Transports maritimes: règles de trafic et de sécurité

Plusieurs directives et règlements de l’Union ont considérablement amélioré les normes relatives à la sécurité des transports maritimes ces dernières années. Les trois paquets législatifs adoptés après les naufrages de l’Erika et du Prestige ont contribué plus particulièrement à la mise en place de ces améliorations.

Base juridique et objectifs

Le titre VI, notamment l’article 91, paragraphe 1, point c), ainsi que l’article 100, paragraphe 2, du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne (traité FUE) en constituent la base juridique. La sécurité en mer en vue de la protection des passagers, des membres d’équipage, du milieu marin et des régions côtières, est une composante essentielle de la politique des transports maritimes. Compte tenu de la dimension mondiale du transport maritime, l’Organisation maritime internationale (OMI) met en place des normes internationales uniformes. Parmi les accords internationaux les plus importants figurent la convention internationale pour la prévention de la pollution par les navires (Marpol), la convention internationale pour la sauvegarde de la vie humaine en mer (SOLAS) ainsi que la convention internationale sur les normes de formation des gens de mer, de délivrance des brevets et de veille (STCW). Si l’adaptation rapide du droit de l’Union à ces conventions de droit international est un objectif important de la politique des transports maritimes de l’Union, d’autres mesures sont également adoptées au niveau de l’Union européenne.

Réalisations

A. Formation et qualifications

La directive 94/58/CE du 22 novembre 1994 concernant le niveau minimal de formation des gens de mer a donné valeur de règle de l’Union à la convention STCW de 1978. La convention a fait l’objet de modifications significatives en 1995, puis de nouveau en 2010, entraînant les révisions correspondantes de la directive européenne, dont la version la plus récente est la directive 2012/35/UE du 21 novembre 2012. La directive précise les règles de formation et les normes de compétence pour la certification des gens de mer, et réglemente les formations particulières. La directive traite également des obligations des États membres concernant la formation des gens de mer, des exigences relatives à la communication entre les membres de l’équipage des navires ainsi que du contrôle des brevets de l’équipage (contrôle par l’État du port). Elle suppose également le renforcement des mesures de lutte antifraude pour les brevets, le relèvement des exigences sur le plan des aptitudes physiques et l’actualisation de la formation en matière de sécurité.

La directive (UE) 2017/2397 du 12 décembre 2017 relative à la reconnaissance des qualifications professionnelles dans le domaine de la navigation intérieure et abrogeant les directives du Conseil 91/672/CEE et 96/50/CE permettra une transposition progressive avec des mesures transitoires dans le but d’étendre les exigences en matière de qualifications professionnelles des travailleurs à un niveau supérieur à celui de capitaine, afin de couvrir l’ensemble de l’équipage dans le domaine de la navigation intérieure dans l’Union européenne. La directive actualisée établit l’obligation pour tout membre de l’équipage de pont et toute personne chargée des situations d’urgence de posséder un certificat attestant de leurs qualifications. Les capitaines qui naviguent dans des conditions présentant un danger particulier doivent être titulaires d’une autorisation spécifique et démontrer des compétences supplémentaires.

B. Équipements marins

L’objectif de la directive 96/98/CE du 20 décembre 1996 relative aux équipements marins était de rendre uniforme l’application de la convention SOLAS sur l’équipement des navires commerciaux, rendant ainsi obligatoires les résolutions de l’OMI qui en découlaient. La directive 2012/32/UE modifie la directive 96/98/CE en remplaçant l’annexe A afin de la mettre à jour au regard des modifications les plus récentes apportées aux conventions internationales et aux normes d’essai applicables. La directive 2014/90/UE du 23 juillet 2014 relative aux équipements marins renforce la mise en œuvre et le contrôle du respect des règles en question.

C. Sûreté à bord des navires et dans les installations portuaires

Le Code international pour la sûreté des navires et des installations portuaires (ISPS) a été adopté en 2002, lors d’une conférence de l’OMI, parallèlement à différentes modifications d’autres accords internationaux. L’objectif du code est de garantir une meilleure protection des navires et des installations portuaires. Le règlement (CE) n° 725/2004 du 31 mars 2004 a été conçu pour assurer une interprétation et une mise en œuvre uniformes des décisions adoptées par l’OMI. La stratégie de sûreté maritime de l’Union a été lancée par l’adoption le 24 juin 2014 d’une décision du Conseil approuvant celle-ci en tant que mesure politique et stratégique destinée à relever efficacement et de manière globale les défis en matière de sûreté maritime par le recours à tous les instruments internationaux, européens et nationaux pertinents.

D. Sécurité et inspection des navires de transport de passagers

Les règles et normes communes concernant les organismes habilités à effectuer l’inspection et la visite des navires et les activités pertinentes des administrations maritimes (sociétés de classification) ont été fixées par la directive 94/57/CE du 22 novembre 1994. La sécurité des navires en service de ligne entre deux ports de l’Union est régie par la directive 2009/45/CE du 6 mai 2009 qui a consolidé et refondu les règles et les normes de sécurité pour les navires transportant des passagers établies par la directive 98/18/CE. La directive 98/41/CE du 18 juin 1998 relative à l’enregistrement des personnes voyageant à bord des navires de transport de passagers a permis un contrôle du nombre de passagers et des opérations de sauvetage plus efficaces en cas d’accident. Les règles relatives au niveau minimal de qualification des gens de mer ont été mises à jour en 2019 sur la base d’une proposition de la Commission. Après adoption par le Parlement et le Conseil, la directive (UE) 2019/1159 a été publiée au Journal officiel le 12 juillet 2019.

En 2016, la Commission a présenté trois propositions législatives qui ont été soumises au vote en plénière le 4 octobre 2017 et publiées le 30 novembre 2017. La première des directives qui ont vu le jour par la suite, la directive (UE) 2017/2108 du 15 novembre 2017 modifiant la directive 2009/45/CE établissant des règles et normes de sécurité pour les navires à passagers, vise à clarifier et à simplifier les règles et les normes de sécurité pour navires à passagers. L’objectif poursuivi par la directive est de veiller à ce qu’elles soient plus simples à mettre à jour, à contrôler et à faire respecter. Elle supprime notamment les références incohérentes ou erronées, offre de nouvelles définitions de certains types de bateaux, clarifie la définition des matériaux équivalents, exclut les navires d’une longueur inférieure à 24 mètres et simplifie la définition des zones maritimes. La Commission a également créé une base de données destinée à accroître la transparence et à faciliter la notification des exemptions, des équivalences et des prescriptions de sécurité supplémentaires. La seconde, la directive (UE) 2017/2109 du 15 novembre 2017 modifiant la directive 98/41/CE du Conseil relative à l’enregistrement des personnes voyageant à bord de navires à passagers opérant à destination ou au départ de ports d’États membres de la Communauté et la directive 2010/65/UE concernant les formalités déclaratives applicables aux navires à l’entrée et/ou à la sortie des ports des États membres, met à jour et clarifie les exigences en vigueur pour le comptage et l’enregistrement des passagers et des membres d’équipage présents à bord de navires à passagers. Les modifications comprennent la mise à jour de la définition des «zones portuaires» afin d’intégrer des informations relatives à la nationalité des personnes à bord et obligent la compagnie à stocker les listes de passagers et de membres de l’équipage dans le guichet national unique. La troisième proposition a débouché sur l’adoption de la directive (UE) 2017/2110 du 15 novembre 2017 relative à un système d’inspections pour l’exploitation en toute sécurité de services réguliers de navires rouliers à passagers et d’engins à passagers à grande vitesse, modifiant la directive 2009/16/CE et abrogeant la directive 1999/35/CE du Conseil. Elle a mis à jour et clarifié les exigences existantes en matière de visite pour les transbordeurs rouliers et les engins à grande vitesse et a établi un système d’inspection des navires à effectuer préalablement à leur service de traversée régulière, pouvant être accompagné d’une visite annuelle par l’État du pavillon.

La directive (UE) 2016/1629 du 14 septembre 2016 établissant les prescriptions techniques applicables aux bateaux de navigation intérieure, modifiant la directive 2009/100/CE et abrogeant la directive 2006/87/CE, définit les règles relatives à la navigation intérieure.

Le 30 septembre 2020, la Commission a adopté une proposition de décision du Conseil relative à la position à prendre, au nom de l’Union européenne, au sein du Comité européen pour l’élaboration de standards dans le domaine de la navigation intérieure et de la Commission centrale pour la navigation du Rhin sur l’adoption de standards établissant les prescriptions techniques des bateaux de navigation intérieure.

E. Systèmes et services maritimes numériques

L’utilisation d’informations numériques améliore l’efficacité, l’attractivité et la viabilité environnementale du transport maritime et contribue à l’intégration du secteur dans la chaîne logistique multimodale numérique. Le 20 octobre 2010, le Parlement et le Conseil ont adopté la directive 2010/65/UE concernant les formalités déclaratives applicables aux navires à l’entrée et/ou à la sortie des ports des États membres.

En 2018, la Commission a publié une proposition de règlement établissant un système de guichet unique maritime européen et abrogeant la directive 2010/65/UE. Après avoir été adopté par le Parlement et le Conseil, le règlement (UE) 2019/1239 a été publié au Journal officiel le 25 juillet 2019.

F. Évolution depuis les accidents de l’Erika et du Prestige

Depuis les naufrages des navires pétroliers Erika (1999) et Prestige (2002), les normes de sécurité de l’Union dans le domaine des transports maritimes ont à nouveau été sensiblement renforcées.

1. Le paquet «Erika I»

La directive 2001/105/CE du 19 décembre 2001 a renforcé et uniformisé les dispositions juridiques de la directive 94/57/CE sur les organismes habilités à effectuer l’inspection et la visite des navires (voir section précédente). Elle a notamment mis en place un système de responsabilité en cas de preuve de négligence. La directive 2001/106/CE du 19 décembre 2001 a rendu obligatoire, pour certains navires présentant des risques potentiels, le contrôle par l’État du port. La directive a introduit en outre une «liste noire» de navires qui peuvent se voir refuser l’accès aux ports de l’Union.

Le règlement (CE) n° 417/2002 du 18 février 2002 a établi un calendrier pour le retrait de la circulation des pétroliers à simple coque et leur remplacement par des navires à double coque, plus sûrs. Après le naufrage du pétrolier Prestige, un calendrier plus rigoureux a été adopté dans le règlement (CE) n° 1726/2003 du 22 juillet 2003. Ensuite, le règlement (UE) n° 530/2012 du 13 juin 2012 relatif à l’introduction accélérée des prescriptions en matière de double coque ou de normes de conception équivalentes pour les pétroliers à simple coque est venu abroger le règlement (CE) n° 417/2002 et prévenir certaines exemptions susceptibles d’être invoquées en vertu des règles de l’OMI. Il dispose que, pour les pétroliers transportant des produits pétroliers lourds, seuls ceux à double coque pourront battre pavillon d’un État membre, tandis que les pétroliers à simple coque, quel que soit leur pavillon, seront frappés de l’interdiction d’entrer dans les ports ou les terminaux en mer ou de jeter l’ancre dans une zone relevant de la juridiction des États membres.

2. Le paquet «Erika II»

La directive 2002/59/CE du 27 juin 2002 prévoit la mise en place d’un système communautaire de suivi du trafic des navires et d’information (SafeSeaNet). Avant qu’un navire soit autorisé à entrer dans un port communautaire, il incombe à ses exploitants de communiquer un ensemble d’informations aux autorités portuaires compétentes, en particulier lorsqu’il transporte des matières dangereuses ou polluantes. La directive a rendu obligatoire l’équipement permettant l’identification automatique des navires (systèmes AIS) et l’enregistrement des données du voyage (systèmes VDR ou «boîtes noires»). Les autorités compétentes des États membres se réservent le droit d’interdire à un navire de sortir d’un port lorsque les conditions météorologiques sont défavorables. Le règlement (CE) n° 1406/2002 du 27 juin 2002 a instauré une Agence européenne pour la sécurité maritime (AESM). Son rôle consiste à offrir aux États membres et à la Commission un appui scientifique et technique ainsi qu’à contrôler l’application des règles de sécurité dans le transport maritime. Au fil du temps, les compétences de l’AESM ont été considérablement élargies et couvrent désormais la lutte contre la pollution (assistance opérationnelle sur demande des États membres) et des systèmes de surveillance par satellite. Le règlement (UE) n° 100/2013 du 15 janvier 2013 a modifié le règlement AESM, clarifiant les tâches principales et secondaires de l’Agence, précisant également son rôle dans la promotion de la coopération entre les États membres et la Commission en:

  • créant et exploitant le centre européen de données d’identification et de suivi des navires à grande distance de l’Union européenne (LRIT) et le SafeSeaNet;
  • fournissant des données pertinentes en matière de positionnement des navires et d’observation de la Terre aux autorités nationales et aux organes de l’Union compétents; et en
  • prêtant une assistance opérationnelle aux États membres concernant des enquêtes liées à des accidents graves.

3. Le troisième paquet sur la sécurité maritime et le contrôle par l’État du port

À l’issue d’âpres négociations, le Parlement et le Conseil se sont mis d’accord en décembre 2008 sur un troisième paquet législatif composé de deux règlements et de six directives:

  • Une refonte de la directive sur le contrôle par l’État du port (directive 2009/16/CE du 23 avril 2009) afin de garantir des inspections plus efficaces et plus fréquentes grâce à de nouveaux mécanismes de surveillance dépendant du profil de risque; la directive 2009/16/CE intègre ainsi les procédures, les instruments et les travaux du mémorandum d’entente de Paris dans le champ d’application du droit de l’Union;
  • La directive 2009/21/CE du 23 avril 2009 concernant le respect des obligations des États du pavillon, qui a permis un contrôle plus efficace du respect des dispositions internationales par les navires battant pavillon d’un État membre;
  • La directive 2009/17/CE du 23 avril 2009 modifiant la directive relative à la mise en place d’un système communautaire de suivi du trafic des navires et d’information (SafeSeaNet), qui vise à améliorer les conditions-cadres juridiques relatives aux lieux de refuge pour les navires en détresse et à continuer de développer la plate-forme SafeSeaNet;
  • Le règlement (CE) n° 391/2009 et la directive 2009/15/CE du 23 avril 2009 établissant des règles et normes communes concernant les organismes habilités à effectuer l’inspection et la visite des navires, afin d’instaurer un système indépendant de contrôle de la qualité en vue de remédier aux lacunes toujours présentes dans les procédures d’inspection et de certification de la flotte mondiale;
  • La directive 2009/18/CE du 23 avril 2009 établissant les principes fondamentaux régissant les enquêtes sur les accidents de transports maritimes, qui a établi des principes uniformes pour la conduite d’enquêtes en mer sur les accidents et incidents de mer qui impliquent des navires battant pavillon d’un État membre de l’Union et surviennent dans la mer territoriale ou les eaux intérieures d’un État membre; elle a aussi créé un système visant à mettre en commun les résultats, dit «cadre de coopération permanente» entre l’AESM, la Commission et les États membres;
  • Le règlement (CE) n° 392/2009 du 23 avril 2009 relatif à la responsabilité des transporteurs de passagers par mer en cas d’accident (fondé sur la convention d’Athènes de 1974 sur le transport par mer de passagers et de leurs bagages, telle que modifiée par le protocole de 2002);
  • La directive 2009/20/CE du 23 avril 2009 visant à préciser les conditions du contrôle de l’État du port sur les certificats d’assurance des propriétaires de navires pour les créances maritimes (soumises à limitation au titre de la convention sur la limitation de la responsabilité en matière de créances maritimes [LLMC] de 1976 modifiée par le protocole de 1996).

G. Réaction à la crise de la COVID-19

À la suite de la pandémie de COVID-19, plusieurs mesures ont été adoptées pour faire face aux difficultés rencontrées dans le secteur maritime:

  • Le 8 avril 2020, les lignes directrices de la Commission relatives à la protection de la santé, au rapatriement et aux modalités de déplacement des gens de mer, des passagers et des autres personnes à bord des navires, dans lesquelles les États membres sont invités à mettre sur pied un réseau de ports pour les changements rapides d’équipage;
  • Le règlement (UE) 2020/698 du 25 mai 2020 établissant des mesures spécifiques et temporaires dans le contexte de la propagation de la COVID-19 relatives au renouvellement ou à la prolongation de certains certificats, licences et agréments et au report de certaines vérifications périodiques et formations continues dans certains domaines de la législation en matière de transports;
  • Le règlement (UE) 2020/697 du 25 mai 2020 modifiant le règlement (UE) 2017/352 afin de permettre au gestionnaire d’un port ou à l’autorité compétente de faire preuve de flexibilité en ce qui concerne la perception de redevances d’infrastructure portuaire dans le contexte de la propagation de la COVID-19.
  • Pour faire face au risque de grave récession économique, la Commission a publié un cadre temporaire pour les aides d’État C/2020/1863 (mis à jour à plusieurs reprises pour tenir compte de l’évolution de la situation), qui permet aux États membres de l’Union d’aider les entreprises, en plus des possibilités offertes par les règles sur les aides d’État en vigueur. Les États membres ont ensuite proposé une série de mesures portant sur l’ensemble de l’économie, de même que certaines mesures sectorielles.

Rôle du Parlement européen

Le Parlement a soutenu les initiatives concernant la sécurité maritime et a contribué aux améliorations dans ce secteur. Les deux paquets Erika sur la sécurité maritime ont reçu le soutien du Parlement, ce qui a contribué à leur conclusion rapide et à l’obtention d’améliorations aux propositions initiales. Le Parlement recommandait en outre qu’un service de surveillance côtière européen soit mis sur pied pour le pilotage dans les zones maritimes écologiquement sensibles et difficilement navigables, et qu’un processus décisionnel et de commande soit clairement établi dans les États membres en cas d’urgence (en particulier eu égard à l’assignation obligatoire d’un lieu de refuge ou d’un port de refuge).

Dans le cadre de la révision de la directive relative à un système européen de suivi du trafic des navires et d’information (SafeSeaNet), le Parlement a fait en sorte que les États membres soient tenus de désigner une autorité compétente pouvant prendre des décisions sur la meilleure manière d’éviter les naufrages et sur le port qui doit accueillir un navire ayant besoin d’assistance.

Le cadre juridique pour les ports de refuge, que le Parlement avait déjà réclamé à plusieurs reprises, constitue une condition essentielle pour l’amélioration de la sécurité du transport maritime. Ainsi, le Parlement a été, du premier au troisième paquet sur la sécurité maritime (notamment via la commission temporaire sur le renforcement de la sécurité maritime [MARE] en 2004), le moteur des améliorations sensibles apportées à la sécurité maritime.

Dans sa résolution sur l’AESM, le Parlement a demandé que les activités de l’Agence soient élargies. En particulier, il a recommandé que ses systèmes de contrôle du trafic contribuent à l’existence d’un espace maritime européen sans barrières qui permettrait de transporter les marchandises et les passagers par mer entre les États membres sans plus de formalités que par route. Le Parlement, en adoptant, avec le Conseil, le règlement (UE) n° 911/2014 du 23 juillet 2014 sur le financement pluriannuel de l’AESM dans le domaine de la lutte contre la pollution marine causée par les navires et les installations pétrolières et gazières, a contribué à l’attribution de 160,5 millions d’euros à l’AESM pour la période comprise entre le 1er janvier 2014 et le 31 décembre 2020.

 

Davide Pernice / Ariane Debyser