Réseaux transeuropéens — Orientations

Les réseaux transeuropéens (RTE) de transport, d’énergie et de télécommunications permettent de relier les régions de l’Union et de contribuer à la croissance du marché intérieur et de l’emploi. Ces réseaux renforcent la cohésion économique, sociale et territoriale. Le réseau transeuropéen de transport (RTE-T) a évolué au fil du temps: une réforme essentielle a été adoptée en 2013 et une révision majeure a été proposée en 2021. En 2022, les orientations relatives aux infrastructures énergétiques (RTE-E) ont été adaptées au pacte vert pour l’Europe.

Base juridique

Articles 170 à 172 et article 194, paragraphe 1, point d) (sur l’énergie), du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne.

Règlement (UE) nº 1315/2013 du 11 décembre 2013 sur les orientations de l’Union pour le développement du réseau transeuropéen de transport.

Règlement (UE) 2022/869 du 30 mai 2022 concernant des orientations pour les infrastructures énergétiques transeuropéennes.

Objectifs

Le traité de Maastricht a chargé l’Union d’établir et de développer des réseaux transeuropéens (RTE) dans les secteurs des transports, des télécommunications et de l’énergie, afin de contribuer au développement du marché intérieur, de renforcer la cohésion économique et sociale, de relier les régions insulaires, enclavées et périphériques aux régions centrales de l’Union, et de mieux connecter le territoire de l’Union avec les États voisins.

Résultats

A. Orientations et idées initiales

Dans son livre blanc sur la croissance, la compétitivité et l’emploi de 1993, la Commission soulignait l’importance cruciale des RTE pour le marché intérieur et, notamment, la création d’emplois, non seulement du fait de la construction proprement dite des infrastructures, mais également par le rôle qu’elles joueraient plus tard pour le développement économique. Les premiers projets prioritaires (PP) ont été approuvés en 1994.

B. Évolution de la politique sectorielle et mesures législatives

1. Transports

a. Orientations RTE-T de 1996

La décision nº 1692/96/CE du 23 juillet 1996 sur les orientations communautaires pour le développement du réseau transeuropéen de transport (orientations RTE-T) établissait les paramètres généraux pour l’ensemble du réseau. Elle fixait les caractéristiques du réseau spécifique pour chaque mode de transport et définissait les projets d’intérêt commun (PIC) admissibles, ainsi que les projets prioritaires. L’accent était mis sur des modes de transport respectueux de l’environnement, notamment sur des projets ferroviaires. Initialement, la décision reprenait les quatorze PIC adoptés par le Conseil européen d’Essen. La décision nº 1346/2001/CE du 22 mai 2001 modifiant les orientations RTE-T en ce qui concerne les ports maritimes, les ports de navigation intérieure et les terminaux intermodaux a ensuite achevé un «plan de développement des transports» à l’échelle communautaire pour tous les modes de transport.

b. Révision de 2004 des orientations RTE-T

Les élargissements de 2004 et 2007, ainsi que d’importants retards et problèmes financiers, ont entraîné un profond remaniement des orientations RTE-T. Le nombre de projets prioritaires a été porté à 30, tous subordonnés au respect de la législation européenne dans le domaine de l’environnement. Un nouveau concept d’«autoroutes de la mer» a été présenté en vue de rendre certaines liaisons maritimes plus efficaces et d’associer le transport maritime à courte distance au transport ferroviaire.

Des «coordinateurs européens» chargés de projets particulièrement importants ont été désignés en 2005 pour jouer le rôle de médiateurs afin de faciliter les contacts avec les pouvoirs décisionnels nationaux, les opérateurs et les utilisateurs des moyens de transport ainsi que les représentants de la société civile.

c. Révision de 2013: réseau intégré, structure à deux niveaux (central/global) et corridors de réseau central RTE-T

Alors que l’ancienne politique RTE-T soutenait principalement la mise en œuvre de projets prioritaires de transport distincts dans les États membres de l’Union, la révision de 2013 a introduit une approche de réseau plus systématique à l’échelle de l’Union, avec un ensemble commun de règles pour la construction et le financement du réseau. Le réseau se compose de deux niveaux: le réseau central des routes principales (à achever d’ici à 2030) et le réseau global de liaisons alimentant le réseau central (à achever d’ici à 2050). Le réseau central comprend neuf corridors de transport multimodaux interconnectés reliant plusieurs pays, qui couvrent les principaux flux de transport à longue distance et facilitent le développement coordonné du réseau central. Deux «priorités horizontales» concernent le développement des liaisons maritimes et l’installation d’un système européen commun de gestion du trafic ferroviaire (ERTMS). Les corridors de réseau central doivent être coordonnés avec les corridors de fret ferroviaire existants.

Le règlement (UE) nº 1315/2013 définit des spécifications techniques obligatoires pour le développement des infrastructures de chaque mode de transport et établit des domaines d’action prioritaires. Le développement du réseau est axé sur les chaînons manquants (principalement sur les tronçons transfrontaliers), sur l’interopérabilité des infrastructures, sur l’amélioration des connexions multimodales et sur la réduction des émissions de gaz à effet de serre provenant des transports. Grâce à des actes délégués ultérieurs de la Commission, le réseau s’adapte également à l’évolution de la coopération avec les pays tiers, en particulier la Suisse, la Norvège, la Turquie et les pays des Balkans occidentaux. Après le retrait du Royaume-Uni de l’Union, la dimension maritime du RTE-T a été adaptée.

S’il incombe toujours aux États membres de gérer la planification, la construction et l’entretien des infrastructures de transport, l’aménagement du territoire et la délivrance des permis relèvent souvent de la responsabilité des autorités régionales. Les «coordinateurs européens» désignés par la Commission agissent en tant que médiateurs en contact avec les autorités décisionnelles nationales, les opérateurs de transport et les usagers, ainsi qu’avec les représentants de la société civile, afin de faciliter le développement des corridors et la mise en œuvre des priorités horizontales du réseau.

En 2018, la Commission a présenté une proposition de règlement concernant des mesures de rationalisation en vue de progresser dans la réalisation du RTE-T. La proposition visait à réduire les retards rencontrés dans les projets RTE-T en simplifiant les règles d’autorisation et en clarifiant les processus que les promoteurs de projets doivent suivre dans certaines procédures administratives telles que l’octroi des autorisations et les marchés publics. Le Parlement et le Conseil ont négocié un texte de compromis, qui a donné lieu à la directive (UE) 2021/1187, publiée le 20 juillet 2021.

Pour appuyer la mise en œuvre du RTE-T, l’Union complète le financement national des projets qui s’y rapportent en utilisant le mécanisme pour l’interconnexion en Europe (MIE) comme un programme de financement spécifique, d’une part, et les Fonds structurels et d’investissement européens, le programme InvestEU et la Banque européenne d’investissement (BEI), d’autre part. En 2021, plusieurs États membres ont également décidé de consacrer une partie des fonds que l’Union leur verse au titre de la facilité pour la reprise et la résilience à l’amélioration des projets ferroviaires RTE-T.

L’Agence exécutive européenne pour le climat, les infrastructures et l’environnement centralise la gestion des activités de financement des projets RTE-T au titre du MIE (pour en savoir plus sur le financement des RTE, voir 3.5.2).

d. Révision du RTE-T de 2021

Le 14 décembre 2021, la Commission a proposé une révision des orientations RTE-T de 2013. La proposition entendait rendre le RTE-T plus efficace en matière de durabilité des transports, de renforcement de la multimodalité et de l’interopérabilité, de promotion de la connectivité sans discontinuité à l’échelle de l’Union dans l’ensemble du réseau et de ses nœuds urbains, et d’accroissement de la résilience au changement climatique et à d’autres risques externes. La révision devrait dès lors appuyer la décarbonation des transports conformément à l’objectif de réduction de 90 % des émissions de gaz à effet de serre provenant des transports d’ici à 2050, comme le propose le pacte vert pour l’Europe. La proposition a également adapté la conception du réseau, qui doit s’achever progressivement en trois étapes: 2030 pour le réseau central, 2040 pour le réseau central étendu (ajouté dernièrement) et 2050 pour le réseau global. Les axes les plus importants sont regroupés en neuf corridors de transport européens, consolidant les anciens corridors de réseau central et les corridors de fret ferroviaire. Pour ce qui est des priorités horizontales actualisées, le déploiement de l’ERTMS doit être accéléré sur le réseau ferroviaire, et le transport maritime à courte distance doit être davantage intégré au réseau dans le cadre de l’espace maritime européen (anciennement «autoroutes de la mer»). Les nouveaux éléments comprennent, en particulier, l’augmentation de la vitesse des trains pour les passagers et le fret et des opérations transfrontières plus efficaces; le déploiement, sur l’ensemble du RTE-T, des infrastructures de recharge et de ravitaillement nécessaires pour les carburants alternatifs, conformément au règlement (UE) 2023/1804; davantage de plateformes de transbordement et de terminaux multimodaux de passagers dans les villes, afin de faciliter la multimodalité; et le raccordement des grands aéroports au réseau ferroviaire, voire, dans la mesure du possible, à des lignes à grande vitesse.

La proposition de règlement sur le RTE-T est complétée par le «plan d’action pour promouvoir le transport ferroviaire de voyageurs longue distance et transfrontière» du 14 décembre 2021. Ce plan d’action vise à accroître la capacité ferroviaire à grande vitesse et l’aide aux investissements dans le secteur ferroviaire apportée par la Banque européenne d’investissement.

Le 27 juillet 2022, la Commission a présenté une proposition modifiée pour prendre en considération le nouveau contexte géopolitique, avec notamment une extension de quatre corridors de transport européens vers l’Ukraine et la Moldavie.

Le 14 avril 2023, la commission des transports et du tourisme a adopté son rapport sur la révision des orientations RTE-T. Le rapport constituait le mandat du Parlement pour les négociations interinstitutionnelles avec le Conseil, qui ont commencé en avril 2023. Le Parlement et le Conseil sont parvenus à un accord provisoire le 18 décembre 2023. Le Parlement est notamment parvenu à mettre davantage l’accent sur le transport intermodal constitué principalement du rail, des voies navigables intérieures ou du transport maritime à courte distance, ainsi que sur l’interconnexion des modes de transport dans les terminaux et dans les nœuds urbains. Il a également convaincu les États membres de tenir compte des besoins militaires lors de la construction ou de la modernisation d’infrastructures qui chevauchent le réseau de transport militaire; et il a réintroduit des instruments de gouvernance plus solides pour la mise en œuvre des corridors RTE-T par les États membres, ainsi que des garanties en ce qui concerne les investissements étrangers dans les infrastructures du RTE-T. Le 14 février 2024, la commission des transports et du tourisme a approuvé l’accord provisoire, qui a été formellement adopté par le Parlement en plénière le 24 avril 2024. Dans l’attente de son adoption par le Conseil, le nouveau règlement RTE-T devrait entrer en vigueur à l’été 2024.

En ce qui concerne l’extension du RTE-T aux Balkans occidentaux ainsi qu’à l’Ukraine et à la Moldavie, la Commission a signé des accords à haut niveau avec la Bosnie-Herzégovine, le Monténégro, la Macédoine du Nord et la Serbie le 16 mai 2023, et avec l’Ukraine et la Moldavie le 20 décembre 2023.

2. Énergie

a. Orientations de 1996

Au sommet d’Essen en 1994, plusieurs projets ont été déclarés prioritaires dans le domaine des réseaux d’énergie. La décision nº 1254/96/CE de 1996 a établi des orientations relatives aux réseaux transeuropéens dans le secteur de l’énergie (RTE-E) afin de repérer des PIC admissibles, d’établir un contexte favorable à leur réalisation et de définir des objectifs sectoriels pour l’électricité.

b. 2013 et orientations actuelles

Le règlement (UE) nº 347/2013 a établi des orientations de l’Union pour le développement et l’interopérabilité des infrastructures énergétiques transeuropéennes, abrogeant les orientations précédentes. Il a défini les conditions sous lesquelles des PIC pouvaient bénéficier d’un concours financier de l’Union au titre du MIE. Les PIC sont des projets d’infrastructure nécessaires à la mise en œuvre des priorités de la politique énergétique de l’Union, y compris l’amélioration de l’interconnexion entre les marchés nationaux, le renforcement de la compétitivité, la sécurité de l’approvisionnement et la promotion des sources d’énergie renouvelables.

Étant donné que les infrastructures énergétiques sont un élément essentiel de la transition énergétique, une révision du règlement RTE-E a été demandée à la suite des communications de la Commission sur le pacte vert pour l’Europe et une planète propre pour tous, mais aussi pour tenir compte de l’évolution technologique rapide dans ce secteur. En 2020, la stratégie de l’Union pour l’intégration du système énergétique et la stratégie de l’Union pour l’hydrogène ont défini des plans pour un système énergétique de l’Union qui soit exploité comme un tout, reliant différents secteurs de consommation, tels que les transports et l’industrie, et différents infrastructures et vecteurs énergétiques, dont l’hydrogène.

Par conséquent, en 2020, la Commission a proposé de réviser le règlement RTE-E de 2013 afin de mieux accompagner la modernisation des infrastructures énergétiques transfrontières de l’Europe et d’atteindre les objectifs du pacte vert pour l’Europe. Le règlement RTE-E révisé (règlement (UE) 2022/869) sert la réalisation des objectifs spécifiques de l’Union pour 2030 en matière d’énergie et de climat et de son objectif de neutralité climatique d’ici à 2050. Il contribue à assurer les interconnexions, la sécurité énergétique, la résilience des infrastructures, l’intégration des marchés et des systèmes et la concurrence qui profitent à tous les États membres, ainsi que le caractère abordable des prix de l’énergie. Ces orientations mettent fin à la majeure partie du soutien de l’Union en faveur de nouveaux projets de gaz naturel et de pétrole et introduisent des critères de durabilité obligatoires pour tous les PIC.

Les onze corridors prioritaires du RTE-E couvrent l’électricité, les réseaux énergétiques en mer pour les énergies renouvelables et les infrastructures pour l’hydrogène; les trois domaines thématiques prioritaires visent le déploiement de réseaux électriques intelligents, de réseaux gaziers intelligents et d’un réseau transfrontière de transport du CO2 (capturé). Les États membres restent libres de déterminer les conditions d’exploitation de leurs ressources énergétiques, de choisir entre différentes sources d’énergie et de fixer la structure générale de leur approvisionnement énergétique, conformément à l’article 194 du traité FUE.

La Commission a proposé la première liste de projets soutenus au titre des nouvelles règles en novembre 2023. Plus de la moitié des 166 projets énumérés sont liés à l’électricité, aux réseaux électriques en mer et aux réseaux électriques intelligents, et la liste comprend également des projets de réseaux de transport de dioxyde de carbone visant à soutenir la création d’un marché pour le captage et le stockage du carbone. Pour la première fois, des projets relatifs à l’hydrogène et aux électrolyseurs sont inclus, ainsi que des PIM consistant à relier l’Union et d’autres pays, tels que l’Ukraine.

3. Télécommunications

La décision nº 2717/95/CE de 1995 établissait des orientations pour le développement de l’EURO-RNIS (réseau numérique avec intégration des services) en tant que réseau transeuropéen et définissait les objectifs, les priorités et des PIC en vue de développer, sur la base de l’EURO-RNIS, une gamme de services dans la perspective d’un futur réseau européen de communications à haut débit.

La décision nº 1336/97/CE de 1997 définissait les orientations pour les réseaux transeuropéens de télécommunications (TEN-Telecom). Au rang des priorités figuraient les applications contribuant à la cohésion économique et sociale, ainsi que le développement des réseaux de base, en particulier des réseaux satellitaires. Ces orientations ont été légèrement modifiées par la décision nº 1376/2002/CE en 2002.

Ces orientations définissaient les PIC et établissaient des procédures et des critères de sélection. Le programme communautaire eTEN, instrument clé du programme d’action «eEurope 2005: une société de l’information pour tous», s’est inscrit dans la continuité du programme EURO-RNIS. Achevé en 2006, il visait à soutenir le déploiement transeuropéen de services fondés sur les réseaux de télécommunication. Les investissements de l’Union se sont alors concentrés sur la modernisation des réseaux existants.

En 2015, dans le cadre de sa stratégie pour un marché unique numérique, la Commission a publié plusieurs propositions visant à réformer le cadre réglementaire de l’Union en matière de télécommunications. En 2016, la Commission a publié d’autres textes, notamment une proposition de directive établissant un code des communications électroniques européen. La directive CCEE (directive (UE) 2018/1972), entrée en vigueur en 2018, a modernisé la réglementation existante de l’Union en matière de télécommunications (2.1.8).

Rôle du Parlement européen

Le Parlement a apporté un fort soutien à la politique des RTE et a régulièrement souligné les retards dont a souffert la réalisation des projets prioritaires, demandant le respect de calendriers d’exécution précis et priant les États membres d’accroître les ressources budgétaires disponibles, en particulier pour le RTE-T. Il a obtenu que la priorité soit donnée à la promotion des projets présentant une «valeur ajoutée européenne» incontestable, qui exercent des effets positifs à long terme sur l’environnement et l’emploi, et contribuent à faire disparaître les goulets d’étranglement, notamment dans les chemins de fer et le transport combiné.

Au cours des 15 dernières années, le Parlement a activement contribué à l’élaboration du RTE-T. Conjointement avec le Conseil, il a adopté le règlement (UE) nº 1315/2013 sur les orientations de l’Union pour le développement du réseau transeuropéen de transport, introduisant une approche de réseau à l’échelle de l’Union, avec un ensemble commun de règles pour l’infrastructure du réseau. Ces orientations ont été développées et mises à jour dans le cadre de la révision du RTE-T proposée par la Commission en 2021. À la suite des négociations avec le Conseil, le Parlement a adopté le règlement RTE-T révisé en avril 2024, lequel devrait être adopté par le Conseil d’ici l’été 2024 (voir le point B.1.d ci-dessus).

Dans sa résolution de 2015 intitulée «Mise en œuvre du livre blanc de 2011 sur les transports: bilan et voie à suivre pour une mobilité durable», le Parlement a souligné l’importance des transports pour l’économie et la mobilité des citoyens de l’Union. Pour le Parlement, l’achèvement du RTE-T est une condition préalable à la mise en place d’un système de transport européen durable et efficace, qui doit être soutenu par un cofinancement spécifique de l’Union, en particulier dans le cadre du MIE.

Le 20 janvier 2021, le Parlement a adopté une résolution sur la révision des orientations du réseau transeuropéen de transport (RTE-T). La résolution insistait sur l’importance de pérenniser le réseau afin de garantir le bon fonctionnement du marché intérieur de l’Union et la poursuite de la réalisation de l’espace européen unique des transports. Elle soulignait également l’importance de la compétitivité de l’Union sur la scène internationale pour les prochaines décennies et soutenait la transition écologique et numérique vers une mobilité intelligente, durable, efficace et sûre. La résolution a rappelé que le Parlement demandait des investissements suffisants dans les infrastructures du RTE-T, notamment pour achever le réseau central RTE-T d’ici à 2030. Elle a souligné qu’il conviendrait d’adapter tous les fonds concernés de l’Union (MIE, InvestEU, Fonds structurels et d’investissement européens, facilité pour la reprise et la résilience, Horizon Europe, etc.) et les prêts de la BEI aux besoins spécifiques du secteur des transports, et que les États membres devraient s’engager à accorder des financements suffisants.

Dans sa résolution de 2020 sur la révision des orientations pour les infrastructures énergétiques transeuropéennes, le Parlement a demandé une révision qui tienne compte des objectifs de l’Union en matière d’énergie et de climat pour 2030, de son engagement à long terme en matière de décarbonation et du principe de primauté de l’efficacité énergétique. Il a souligné la nécessité de veiller à ce que les dépenses et la sélection des PIC soient conformes aux engagements pris dans le cadre de l’accord de Paris.

Dans sa position du 5 avril 2022 sur la proposition de règlement sur les infrastructures énergétiques transeuropéennes, le Parlement a réclamé une plus grande participation des différents acteurs dans la planification des infrastructures transfrontières et le processus de sélection des PIC. Il a exprimé le vœu que le processus de consultation donne la parole à des secteurs plus divers. Il a également préconisé de stimuler les projets d’énergies renouvelables en mer et de faciliter leur intégration dans les réseaux de l’Union, afin de parvenir à l’objectif de zéro émission nette.

Dans sa résolution du 5 octobre 2022 sur la réaction de l’Union à la hausse des prix de l’énergie en Europe, le Parlement a également souligné que bâtir un réseau européen de l’énergie réellement résilient, notamment avec la construction de nouvelles interconnexions, réduirait à court terme la pression tarifaire qui pèse sur les entreprises et les consommateurs, et établirait l’indépendance et la résilience énergétiques à long terme. Il a affirmé que les infrastructures essentielles doivent rester sous le contrôle de l’Union, pour favoriser son autonomie stratégique ouverte, et a prié la Commission et les États membres d’accélérer les projets d’infrastructures essentielles reposant sur les énergies renouvelables et l’hydrogène propre, en facilitant l’octroi de permis, tout en tenant dûment compte des procédures de participation du public et d’évaluation des incidences sur l’environnement.

Dans sa recommandation du 23 novembre 2022 concernant la stratégie de l’Union européenne en matière d’élargissement, le Parlement a recommandé de renforcer les partenariats entre les pays candidats et l’Union au moyen de projets d’infrastructure majeurs dans le cadre des réseaux RTE-E et RTE-T. Il soutient l’adoption de mesures immédiates pour assurer une connexion durable et à long terme des pays candidats au réseau européen de transport d’énergie et inclure ces derniers dans les stratégies de politique énergétique de l’Union, en mettant l’accent sur ceux qui dépendent fortement du gaz russe et qui sont durement touchés par leur positionnement pro-européen.

Pour en savoir plus sur le sujet, veuillez consulter les sites internet de la commission des transports et du tourisme et de la commission de l’industrie, de la recherche et de l’énergie.

 

Ariane Debyser / Kristi Polluveer / OLENA KUZHYM