusi taloudellinen tilanne voitaisiin ottaa huomioon. Yksinkertaistettujen arvonlisäveroon perustuvien omien varojen ja jäsenvaltioiden rahoitusosuuksien sekä kierrättämättömän muovipakkausjätteen määrään perustuvien uusien omien varojen lisäksi on esitetty muita vaihtoehtoja uusiksi omiksi varoiksi. Näitä ovat muun muassa päästökauppajärjestelmään perustuvat omat varat (laajennettuna merenkulku- ja ilmailualoille), hiilidioksidipäästöjen tullimekanismi, suuryritysten toimiin perustuvat omat varat ja digitaalivero.

Valtion- tai hallitusten johtajat sopivat 17.–21. heinäkuuta 2020 pidetyssä ylimääräisessä Eurooppa-neuvoston kokouksessa uudesta monivuotisesta rahoituskehyksestä, Euroopan unionin elpymisvälineestä (Next Generation EU), maksujen enimmäismäärän nostamisesta ja uusien kierrättämättömään muovijätteeseen perustuvien omien varojen käyttöönotosta tammikuusta 2021 alkaen.

Parlamentti korosti 23. heinäkuuta 2020 antamassaan päätöslauselmassa, että ainoastaan uusien omien varojen luominen voi auttaa EU:n velan takaisinmaksussa ja samalla pelastaa EU:n talousarvion ja lieventää jäsenvaltioiden valtionkassoihin ja unionin kansalaisiin kohdistuvaa finanssipoliittista painetta. Parlamentti esitti 16. syyskuuta 2020 kuulemismenettelyssä kantansa esityksestä neuvoston päätökseksi omien varojen järjestelmästä. Siinä toistetaan kehotukset ottaa käyttöön uusia omia varoja aikataulun mukaisesti ja poistaa kaikki maksuosuusalennukset.

Parlamentin, neuvoston ja komission neuvottelijat pääsivät 10. marraskuuta 2020 poliittiseen yhteisymmärrykseen monivuotisesta rahoituskehyksestä, omista varoista ja tietyistä elpymisvälineen hallintoon liittyvistä näkökohdista. Sopimukseen sisältyy uusi liite Euroopan parlamentin, neuvoston ja komission väliseen toimielinten sopimukseen talousarviota koskevasta kurinalaisuudesta, talousarvioyhteistyöstä ja moitteettomasta varainhoidosta. Siinä vahvistetaan etenemissuunnitelma uusien omien varojen käyttöönotolle kaudella 2021–2027. Uusista omista varoista saatavien tulojen olisi riitettävä kattamaan Next Generation EU -elpymisvälineen takaisinmaksut, ja takaisinmaksuun vaadittavan määrän ylittävät tulot olisi käytettävä EU:n talousarvion rahoittamiseen yleiskatteisuuden periaatteen mukaisesti. Sitovan aikataulun mukaisesti komission on annettava kesäkuuhun 2021 mennessä ehdotukset hiilitullimekanismiin ja digitaaliveroon perustuvista uusista omista varoista sekä tarkistettuun päästökauppajärjestelmään perustuvista omista varoista (tarkoitus ottaa käyttöön 1. tammikuuta 2023 mennessä) ja ehdotettava kesäkuuhun 2024 mennessä uusia omia varoja, joihin voisi sisältyä finanssitransaktiovero ja yrityssektoriin liittyvä rahoitusosuus (mahdollisesti uusi yhteinen yhteisöveropohja). Uuden, 14. joulukuuta 2020 annetun omia varoja koskevan päätöksen mukaan tiettyjen jäsenvaltioiden maksuosuuksien alennukset säilytetään ja osuus tullien kantamiskustannuksista, jonka ne voivat pidättää itsellään, nostetaan 20 prosentista 25 prosenttiin.

 

[8]Tällainen päätös on ratifioitava jäsenvaltioissa.
[9]COM(2018)0325, COM(2018)0326, COM(2018)0327 ja COM(2018)0328. Tilintarkastustuomioistuin antoi ehdotuksista lausunnon 29. marraskuuta 2018 (lausunto N:o 5/2018).

Andras Schwarcz