Le financement de la PAC

Le financement de la politique agricole commune a traditionnellement été assuré par un seul fonds, le Fonds européen d’orientation et de garantie agricole (FEOGA), qui a été remplacé le 1er janvier 2007 par le Fonds européen agricole de garantie (FEAGA) et le Fonds européen agricole pour le développement rural (Feader).

Base juridique

Article 40, paragraphe 3, du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne (traité FUE).

Règlement (UE) n° 1306/2013 et règlement (UE, Euratom) n° 1311/2013 (JO L 347 du 20.12.2013).

L’évolution du cadre financier agricole

Créée en janvier 1962, la politique agricole commune (PAC) s’articulait alors autour du FEOGA. En 1964, ce Fonds a été scindé en deux sections, à savoir la section «Garantie» et la section «Orientation», qui étaient régies par des règles différentes.

  • La section «Garantie», de loin la plus importante, avait pour objet le financement des dépenses découlant de l’application de la politique des marchés et des prix. Celles-ci sont caractérisées par leur imprévisibilité et, en conséquence, font l’objet d’adaptations visant à ajuster les prévisions de crédits aux besoins réels, au moyen de budgets rectificatifs. En règle générale, le FEOGA-Garantie finançait intégralement les mesures d’intervention sur les marchés.
  • La section «Orientation» concourait au financement des opérations de la politique structurelle et du développement des zones rurales. Contrairement au FEOGA-Garantie, le FEOGA-Orientation était fondé sur le principe du cofinancement.

Depuis 1988, pour freiner l’augmentation des dépenses, les crédits de la PAC sont soumis à une stricte discipline budgétaire par l’instauration d’une ligne directrice agricole à caractère pluriannuel (décision 88/377/CEE, complétée par l’accord interinstitutionnel du 22 juin 1988, dans le cadre du paquet «Delors I») (voir fiche 1.4.3).

Au lendemain du traité de Maastricht et du Conseil européen d’Édimbourg (décembre 1992), le cadre financier a été remanié (paquet «Delors II»). L’accord interinstitutionnel de 1988 a fait place à un nouvel accord de discipline budgétaire pour la période 1993-1999 (JO C 331 du 7.12.1993). La décision 88/377/CEE a été suppléée par la décision 94/729/CE (JO L 293 du 12.11.1994), qui a confirmé le principe selon lequel la discipline financière s’appliquait à l’ensemble des politiques communes. L’Agenda 2000 (voir fiche 3.2.3) a repris la ligne directrice agricole dans les perspectives financières 2000-2006 (JO C 172 du 18.6.1999). Dans le même temps, les modalités de financement de la PAC ont été fixées par le nouveau règlement (CE) n° 1258/1999 (JO L 160 du 26.6.1999, p. 103).

Le cadre financier pluriannuel pour la période 2007-2013 a été approuvé en 2006 (JO C 139 du 14.6.2006) (voir fiche 1.4.3). Sa rubrique 2, «Conservation et gestion des ressources naturelles», comprenait le budget agricole et rural, l’environnement et la pêche (413 milliards d’euros en prix courants, soit 42,3 % des crédits d’engagement globaux pour l’UE-27). La révision du financement de la PAC s’est également invitée dans les débats préparatoires sur les perspectives 2007-2013.

  • Le règlement (CE) n° 1290/2005 (JO L 209 du 11.8.2005, p. 1) a scindé le FEOGA en deux fonds distincts, à savoir le Fonds européen agricole de garantie (FEAGA) et le Fonds européen agricole pour le développement rural (Feader). Le FEAGA finance ou, quelquefois, cofinance avec les États membres les dépenses de l’organisation commune de marché (OCM) (voir fiche 3.2.4), les soutiens directs aux exploitations (voir fiche 3.2.5), la contribution de l’Union aux actions d’information et de promotion des produits agricoles sur le marché intérieur et dans les pays tiers, ainsi que diverses dépenses ponctuelles de l’Union, telles que les actions vétérinaires et la collecte et l’utilisation de ressources génétiques.
  • Le règlement (CE) n° 1290/2005 a été accompagné du règlement (CE) n° 1698/2005 (JO L 277 du 21.10.2005) relatif au soutien au développement rural par le Feader, en raison des spécificités financières et de programmation du deuxième pilier de la PAC (voir fiche 3.2.6). Le Feader cofinance l’amélioration de la compétitivité des secteurs agricole et forestier, les mesures agroenvironnementales, l’amélioration de la qualité de la vie dans les zones rurales et l’encouragement de la diversification de l’économie rurale, ainsi que la constitution de capacités locales (initiative Leader) (voir fiche 3.2.6).

La section «Garantie» avait toujours figuré parmi les dépenses obligatoires (DO) du budget communautaire, découlant directement du traité ou des actes arrêtés en vertu de celui-ci. D’un autre côté, l’intégralité des dépenses du FEOGA-Orientation étaient classées comme non obligatoires (DNO). Jusqu’à l’entrée en vigueur du traité de Lisbonne (voir fiche 3.2.1), le Conseil, première branche de l’autorité budgétaire de l’Union, avait traditionnellement le dernier mot sur les DO dans la procédure d’élaboration du budget annuel. En revanche, le Parlement européen détenait le pouvoir de décision sur les DNO dans la limite d’un seuil maximal d’augmentation calculé par la Commission sur la base de paramètres économiques. Le nouveau traité FUE (voir fiche 3.2.1) a supprimé cette distinction et, désormais, les deux branches de l’autorité budgétaire (Parlement européen et Conseil) décident conjointement de l’ensemble des dépenses agricoles.

En ce qui concerne la période 2014-2020, le Parlement européen a approuvé, le 19 novembre 2013 [résolutions P7_TA(2013)0455 et P7_TA(2013)0456, JO C 436 du 24.11.2016], le règlement sur le nouveau cadre financier pluriannuel [règlement (UE, Euratom) n° 1311/2013, JO L 347 du 20.12.2013] ainsi que l’accord interinstitutionnel sur la bonne gestion financière (JO C 373 du 20.12.2013). Le cadre financier pluriannuel 2014-2020 a fixé un budget total pour la rubrique «Conservation et gestion des ressources naturelles» (PAC incluse) de 373,17 milliards d’euros aux prix de 2011, soit 38,9 % des crédits d’engagement globaux pour l’UE-28. Le cadre financier agricole 2014-2020 a été modifié en 2015, à la suite des transferts entre les deux piliers de la PAC décidés par les États membres [règlement d’exécution (UE) n° 2015/141 (JO L 24 du 30.1.2015)]. Le budget de la PAC 2014-2020 finalement établi a alloué 291,273 milliards d’euros aux paiements directs (71,3 % du total de la PAC), 99,587 milliards au développement rural (24,4 %) et 17,453 milliards aux mesures sur les marchés (OCM) (4,3% du total). Au total, les dépenses agricoles ont atteint 408,313 milliards pour la période 2014-2020.

En ce qui concerne la période 2021-2027, les colégislateurs ont approuvé, en décembre 2020, le règlement sur le nouveau cadre financier pluriannuel [règlement (UE, Euratom) 2020/2093] ainsi que l’accord interinstitutionnel en matière budgétaire [JO L 433I du 22.12.2020]. En conséquence, 378 532,3 millions d’euros (en prix courants) sont mis à la disposition des bénéficiaires de la PAC à partir du 1er janvier 2021, représentant 31 % du budget total de l’Union [voir tableau ci-dessous — lignes 3) et 5)]. Les mesures de développement rural de la PAC bénéficieront des ressources supplémentaires du programme «Next Generation EU» (NGEU) pour financer la relance économique et sociale à la suite de la crise de la COVID-19 (8 070,5 millions d’euros) [voir tableau ci-dessous — ligne 2.b)]. Le montant total des engagements de la PAC pour la période 2021-2027 est donc fixé à 386 602,8 millions d’euros [voir tableau ci-dessous — ligne 6)].

BUDGET DE LA PAC UE-27 (Crédits d'engagements —millions d’euros à prix courants) (A)
Année 2021
(B)
Cadre financier pluriannuel
2021-2027 (CFP)
 
% (B)
 
1) PILIER 1 DE LA PAC
Paiements directs (PD) et mesures sur les marchés agricoles
 
40 368,0
 
290 534,0
 
76,8 %
2) PILIER 2 DE LA PAC
2.a) Mesures de développement rural (DR) au titre du CFP
2.b) Mesures additionnelles de développement rural au titre du NGEU (instrument temporaire de relance)
 
15 345,0
 
2 387,7
 
87 998,3
 
8 070,5
 
23,2 %
 
---
 
3) TOTAL PAC 2021-2027 UE - 27 [1) + 2.a.)] 55 713,0 378 532,3 100 %
4) TOTAL ENGAGEMENTS UE 168 496,0 1 221 719,5 ---
5) % de la PAC [3) / 4)] 33,1 % 31,0 % ---
6) TOTAL PAC: CFP 2021-2027 + NGEU 2021-2022 [1) + 2.a) + 2.b)] 58 100,7 386 602,8 ---
7) TOTAL CFP 2021-2027 + NGEU 2021-2022 333 108,9 1 642 788,7 ---
8) % de la PAC [5) / 6)] 17,4 % 23,5 % ---

A. Aperçu

Le budget de l’Union pour 2021 prévoit au total 168,5 milliards d’euros de crédits d’engagement. La PAC représente, en 2021, 33,1 % du budget de l’Union à 27 (55,71 milliards d’euros). Les paiements directs et les mesures sur les marchés (premier pilier de la PAC) représentent 76,8 % des crédits agricoles (40,4 milliards d’euros), et les mesures de développement rural (deuxième pilier) 23,2 % (15,3 milliards d’euros [voir tableau ci-dessus — colonne A)].

La part des dépenses agricoles dans le budget de l’Union européenne décroît continuellement depuis plusieurs années. Alors que la PAC représentait 66 % du budget de l’Union au début des années 80, elle ne comptait que pour 37,8 % pour la période 2014-2020, et représente 31 % pour la dernière période 2021-2027. Depuis 1992, date de la première réforme d’envergure de la PAC et de la flambée des aides directes, les dépenses agricoles sont restées stables en termes réels, exception faite des années 1996 et 1997 (en raison de la crise de la «vache folle» et de l’adhésion de trois nouveaux États membres). Le coût budgétaire de la PAC rapporté au revenu national brut (RNB) de l’Union a donc diminué, de 0,54 % en 1990 à 0,32 % prévu pour les années 2021-2027.

B. Répartition des dépenses par catégorie et par secteur

Les dépenses du premier pilier (43,9 milliards d’euros selon le dernier rapport financier publié pour l’année 2019) sont composées à hauteur de 94 % d’aides directes allouées aux agriculteurs (41,33 milliards d’euros) (voir fiche 3.2.10, tableau V, colonne 1 — a et b). L’augmentation très importante des aides directes depuis 1992 a pour contrepartie une diminution parallèle des autres dépenses du FEOGA-Garantie/FEAGA: les subventions à l’exportation ont presque disparu en 2019 et les autres interventions sur les marchés (stockage, actions de promotion et d’information, programmes de distribution pour les écoles) ne s’élèvent plus qu’à 2,6 milliards (6 % du total) (voir fiche 3.2.4, tableau 1).

C. Répartition par pays et par types d’exploitations

Comme le montre le tableau V, pour l’exercice budgétaire 2019 (voir fiche 3.2.10), la France est la première bénéficiaire de la PAC (17,3 %), suivie par l’Espagne (12,4 %), l’Allemagne (11,2 %) et l’Italie 10,4 %). En ce qui concerne le Feader, la France et l'Italie arrivent en tête des bénéficiaires (14,9 % et 10,4 % respectivement des paiements effectifs en 2019), suivies par l’Allemagne (9,2 %) et l’Espagne (8,4 %). Il faut signaler la relative influence des nouveaux États membres (UE-13) sur le FEAGA (26,8 % en 2019). En revanche, ces pays reçoivent déjà une partie notable du Feader (32,2 %) en application de la priorité accordée à la modernisation des structures agricoles et au développement des zones rurales.

Le tableau V, colonne 2 (voir fiche 3.2.10), illustre aussi la répartition inégale des aides directes de la PAC au niveau des exploitations: 74,9 % des bénéficiaires de la PAC de l’UE-28 ont reçu en 2019 moins de 5 000 euros annuels, avec un montant total équivalant à 15,1 % du total des aides directes payées par le FEAGA. En revanche, un pourcentage minime des exploitations (121 844 sur un total de 6,3 millions, soit 1,93 %) reçoit plus de 50 000 euros, avec un montant total qui équivaut à 12,67 milliards d’euros (30,6 % du total des aides directes payées en 2019). Les pays présentant un pourcentage plus important de grosses exploitations (ou sociétés) bénéficiaires de la PAC sont le Danemark, le Royaume-Uni, la République tchèque, la Slovaquie et la France. Cette situation pose des problèmes de légitimité des aides au regard des principes appliqués à l’ensemble des citoyens (progressivité fiscale, lutte contre les inégalités et relance économique et sociale à cause de la pandémie).

Rôle du Parlement européen

Les accords interinstitutionnels de 1988, de 1993, de 1999 et de 2006 ont permis au Parlement européen de peser davantage sur les dépenses obligatoires. Les longues négociations sur le règlement relatif au cadre financier pour la période 2014-2020 ont débouché sur un accord en novembre 2013. Jouant de l’influence que lui conférait la nécessaire approbation de son Assemblée plénière, le Parlement a pu accroître la flexibilité de la gestion des rubriques, renforcer l’unité du budget, obtenir le déploiement immédiat par les États des crédits restant à verser au titre du budget 2013 ou augmenter les crédits alloués à la rubrique 1 (compétitivité) [résolutions P7_TA(2013)0455 et P7_TA(2013)0456]. Pour sa part, la commission de l’agriculture et du développement rural a amélioré quelques aspects financiers de la nouvelle PAC, à la suite des derniers trilogues qui ont eu lieu en septembre 2013.

La première proposition de cadre financier pluriannuel pour l’après-2020 (sans le Royaume-Uni) a été présentée le 2 mai 2018. Ce projet de budget à long terme a été remplacé en mai 2020 par une deuxième proposition renforcée par le plan «Next Generation EU» afin de veiller à ce que les crédits européens puissent mieux aider à réparer les dommages économiques et sociaux causés par la pandémie de COVID-19. Le Parlement européen a fixé sa position dans ses résolutions des 14 novembre 2018 [P8_TA(2018)0449], 23 juillet 2020 [P9_TA(2020)0206] et 17 décembre 2020 [P9_TA(2020)0360]. À l’issue d’un long processus de négociation entre les deux branches de l’autorité budgétaire, un accord a été conclu le 17 décembre 2020.

 

Albert Massot