Monivuotinen rahoituskehys

Monivuotisia rahoituskehyksiä on toistaiseksi ollut kuusi, mukaan lukien nykyinen rahoituskehys 2021–2027. Lissabonin sopimuksen voimaantulon jälkeen monivuotinen rahoituskehys ei enää ole ollut toimielinten sopimus vaan asetus. Rahoituskehys vahvistetaan vähintään viiden vuoden jaksolle. Sen avulla pyritään varmistamaan, että EU:n menot kehittyvät hallitusti sen käytettävissä olevien omien varojen rajoissa. Se sisältää EU:n vuotuiseen talousarvioon sovellettavia määräyksiä. Rahoituskehysasetuksessa vahvistetaan menojen enimmäismäärät laajoille menoluokille, joita kutsutaan otsakkeiksi. Komissio esitti ensimmäiset monivuotista rahoituskehystä 2021–2027 koskevat ehdotuksensa 2. toukokuuta 2018. Covid-19-pandemian puhjettua komissio esitti 27. toukokuuta 2020 elpymissuunnitelman (NextGenerationEU), joka sisälsi monivuotista rahoituskehystä ja omia varoja koskevat tarkistetut ehdotukset, sekä ehdotuksen 750 miljardin euron suuruisen (vuoden 2018 hintoina) elpymisvälineen perustamisesta. Paketti hyväksyttiin 16. joulukuuta 2020 toimielinten välisten neuvottelujen jälkeen. Monivuotisen rahoituskehyksen toiminnan arviointi ja tarvittaessa tarkistetut ehdotukset on määrä tehdä 1. tammikuuta 2024 mennessä. Parlamentti on kehottanut aikaistamaan tätä määräaikaa.

Oikeusperusta

• Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen (SEUT) 312 artikla
• neuvoston asetus (EU, Euratom) 2020/2093, annettu 17. joulukuuta 2020, vuosia 2021–2027 koskevan monivuotisen rahoituskehyksen vahvistamisesta
• neuvoston asetus (EU) 2020/2094, annettu 14. joulukuuta 2020, Euroopan unionin elpymisvälineen perustamisesta covid-19-kriisin jälkeisen elpymisen tukemiseksi
• Euroopan parlamentin, Euroopan unionin neuvoston ja Euroopan komission välinen toimielinten sopimus, tehty 16. joulukuuta 2020, talousarviota koskevasta kurinalaisuudesta, talousarvioyhteistyöstä ja moitteettomasta varainhoidosta sekä uusista omista varoista, mukaan lukien etenemissuunnitelma uusien omien varojen käyttöönottamiseksi

Taustaa

Kasvava ristiriita käytettävissä olevien resurssien ja kulloistenkin talousarviovaatimusten välillä aiheutti 1980-luvulla kiistoja toimielinten välillä. Tuolloin otettiin käyttöön monivuotiset rahoitusnäkymät, joiden tarkoituksena oli vähentää näitä kiistoja, parantaa talousarvion kurinalaisuutta ja tehostaa talousarvion toteuttamista parantamalla suunnittelua. Ensimmäinen asiaa koskeva toimielinten välinen sopimus tehtiin vuonna 1988. Se sisälsi vuosien 1988–1992 rahoitusnäkymät (ns. Delors I -paketti), joista oli tarkoitus saada tarvittavat varat talousarvion toteuttamiseksi Euroopan yhtenäisasiakirjan mukaisesti. Uusi toimielinten sopimus, joka hyväksyttiin 29. lokakuuta 1993, sisälsi rahoitusnäkymät vuosiksi 1993–1999 (Delors II -paketti). Sillä kaksinkertaistettiin rakennerahastojen varat ja korotettiin omien varojen (1.4.1) enimmäismäärää. Kolmas toimielinten sopimus vuosien 2000–2006 rahoitusnäkymistä (ns. Agenda 2000) allekirjoitettiin 6. toukokuuta 1999, ja yksi sen tärkeimmistä tavoitteista oli turvata tarvittavat varat laajentumisen rahoittamiseksi. Neljäs toimielinten sopimus, joka kattoi vuodet 2007–2013, hyväksyttiin 17. toukokuuta 2006.

Lissabonin sopimuksen mukaisesti monivuotinen rahoituskehys ei enää ole toimielinten sopimus vaan erityisessä lainsäätämisjärjestyksessä yksimielisesti hyväksyttävä neuvoston asetus, joka edellyttää Euroopan parlamentin hyväksyntää. Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen (SEUT) 312 artiklan mukaan monivuotisessa rahoituskehyksessä ”vahvistetaan vuotuiset enimmäismäärät maksusitoumusmäärärahoille menoluokittain ja vuotuinen enimmäismäärä maksumäärärahoille” ja ”määrätään kaikista muistakin toimenpiteistä, jotka ovat hyödyksi vuotuisen talousarviomenettelyn moitteettomalle toteuttamiselle”.

Viides rahoituskehys, joka kattoi vuodet 2014–2020, oli ensimmäinen, jossa kokonaismäärät vähenivät reaalisesti. Näin ollen yksi parlamentin monivuotisen rahoituskehyksen hyväksymiselle asettamista ennakkoedellytyksistä oli pakollinen välitarkistus, joka mahdollistaa talousarviotarpeiden uudelleenarvioinnin ja niiden mukauttamisen tarvittaessa monivuotisen rahoituskehyksen voimassaoloaikana. Sopimuksella varmistettiin myös muun muassa suurempi joustavuus, jotta suunnitellut määrät voitiin käyttää täysimääräisesti ja yhteisymmärrys siitä, miten aikaansaadaan aito EU:n omien varojen järjestelmä. Tarkistettu rahoituskehys vuosiksi 2014–2020 hyväksyttiin 20. kesäkuuta 2017. Se sisälsi lisätuen muuttoliikkeeseen liittyville toimenpiteille, työllisyydelle ja kasvulle. Myös joustovälineen ja hätäapuvarauksen määrärahoja lisättiin, mikä antoi mahdollisuuden siirtää helpommin lisää määrärahoja budjettikohdasta toiseen ja vuodelta toiselle, jotta kyettiin reagoimaan odottamattomiin tapahtumiin ja uusiin painopisteisiin.

Monivuotinen rahoituskehys 2021–2027

Komissio esitti 2. toukokuuta 2018 vuosien 2021–2027 monivuotista rahoituskehystä koskevat lainsäädäntöehdotukset. Komission ehdotuksessa maksusitoumusmäärärahojen määrä oli 1 134,6 miljardia euroa (vuoden 2018 hintoina) eli 1,11 prosenttia EU27:n BKTL:sta. Muun muassa rajaturvallisuuteen, muuttoliikkeeseen, puolustukseen, turvallisuuteen, kehitysyhteistyöhön ja tutkimukseen kohdennettaviin varoihin ehdotettiin lisäyksiä. Leikkauksia ehdotettiin erityisesti koheesiopolitiikkaan ja maatalouspolitiikkaan kohdennettaviin varoihin. Yleistä rakennetta oli yksinkertaistettaisiin (meno-ohjelmien määrää vähennettiin 58:sta 37:ään). EU:n budjetoinnin joustavuuden lisäämiseksi komissio ehdotti niin ikään joitakin monivuotisen rahoituskehyksen enimmäismäärien ulkopuolelle jääviä erityisrahoitusvälineitä. Euroopan kehitysrahasto sisällytettäisiin monivuotiseen rahoituskehykseen. Komissio ehdotti myös tulopuolen nykyaikaistamista siten, että otetaan käyttöön uusia omien varojen luokkia.

Parlamentti antoi vuosien 2021–2027 monivuotisesta rahoituskehyksestä kaksi päätöslauselmaa, 14. maaliskuuta 2018 ja 30. toukokuuta 2018. Parlamentti päivitti neuvotteluvaltuuksiaan 14. marraskuuta 2018. Se muun muassa esitti muutoksia ehdotuksiin monivuotista rahoituskehystä koskevaksi asetukseksi ja toimielinten väliseksi sopimukseksi ja esitti täydelliset numerotiedot rahoituksen jakautumisesta otsakkeittain ja ohjelmittain. Parlamentti esitti, että rahoituskehykseen sisältyvä maksusitoumusmäärärahojen enimmäismäärä olisi nostettava 1,0 prosentista (EU28) 1,3 prosenttiin EU:n BKTL:sta (EU27). Se olisi siis 1 324 miljardia euroa (vuoden 2018 hintoina) eli 16,7 prosenttia korkeampi kuin komission ehdotuksessa. Yhteisen maatalouspolitiikan ja koheesiopolitiikan määrärahojen olisi säilyttävä reaalisesti entisellään. Useiden painopisteiden rahoitusta olisi puolestaan lisättävä entisestään. Näihin kuuluvat esimerkiksi Horisontti Eurooppa, Erasmus+ ja Life. Olisi myös luotava uusi lapsitakuu (5,9 miljardia euroa) ja uusi energiasiirtymärahasto (4,8 miljardia euroa). Muuttoliikeasioihin ja rajaturvallisuuteen erikoistuneille erillisvirastoille myönnettävä rahoitus olisi nostettava yli nelinkertaiseksi (yli 12 miljardiin euroon). EU:n talousarviosta ilmastotavoitteiden saavuttamiseen osoitettavan osuuden olisi oltava vähintään 25 prosenttia vuosien 2021–2027 rahoituskehyksen menoista, ja se olisi kohdennettava tasaisesti asianomaisille politiikanaloille. Osuus olisi myös nostettava 30 prosenttiin viimeistään vuonna 2027. Monivuotisen rahoituskehyksen välitarkistuksen olisi oltava pakollinen.

Neuvosto julkaisi 30. marraskuuta 2018 ja 5. joulukuuta 2019 ehdotuksen neuvottelupaketiksi. Siinä käsiteltiin myös horisontaalisia ja alakohtaisia seikkoja, jotka normaalisti sisältyivät tavallisen lainsäätämisjärjestyksen piiriin kuuluviin meno-ohjelmiin (mitä parlamentti kritisoi)[1]. Neuvosto ehdotti, että maksusitoumusmäärärahojen määrä olisi seuraavassa rahoituskehyksessä 1 087 miljardia euroa vuoden 2018 hintoina (1,07 prosenttia EU27:n BKTL:sta), mikä oli selvästi vähemmän kuin parlamentti oli odottanut.

Parlamentti päivitti 10. lokakuuta 2019 ja 13. toukokuuta 2020 neuvotteluryhmänsä valtuuksia EU-vaalien jälkeen. Se kehotti komissiota tekemään ehdotuksen monivuotista rahoituskehystä koskevasta varautumissuunnitelmasta, jolla tarjottaisiin turvaverkko EU:n ohjelmien edunsaajien suojelemiseksi siinä tapauksessa, että voimassa olevaa rahoituskehystä olisi tarpeen jatkaa Eurooppa-neuvostossa vallitsevan erimielisyyden vuoksi.

Komissio oli sillä välin 14. tammikuuta 2020 täydentänyt rahoituskehystä koskevaa ehdotuspakettia ehdotuksella oikeudenmukaisen siirtymän rahaston perustamisesta osana Euroopan vihreän kehityksen ohjelmaa.

Covid-19-kriisin seurauksena ja välttämättömistä rajoitustoimista aiheutuneiden vakavien taloudellisten vaikutusten vuoksi komissio antoi 27. ja 28. toukokuuta 2020 tarkistetut ehdotukset[2], joiden mukaan monivuotisen rahoituskehyksen kokonaismäärä olisi 1 100 miljardia euroa. Lisäksi ehdotettiin uutta NextGenerationEU-elpymisvälinettä[3], jonka määrä on 750 miljardia euroa (vuoden 2018 hintoina) ja josta 500 miljardia euroa maksetaan avustuksina ja 250 miljardia euroa lainoina. Pakettiin sisältyi lainsäädäntöehdotuksia uusista rahoitusvälineistä sekä muutoksia monivuotisen rahoituskehyksen jo käsiteltävänä olleisiin ohjelmiin. Lisäpaketin rahoitus oli tarkoitus varmistaa ottamalla lainaa rahoitusmarkkinoilta. Sitä varten komissio esitti ehdotettuun omia varoja koskevaan päätökseen muutoksia, joilla mahdollistettaisiin enintään 750 miljardin euron lainanotto. Komission pakettiin sisältyi myös monivuotisen rahoituskehyksen 2014–2020 vuoden 2020 maksusitoumusmäärärahojen enimmäismäärän korottaminen 11,5 miljardilla eurolla, jotta tuen käyttöönotto voitaisiin aloittaa ennen uutta monivuotista rahoituskehystä.

Eurooppa-neuvosto antoi 21. heinäkuuta 2020 päätelmät[4] elpymistoimista (NextGenerationEU), monivuotisesta rahoituskehyksestä 2021–2027 ja omista varoista. Päätelmissä hyväksyttiin elpymistoimia varten 750 miljardin euron määrä vuosiksi 2021–2023. Avustusten osuutta vähennettiin kuitenkin 500 miljardista eurosta 390 miljardiin euroon ja lainojen osuutta nostettiin 250 miljardista eurosta 360 miljardiin euroon. Eurooppa-neuvosto hylkäsi ehdotuksen monivuotisen rahoituskehyksen enimmäismäärän tarkistamisesta ylöspäin vuoden 2020 osalta. Vuosien 2021–2027 rahoituskehyksen maksusitoumusmäärärahojen enimmäismäärä olisi 1 074,3 miljardia euroa. Lisäksi päätelmissä todettiin, että talousarvion ja NextGenerationEU-välineen suojaamiseksi otettaisiin käyttöön ehdollisuusjärjestelmä. Sovittiin, että uudet kierrättämättömään muovijätteeseen perustuvat omat varat otetaan käyttöön 1. tammikuuta 2021 alkaen ja että unioni pyrkii ottamaan vuosien 2021–2027 rahoituskehyksen aikana käyttöön muita omia varoja, jotka käytettäisiin NextGenerationEU-välineen puitteissa otettujen lainojen ennenaikaiseen takaisinmaksuun. NextGenerationEU-välineen oikeusperustaksi ehdotettiin SEUT:n 122 artiklaa, jonka nojalla EU voi neuvoston määräenemmistöllä päättää taloudelliseen tilanteeseen soveltuvista toimenpiteitä ilman, että parlamentti osallistuu lainsäädäntömenettelyyn

Parlamentti kommentoi välittömästi näitä päätelmiä 23. heinäkuuta 2020 antamassaan päätöslauselmassa, jossa se totesi, että elpymisvälineen perustaminen on historiallinen teko, mutta piti valitettavana, että tulevaisuuteen suuntautuvien ohjelmien määrärahoja leikataan. Se painotti, että Eurooppa-neuvoston ehdottamien määrien lisäksi kohdennetuissa määrärahojen lisäyksissä on keskityttävä ohjelmiin, jotka liittyvät ilmastoon, digitaaliseen siirtymään, terveyteen, nuorisoon, kulttuuriin, infrastruktuuriin, tutkimukseen, rajaturvallisuuteen ja solidaarisuuteen. Lisäksi parlamentti toisti, ettei se aio antaa hyväksyntäänsä monivuotiselle rahoituskehykselle, ellei EU:n omien varojen järjestelmän uudistuksesta päästä sopimukseen siten, että tavoitteena olisi kattaa ainakin NextGenerationEU-välineeseen liittyvät kustannukset (pääoma- ja korkokustannukset), jotta voidaan varmistaa elpymisvälineen uskottavuus ja kestävyys. Budjettivallan käyttäjänä parlamentti myös vaati, että se saa olla täysimääräisesti mukana elpymisvälineessä yhteisömenetelmän mukaisesti.

Parlamentti, neuvosto ja komissio käynnistivät kolmenväliset neuvottelut elokuussa 2020 ja saivat ne päätökseen 10. marraskuuta 2020. Neuvoston asetus monivuotisesta rahoituskehyksestä 2021-2027 hyväksyttiin 17. joulukuuta parlamentin hyväksynnän jälkeen.

Kaikki 27 jäsenvaltiota ratifioivat omia varoja koskevan päätöksen 31. toukokuuta 2021 mennessä. Sen myötä EU saattoi aloittaa velan liikkeeseenlaskun pääomamarkkinoilla NextGenerationEU-välineen mukaisesti.

Uusi mekanismi EU:n talousarvion suojaamiseksi oikeusvaltioperiaatteen loukkauksilta, mikä oli toinen parlamentin hyväksynnän antamiselle asettama ehto, tuli voimaan 1. tammikuuta 2021.

Monivuotinen rahoituskehys (EU27) (miljoonaa euroa, vuoden 2018 hintoina)

Parlamentti onnistui erityisesti turvaamaan seuraavat seikat:

• 15 miljardin euron lisärahoitus heinäkuussa 2020 annettuun ehdotukseen verrattuna seuraaville lippulaivaohjelmille: Horisontti Eurooppa, Erasmus+, EU4Health, InvestEU, yhdennetyn rajaturvallisuuden rahasto, naapuruus-, kehitys- ja kansainvälisen yhteistyön väline (NDICI), humanitaarinen apu, oikeuksien ja arvojen ohjelma ja Luova Eurooppa
• uusien omien varojen kokonaisuuden käyttöönottoa koskeva oikeudellisesti sitova etenemissuunnitelma
• vuosien 2021–2027 rahoituskehyksen enimmäismäärän nostaminen asteittain 1 074,3 miljardista eurosta 1 085,3 miljardiin euroon vuoden 2018 hintoina (ks. jäljempänä)
• yhden miljardin euron suuruinen lisärahoitus joustovälineelle
• uusi menettelyvaihe (talousarvion valvontamenettely) sellaisten tulevien kriisimekanismien perustamiseksi, jotka perustuvat SEUT:n 122 artiklaan ja joilla on mahdollisesti merkittäviä talousarviovaikutuksia
• parlamentin osallistuminen NextGenerationEU-välineen ulkoisten käyttötarkoitukseensa sidottujen tulojen käyttöön, ulkoisten käyttötarkoitukseensa sidottujen tulojen ja lainanoton ja lainanannon yleinen uudelleenarviointi varainhoitoasetuksen seuraavan tarkistuksen yhteydessä sekä tulevien monivuotista rahoituskehystä koskevien neuvottelujen yhteistyöjärjestelyjen uudelleenarviointi
• tehostettu ilmastotoimien seurantamenetelmä, jotta voidaan saavuttaa tavoite tukea ilmastotavoitteita vähintään 30 prosentilla rahoituskehyksen ja NextGenerationEU-välineen menojen kokonaismäärästä[5]
• uusi biologista monimuotoisuutta koskeva vuotuinen tavoite (7,5 prosenttia vuonna 2024 ja 10 prosenttia vuonna 2026 ja 2027) ja menetelmä, jolla mitataan sukupuolten tasa-arvoon liittyviä menoja
• rahoituksen saajia koskevien tietojen keruuta, laatua ja vertailtavuutta koskeva uudistus, jotta voidaan paremmin suojella EU:n talousarviota ja NextGenerationEU-välineen menoja.

Muita vuosien 2021–2027 monivuotisen rahoituskehyksen osatekijöitä, jotka vastaavat parlamentin painopisteitä, ovat muun muassa:

• Euroopan kehitysrahaston sisällyttäminen unionin talousarvioon
• maataloutta ja koheesiotoimia varten rahoitustaso, joka vastaa vuosien 2014–2020 rahoitustasoa
• oikeudenmukaisen siirtymän rahaston perustaminen.

Lisäysten (11 miljardia euroa) pääasiallinen lähde on uusi mekanismi, joka on kytketty unionin keräämiin sakkoihin ja joka johtaa automaattisesti lisämäärärahojen osoittamiseen asianomaisille ohjelmille vuosina 2022–2027. Seitsenvuotisen rahoituskehyksen enimmäismäärä nousee näin ollen asteittain 1 085,3 miljardiin euroon vuoden 2018 hintoina, mikä on reaalisesti 2 miljardia euroa korkeampi kuin vuosien 2014–2020 monivuotisen rahoituskehyksen vastaava enimmäismäärä (1 083,3 miljardia euroa vuoden 2018 hintoina ilman Yhdistynyttä kuningaskuntaa ja Euroopan kehitysrahaston kanssa). Lisämäärärahoja (2,5 miljardia euroa) saadaan myös Eurooppa-neuvoston asettamien enimmäismäärien sisälle jäävistä kohdentamattomista liikkumavaroista. AKT-maiden investointikehyksestä (Euroopan kehitysrahasto) takaisin saatavista varoista saadaan miljardi euroa NDICI-välineen hyväksi. Tutkimusalaan liittyvistä vapautetuista varoista saadaan 0,5 miljardia euroa Horisontti Eurooppa -puiteohjelman hyväksi (varainhoitoasetuksen 15 artiklan 3 kohta).

Toimielinten sopimuksen mukaan velan takaisinmaksut ja korkomenot on rahoitettava vuosien 2021–2027 rahoituskehyksen enimmäismäärien rajoissa EU:n talousarviosta, ”myös riittävistä tuotoista, jotka saadaan vuoden 2021 jälkeen käyttöön otettavista uusista omista varoista”. Tämä ei kuitenkaan vaikuta siihen, miten tätä asiaa käsitellään tulevissa rahoituskehyksissä vuodesta 2028 alkaen, ja nimenomaisena tavoitteena on säilyttää EU:n ohjelmat ja rahastot.

Komissio teki 22. joulukuuta 2021 ehdotuksen uusista omista varoista ja kohdennetusta tarkistuksesta rahoituskehysasetukseen. Parlamentti hyväksyi tätä tarkistusta koskevan väliaikaisen päätöslauselman 13. syyskuuta 2022. Tarkistuksen tarkoituksena on muun muassa ottaa käyttöön uusi mekanismi, joka mahdollistaa enimmäismäärien automaattisen korottamisen vuodesta 2025 alkaen, jotta uusista omista varoista mahdollisesti saatavat lisätulot voidaan ottaa huomioon ja käyttää NextGenerationEU-välineen puitteissa otetun velan ennenaikaiseen takaisinmaksuun.

Komissio ilmoitti esittävänsä arvioinnin monivuotisen rahoituskehyksen toiminnasta 1. tammikuuta 2024 mennessä[6] ja tarvittaessa ehdotuksia rahoituskehysasetuksen tarkistamiseksi. Komissio totesi 18. toukokuuta 2022 antamassaan tiedonannossa Ukrainan hätäavusta ja jälleenrakennuksesta, että ”Euroopassa käytävän sodan aiheuttamat ennakoimattomat tarpeet ovat selvästi suuremmat kuin nykyisessä monivuotisessa rahoituskehyksessä käytettävissä olevat varat”.

Monivuotista rahoituskehystä muutettiin neuvoston asetuksella (EU, Euratom) 2022/2496 osana pakettia, jonka parlamentti hyväksyi 24. marraskuuta 2022 kiireellisellä menettelyllä. Sen mukaan Ukrainalle vuosina 2023 ja 2024 myönnettäville makrotaloudellisen rahoitusavun lainoille on tarkoitus myöntää takaus samaan tapaan kuin jäsenvaltioille myönnettäville lainoille: jos maksuja laiminlyödään, tarvittavat määrät otetaan käyttöön monivuotisen rahoituskehyksen enimmäismäärät ylittävästä niin kutsutusta liikkumavarasta omien varojen enimmäismäärään saakka. Ukrainalle on määrä myöntää makrotaloudellista rahoitusapua yhteensä 18 miljardia euroa vuonna 2023.

Parlamentti pyysi 19. toukokuuta 2022 ”esittämään lainsäädäntöehdotuksen monivuotisen rahoituskehyksen kattavasta tarkistamisesta mahdollisimman pian ja viimeistään vuoden 2023 ensimmäisellä neljänneksellä”. Parlamentti hyväksyi 15. joulukuuta 2022 päätöslauselman aiheesta monivuotisen rahoituskehyksen 2021–2027 vahvistamisesta: uusiin haasteisiin soveltuva sopeutumiskykyinen EU:n talousarvio, jossa se esitti keskeiset vaatimuksensa:

• riittävä joustavuus ja kriisivalmius
• lisäresurssit uusien poliittisten tavoitteiden rahoittamiseen tai nykyisen rahoitusvajeen korjaamiseen
• NextGenerationEU-välineen velan takaisinmaksu enimmäismäärät ylittäen, jotta voidaan vähentää korkojen noususta aiheutuvaa painetta, turvata ohjelmat ja luoda talousarviolle liikkumavaraa tarvittaessa.

Lisätietoja tästä aiheesta on budjettivaliokunnan verkkosivustolla.

 

Alix Delasnerie

04-2023