Työntekijöiden vapaa liikkuvuus
Vapaa liikkuvuus on yksi unionin kansalaisten neljästä vapaudesta. Se käsittää työntekijöiden oikeuden liikkumiseen ja oleskeluun sekä työntekijöiden perheenjäsenten oikeuden maahantuloon ja oleskeluun. Siihen kuuluu myös oikeus työskennellä toisessa unionin jäsenvaltiossa ja tulla kohdelluksi yhdenvertaisesti tuon jäsenvaltion kansalaisten kanssa. Julkisiin virkoihin sovelletaan rajoituksia. Euroopan työviranomainen on työntekijöiden, myös lähetettyjen työntekijöiden, vapaasta liikkuvuudesta vastaava virasto.
Oikeusperusta
Euroopan unionista tehdyn sopimuksen (SEU) 3 artiklan 2 kohta ja Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen (SEUT) 4 artiklan 2 kohdan a alakohta sekä 20, 26 ja 45–48 artikla
Tavoitteet
Työntekijöiden vapaa liikkuvuus on ollut EU:n perustamisesta lähtien yksi sen perusperiaatteista. Siitä määrätään SEUT:n 45 artiklassa. Se on työntekijöiden perusoikeus, joka täydentää tavaroiden, pääoman ja palvelujen vapaata liikkuvuutta unionin sisämarkkinoilla. Se tarkoittaa, että kaikki kansalaisuuteen perustuva syrjintä on kielletty ammatillisessa toiminnassa, palkkauksessa ja muissa työehdoissa. Työntekijöillä on EU:ssa lisäksi oikeus ottaa vastaan tarjottu työpaikka, liikkua vapaasti jäsenvaltiossa, oleskella jäsenvaltiossa työn tekemiseksi ja jäädä työsuhteen päätyttyä jäsenvaltioon tietyin edellytyksin.
EFTA-maiden (Islannin, Liechtensteinin, Norjan ja Sveitsin) kansalaiset voivat työskennellä EU:ssa samoin oikeuksin ja velvollisuuksin kuin EU:n työntekijät. EU:lla on myös erityissopimuksia muiden EU:n ulkopuolisten maiden kanssa.
Saavutukset
Toisessa EU- tai EFTA-maassa asuvien työikäisten EU-kansalaisten määrä on pysynyt suhteellisen vakaana viiden viime vuoden aikana. Määrä oli noin 10,1 miljoonaa vuonna 2023. Tämän lisäksi rajatyöntekijöitä oli 1,8 miljoonaa ja lähetettyjä työntekijöitä 5,5 miljoonaa.
A. Nykyinen vapaata liikkuvuutta koskeva yleinen järjestelmä
Työntekijöiden vapaata liikkuvuutta koskevaa perusoikeutta on kehitetty monin asetuksin ja direktiivein 1960-luvulta lähtien. Työntekijöiden vapaata liikkuvuutta koskevaa perusasetusta (asetus (EEC) No 1612/68) ja sitä täydentävää direktiiviä liikkumista ja oleskelua koskevien rajoitusten poistamisesta (neuvoston direktiivi 68/360/EEC) on nykyaikaistettu useaan otteeseen. Tällä hetkellä EU:n keskeiset säännökset ovat liikkumis- ja oleskeluoikeudesta annettu direktiivi 2004/38/EY, työntekijöiden vapaasta liikkuvuudesta annettu asetus (EU) N:o 492/2011, työntekijöiden vapaan liikkuvuuden puitteissa työntekijöille myönnettyjen oikeuksien käyttämistä helpottavista toimenpiteistä annettu direktiivi 2014/54/EU ja Euroopan työviranomaisen perustamisesta annettu asetus (EU) 2019/1149.
1. Työntekijöiden liikkumis- ja oleskeluoikeus
Direktiivin 2004/38/EY mukaan unionin kansalaisuus on jäsenvaltioiden kansalaisten perusstatus, kun he käyttävät oikeuttaan liikkua ja oleskella vapaasti EU:n alueella. Jokaisella unionin kansalaisella on oikeus oleskella toisen jäsenvaltion alueella kolmen ensimmäisen kuukauden ajan ilman, että häneltä vaaditaan virallisesti muuta kuin voimassa oleva henkilökortti tai passi. Jos oleskelu jatkuu pidempään, vastaanottava jäsenvaltio voi vaatia, että henkilö rekisteröi oleskeluoikeutensa kohtuullisen ja syrjimättömän määräajan kuluessa.
Unionin kansalaisten yli kolmen kuukauden oleskelulle on kuitenkin asetettu tiettyjä ehtoja: jos he eivät ole työntekijöitä tai itsenäisiä ammatinharjoittajia, he voivat saada oleskeluoikeuden vain, jos heillä on sairausvakuutusturva ja riittävät varat niin, että he eivät muodostu rasitteeksi vastaanottavan jäsenvaltion sosiaalihuoltojärjestelmälle. Oleskeluoikeus on myös opiskelijoilla ja ammatillista koulutusta suorittavilla sekä (vastoin omaa tahtoaan) työttömillä henkilöillä, jotka ovat ilmoittautuneet työttömiksi työnhakijoiksi.
Unionin kansalaiset saavat pysyvän oleskeluoikeuden vastaanottavassa jäsenvaltiossa asuttuaan maassa laillisesti ja yhtäjaksoisesti viiden vuoden ajan.
Direktiivillä nykyaikaistettiin perheen jälleenyhdistämistä laajentamalla perheenjäsenen määritelmää (perheenjäseniksi katsottiin aiemmin ainoastaan puoliso, alle 21-vuotiaat tai huollettavat jälkeläiset sekä huollettavat sukulaiset ylenevässä polvessa). Muutoksen seurauksena perheenjäseniksi katsotaan myös rekisteröidyt kumppanit, jos rekisteröity parisuhde rinnastetaan avioliittoon vastaanottavan jäsenvaltion lainsäädännössä. Näillä perheenjäsenillä on kansalaisuudestaan riippumatta oikeus oleskella työntekijän kanssa samassa maassa.
2. Ammatillisen toiminnan harjoittaminen
Asetuksessa (EU) N:o 492/2011 vahvistetaan ammatillisen toiminnan harjoittamista, yhdenvertaista kohtelua ja työntekijöiden perheitä koskevat säännöt. Jokaisella jonkin jäsenvaltion kansalaisella on oikeus hakea töitä toisessa jäsenvaltiossa samojen säännösten mukaisesti kuin tämän jäsenvaltion omilla työntekijöillä. Jäsenvaltiot eivät saa soveltaa syrjiviä käytäntöjä, kuten rajoittaa työtarjouksia koskemaan oman maan kansalaisia tai asettaa kielitaitovaatimuksia, jotka ylittävät sen, mikä on kohtuullista ja välttämätöntä kyseisen työn kannalta. Lisäksi liikkuva työntekijä on oikeutettu saamaan vastaanottavan jäsenvaltion työvoimaviranomaisilta samanlaista apua kuin tämän jäsenvaltion kansalaiset. Hänellä on myös oikeus oleskella vastaanottavassa maassa riittävän pitkään etsiäkseen töitä, hakeakseen työpaikkaa ja tullakseen otetuksi töihin. Tätä oikeutta sovelletaan tasapuolisesti kaikkiin työntekijöihin, olivatpa he sitten vakituisia työntekijöitä, kausityöntekijöitä, rajatyöntekijöitä tai palveluntarjoajia.
Näitä sääntöjä ei kuitenkaan sovelleta lähetettyihin työntekijöihin, sillä heidän kohdallaan ei ole kyse työntekijöiden oikeudesta vapaaseen liikkuvuuteen vaan siitä, että työnantajat käyttävät palvelujen tarjoamisen vapauttaan lähettääkseen työntekijöitään tilapäisesti ulkomaille. Lähetettyjen työntekijöiden suojeluun sovelletaan työntekijöiden lähettämisestä työhön toiseen jäsenvaltioon annettua direktiiviä (direktiivi (EU) 2018/957, jolla muutettiin direktiiviä 96/71/EY). Siinä säädetään samoista palkkausta koskevista säännöistä, jotka koskevat vastaanottavan maan työntekijöitä, ja sillä säännellään ajanjaksoa, jonka kuluttua sovelletaan vastaanottavan maan työlainsäädäntöä (2.1.13).
Työehtojen ja -olojen osalta toisessa jäsenvaltiossa työskentelevillä jonkin jäsenvaltion kansalaisilla on samat sosiaali- ja verotusetuudet kuin vastaanottavan jäsenvaltion kansalaisilla. Heillä on myös oikeus yhdenvertaiseen kohteluun ammattiyhdistysoikeuksien käyttämisessä.
Syrjinnän kieltoa koskevia sääntöjä sovelletaan myös liikkuvien työntekijöiden lapsiin. Jäsenvaltioiden olisi kannustettava näitä lapsia osallistumaan yleissivistävään ja ammatilliseen koulutukseen kotoutumisen helpottamiseksi.
Direktiivin 2004/38/EY 35 artiklassa annetaan jäsenvaltioille kuitenkin valtuudet peruuttaa tässä direktiivissä tarkoitetut oikeudet, jos ne on saatu oikeuksien väärinkäytöllä tai petoksella.
3. Työntekijöiden vapaata liikkuvuutta koskeva oikeuskäytäntö
Unionin kansalaisuuden käyttöönoton jälkeen Euroopan unionin tuomioistuin on tarkentanut direktiivin 2004/38/EY tulkintaa työntekijöiden vapaata liikkuvuutta koskevassa oikeuskäytännössään. Alan oikeuskäytäntöä esitellään asiaa koskevassa komission verkkotietokannassa.
B. Liikkumisvapauden rajoitukset
SEUT-sopimuksen nojalla jäsenvaltio voi rajoittaa työntekijöiden vapaata liikkuvuutta yleisen järjestyksen tai turvallisuuden taikka kansanterveyden perusteella. Näiden toimenpiteiden on perustuttava asianomaisen henkilön omaan käyttäytymiseen, ja käyttäytymisen on oltava sellaista, että se voidaan katsoa riittävän vakavaksi uhkaksi valtion perustavanlaatuisille intresseille. Direktiiviin 2004/38/EY sisältyy tätä varten joukko menettelyllisiä oikeusturvatakeita.
SEUT-sopimuksen 45 artiklan 4 kohdan mukaan työntekijöiden vapaata liikkuvuutta ei sovelleta julkisen sektorin työsuhteisiin, vaikka unionin tuomioistuin on tulkinnut tätä poikkeusta hyvin rajoittavasti.
Uusien jäsenvaltioiden liittymisen jälkeisellä siirtymäkaudella voidaan soveltaa tiettyjä ehtoja, joilla rajoitetaan työntekijöiden vapaata liikkumista näistä jäsenvaltioista, näihin jäsenvaltioihin ja niiden välillä. Tällä hetkellä ei ole voimassa siirtymäkausia.
Brexit lopetti työntekijöiden vapaan liikkuvuuden Yhdistyneen kuningaskunnan ja EU27:n välillä 31. joulukuuta 2020. Yhdistyneessä kuningaskunnassa jo asuvien ja työskentelevien EU27:n kansalaisten ja EU27:ssä asuvien ja työskentelevien Yhdistyneen kuningaskunnan kansalaisten oikeudet kuuluvat erosopimuksen soveltamisalaan. Sopimuksessa annetaan heille oikeus jäädä asumaan maahan tai työskennellä, varmistetaan syrjimättömyys ja suojellaan heidän sosiaaliturvaoikeuksiaan. Sosiaaliturvan osalta kaikkiin 1. tammikuuta 2021 tai sen jälkeen alkaneisiin uusiin rajatylittäviin tilanteisiin sovelletaan EU:n ja Yhdistyneen kuningaskunnan kauppa- ja yhteistyösopimusta.
C. Toimet liikkumisvapauden tukemiseksi
EU on toteuttanut muun muassa seuraavia merkittäviä toimia työntekijöiden liikkuvuuden edistämiseksi:
- ammattipätevyyden tunnustamiseen liittyvän järjestelmän uudistaminen siten, että useiden terveydenhuoltoalan eri ammattien ja arkkitehtien pätevyyden tunnustaminen on automaattista (direktiivi 2013/55/EU) (2.1.6)
- eurooppalaisen ammattikortin käyttöönotto tiettyjen säänneltyjen ammattien osalta
- sosiaaliturvajärjestelmien yhteensovittaminen, mukaan lukien sosiaaliturvan siirrettävyys, asetuksella (EY) N:o 883/2004 (parhaillaan tarkistettavana) (2.3.4)
- eurooppalaista sosiaaliturvapassia (ESSPASS) koskevan pilottihankkeen käynnistäminen
- eurooppalaisen sairaanhoitokortin ja rajatylittävää terveydenhuoltoa koskevan direktiivin (direktiivi 2011/24/EU) hyväksyminen
- liikkuvien työntekijöiden lisäeläkeoikeuksiin liittyvien mahdollisuuksien parantaminen (direktiivi 2014/50/EU)
- sen varmistaminen, että oikeudelliset menettelyt tarjoavat oikeussuojaa syrjityille työntekijöille ja että on olemassa yhdenvertaista kohtelua edistäviä ja valvovia elimiä (direktiivi 2014/54/EU)
- aloitteet, joilla helpotetaan EU:n ulkopuolisten työntekijöiden liikkuvuutta EU:hun, kuten pitkään oleskelleita henkilöitä koskeva direktiivi (direktiivi 2003/109/EY), korkeasti koulutettujen työntekijöiden maahantuloa ja oleskelua koskeva direktiivi (direktiivi (EU) 2021/1883), jota kutsutaan myös sinistä korttia koskevaksi direktiiviksi), yhdistelmälupadirektiivi (direktiivi 2011/98/EU) ja ehdotus asetukseksi EU:n osaajareservistä.
Vuonna 2019 perustetun Euroopan työviranomaisen (ELA) tehtävänä on varmistaa työvoiman liikkuvuutta ja sosiaaliturvan yhteensovittamista koskevien EU:n sääntöjen parempi täytäntöönpano. Se tarjoaa tukipalveluja liikkuville työntekijöille ja työnantajille, tukee jäsenvaltioiden välistä koordinointia rajatylittävässä täytäntöönpanossa, mukaan lukien yhteiset tarkastukset, ja toimii sovittelijana rajatylittävissä riita-asioissa.
Virasto on ottanut hoitaakseen erilaisia aiempia työvoiman liikkuvuuden kannalta merkittäviä Euroopan tason aloitteita, kuten ammatillisen liikkuvuuden portaalin, EURES-verkoston (Euroopan työnvälitysverkosto) ja pimeän työn vastaisen EU-foorumin.
D. Covid-19-pandemian ja Ukrainan sodan vaikutus työntekijöiden vapaaseen liikkuvuuteen
Covid-19-pandemia johti ennennäkemättömiin rajoituksiin työvoiman vapaalle liikkuvuudelle EU:n jäsenvaltioiden välillä, mikä johtui erityisesti rajatarkastusten palauttamisesta sisärajoille. Nämä rajoitukset vaikuttivat erityisesti kausityöntekijöihin, lähetettyihin työntekijöihin ja rajatyöntekijöihin. Komissio reagoi tähän laatimalla työntekijöiden vapaata liikkuvuutta koskevat erityiset suuntaviivat, ja neuvosto puolestaan antoi suosituksen koordinoidusta lähestymistavasta, johon liittyi säännöksiä keskeisiin työntekijöihin kohdistuvista karanteenivaatimuksista luopumiseksi.
Venäjän Ukrainaan kohdistaman hyökkäyksen jälkeen miljoonia ihmisiä pakeni Ukrainasta EU:hun. Komissio ehdotti välittömästi, että aktivoitaisiin tilapäistä suojelua koskeva direktiivi, jolla voidaan myöntää Ukrainasta pakeneville oleskelulupa sekä pääsy koulutukseen ja työmarkkinoille. Komissio on ryhtynyt erinäisiin toimiin varmistaakseen ukrainalaisten pakolaisten nopean ja tehokkaan integroitumisen Euroopan työmarkkinoille sekä helpottaakseen heidän akateemisten tutkintojensa ja ammattipätevyytensä tunnustamista. Tammikuun 2025 lukujen mukaan tällä hetkellä yli 4,3 miljoonaa ukrainalaista hyötyy tilapäisen suojelun mekanismista.
Euroopan parlamentin rooli
Parlamentti on aina korostanut, että EU:n ja sen jäsenvaltioiden olisi koordinoitava toimiaan työntekijöiden vapaan liikkuvuuden edistämiseksi.
Parlamentti antoi 16. tammikuuta 2014 päätöslauselman vapaata liikkuvuutta koskevan perusoikeuden kunnioittamisesta EU:ssa. Siinä parlamentti muistutti, että oikeutta vapaaseen liikkuvuuteen työntekoa varten ei pitäisi yhdistää sosiaaliturvajärjestelmien väärinkäytöksiin. Se myös kehotti jäsenvaltioita pidättymään kaikista toimista, jotka voisivat heikentää oikeutta vapaaseen liikkuvuuteen.
Parlamentti kannatti Euroopan työviranomaisen perustamista 16. huhtikuuta 2019 antamassaan päätöslauselmassa. Se kehotti luomaan liikkumisvapautta koskevan keskitetyn portaalin sekä antamaan työviranomaiselle mahdollisuuden ehdottaa omasta aloitteestaan yhteisiä tarkastuksia. Se myös lisäsi pimeää työtä käsittelevän yhteistyön viranomaisen keskeisiin tehtäviin ja varmisti siten, että pimeän työn vastainen EU-foorumi (joka perustettiin vuonna 2016 parlamentin vankalla tuella) jatkaa toimintaansa. Tulevaisuutta silmällä pitäen parlamentti totesi Euroopan työviranomaisen toimeksiannon tarkistamisesta 18. tammikuuta 2024 antamassaan päätöslauselmassa, että Euroopan työviranomaisen toimeksiantoa on vahvistettava ja laajennettava.
Covid-19-pandemian aikana parlamentti hyväksyi huhtikuussa 2020 päätöslauselman EU:n yhteensovitetuista toimista covid-19-pandemian ja sen seurausten torjumiseksi ja kesäkuussa 2020 päätöslauselman raja- ja kausityöntekijöiden eurooppalaisesta suojelusta covid-19-kriisin yhteydessä. Vuoden kuluttua tästä, 20. toukokuuta 2021, parlamentti antoi päätöslauselman aiheesta EU:n sääntöjen vaikutukset työntekijöiden ja palvelujen vapaaseen liikkuvuuteen: EU:n sisäinen työvoiman liikkuvuus työmarkkinatarpeiden ja taitojen yhteensovittamisen välineenä. Parlamentti kiinnitti siinä jälleen huomiota rajatyöntekijöiden, lähetettyjen työntekijöiden, kausityöntekijöiden ja muiden liikkuvien työntekijöiden erityisen haavoittuvaan asemaan covid-19-pandemian aikana. Se kehotti myös parantamaan työntekijöiden lähettämistä koskevan tarkistetun direktiivin täytäntöönpanoa, valvontaa ja seurantaa. Lisäksi se kehotti perustamaan keskitetyn asiointipisteen, jonka avulla työntekijöille ja työnantajille voidaan tarjota digitaalisia palveluja työvoiman liikkuvuutta ja työntekijöiden lähettämistä työhön toiseen jäsenvaltioon varten.
Jotta liikkuvien työntekijöiden sosiaaliturvaoikeuksien siirto helpottuisi, parlamentti kehotti eurooppalaisen sosiaaliturvakortin käyttöönotosta 25. marraskuuta 2021 antamassaan päätöslauselmassa komissiota vauhdittamaan digitaalista eurooppalaista sosiaaliturvapassia (ESSPASS) koskevia suunnitelmiaan.
Lisätietoja tästä aiheesta on työllisyyden ja sosiaaliasioiden valiokunnan verkkosivustolla.
Monika Makay / Victor Manuel Martinez Garzon