Politique d’asile

La politique d’asile de l’Union européenne a pour but d’offrir un statut approprié à tout ressortissant d’un pays tiers nécessitant une protection internationale dans l’un des États membres et d’assurer le respect du principe de non-refoulement[1]. À cette fin, l’Union travaille à l’élaboration d’un régime d’asile européen commun.

Base juridique

• Article 67, paragraphe 2, article 78 et article 80 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne (traité FUE)
• Article 18 de la charte des droits fondamentaux de l’Union européenne

Objectif

L’Union a pour objectif d’élaborer une politique commune en matière d’asile, de protection subsidiaire et de protection temporaire, qui vise à offrir un statut approprié à tout ressortissant d’un pays tiers nécessitant une protection internationale et à assurer le respect du principe de non-refoulement. Cette politique doit être cohérente avec la convention de Genève relative au statut des réfugiés du 28 juillet 1951 et son protocole du 31 janvier 1967. Ni le traité FUE ni la charte des droits fondamentaux de l’Union européenne ne donnent de définition des termes «asile» et «réfugié», mais tous deux font explicitement référence à la convention de Genève et à son protocole.

Réalisations

A. Les apports des traités d’Amsterdam et de Nice

Conformément au traité de Maastricht de 1993, la coopération intergouvernementale en matière d’asile a été intégrée dans le cadre institutionnel de l’Union européenne. En tant qu’acteur principal, le Conseil était tenu d’associer la Commission à ses travaux et d’informer le Parlement au sujet de ses initiatives en matière d’asile. La Cour de justice de l’Union européenne (CJUE) n’était pas compétente en matière d’asile.

En 1999, le traité d’Amsterdam a octroyé de nouvelles compétences aux institutions de l’Union européenne, qui leur permettent d’élaborer des textes législatifs en matière d’asile selon un mécanisme institutionnel particulier: une période transitoire de cinq ans avec droit d’initiative partagé entre la Commission et les États membres et décision à l’unanimité par le Conseil après consultation du Parlement; la CJUE est également devenue compétente dans certains cas spécifiques. Le traité d’Amsterdam prévoyait également qu’à l’issue de cette première phase de cinq ans, le Conseil pourrait se prononcer en faveur de l’application de la procédure normale de codécision, auquel cas il prendrait ses décisions à la majorité qualifiée. Fin 2004, le Conseil a choisi la procédure de codécision (aujourd’hui dénommée «procédure législative ordinaire»), qui s’applique désormais depuis 2005.

Avec l’adoption du programme de Tampere en octobre 1999, le Conseil européen a décidé que le régime européen commun serait instauré en deux étapes: l’adoption de normes minimales communes à court terme était censée aboutir à une procédure commune et à un statut uniforme pour les personnes qui se voient accorder l’asile, valable à plus long terme dans toute l’Union.

Cette initiative a donné lieu à la «première phase» du régime d’asile européen commun (RAEC), de 1999 à 2004, pendant laquelle ont été définis les critères permettant de déterminer quel État membre est compétent pour l’examen des demandes d’asile (en remplacement de la convention internationale/intergouvernementale de Dublin de 1990), y compris le système européen de comparaison des signalements dactyloscopiques des demandeurs d’asile (Eurodac) destiné au stockage et à la comparaison des empreintes digitales. Ont également été définies des normes minimales communes auxquelles les États membres doivent adhérer dans le cadre de l’accueil des demandeurs d’asile, les conditions à réunir pour obtenir une protection internationale et la nature de la protection accordée, ainsi que des procédures pour l’octroi et le retrait du statut de réfugié. D’autres actes législatifs traitent de la protection temporaire en cas d’afflux massif.

En novembre 2004, le programme de La Haye appelait de ses vœux l’élaboration des instruments et des mesures pour la deuxième phase, à adopter d’ici la fin 2010, et soulignait la volonté de l’Union d’aller au-delà des normes minimales et de mettre en place une procédure d’asile unique prévoyant des garanties communes et un statut uniforme pour les personnes bénéficiant d’une protection. En 2008, le pacte européen sur l’immigration et l’asile a reporté cette échéance à 2012.

B. Le traité de Lisbonne

Le traité de Lisbonne, entré en vigueur en décembre 2009, a changé la donne en modifiant les mesures en matière d’asile, qui sont passées de l’établissement de normes minimales à la création d’un système commun comportant un statut et des procédures uniformes.

Le système européen commun d’asile doit comporter les éléments suivants:

• un statut uniforme d’asile;
• un statut uniforme de protection subsidiaire;
• un système commun de protection temporaire;
• des procédures communes pour l’octroi et le retrait du statut uniforme d’asile ou de protection subsidiaire;
• des critères et mécanismes de détermination de l’État membre responsable de l’examen d’une demande;
• des normes relatives aux conditions d’accueil;
• le partenariat et la coopération avec des pays tiers.

Depuis l’adoption du traité de Lisbonne, l’article 80 du traité FUE prévoit également expressément le principe de solidarité et de partage équitable de responsabilités entre les États membres, y compris les coûts financiers. Les actions de l’Union en matière d’asile devraient donc, le cas échéant, contenir des mesures appropriées pour garantir le respect de ce principe. Le traité a également modifié de manière significative la procédure de prise de décision sur les questions liées à l’asile en faisant de la codécision la procédure type. En outre, les dispositions relatives au contrôle juridictionnel effectué par la CJUE ont été considérablement améliorées. Désormais, les questions préjudicielles peuvent être adressées par toute juridiction d’un État membre et non plus seulement, comme cela était le cas auparavant, par les juridictions nationales statuant en dernier ressort. La CJUE a ainsi pu enrichir la jurisprudence en matière d’asile.

Le programme de Stockholm, adopté par le Conseil européen le 10 décembre 2009 pour la période de 2010 à 2014, réaffirme «l’objectif consistant à établir un espace commun de protection et de solidarité fondé sur une procédure d’asile commune et un statut uniforme pour les personnes bénéficiant d’une protection internationale». Il a notamment mis l’accent sur la nécessité d’encourager une véritable solidarité avec les États membres soumis à des pressions particulières et le rôle important que devrait jouer le nouveau Bureau européen d’appui en matière d’asile (EASO, désormais Agence de l’Union européenne pour l’asile (AUEA)).

Bien que la Commission ait présenté ses propositions pour la seconde phase du RAEC dès 2008-2009, les négociations ont progressé lentement. En conséquence, la «seconde phase» du RAEC a été adoptée à la suite de l’entrée en vigueur du traité de Lisbonne, avec un changement d’orientation, à savoir le passage de normes minimales à une procédure d’asile commune sur la base d’un statut uniforme de protection.

C. Instruments juridiques existants et efforts de réformes actuels

La directive 2001/55/CE du Conseil du 20 juillet 2001 relative à des normes minimales pour l’octroi d’une protection temporaire en cas d’afflux massif de personnes déplacées et à des mesures tendant à assurer un équilibre entre les efforts consentis par les États membres pour accueillir ces personnes et supporter les conséquences de cet accueil (la directive relative à la protection temporaire) a été élaborée en tant que cadre pour gérer des afflux massifs et inattendus de personnes déplacées et pour fournir une protection immédiate à ces dernières. Elle vise à réduire les disparités entre les politiques des États membres relatives à l’accueil et au traitement des personnes déplacées en cas d’afflux massif et à promouvoir la solidarité entre les États membres. Elle a été activée pour la première fois par le Conseil en réaction à l’invasion russe de l’Ukraine le 24 février 2022, événement sans précédent, afin d’offrir une assistance rapide et efficace aux personnes fuyant la guerre en Ukraine.

À l’exception de la refonte de la directive relative aux conditions que doivent remplir les demandeurs d’asile, entrée en vigueur en janvier 2012, la refonte des autres actes législatifs n’est entrée en vigueur qu’en juillet 2013 (le règlement «Eurodac», le règlement Dublin III, la directive relative à des normes minimales pour l’accueil des demandeurs d’asile et la directive sur les procédures d’asile), ce qui signifie que leur transposition, reportée à la mi-juillet 2015, est survenue au moment du pic de la crise migratoire. En juin 2014, le Conseil européen a formulé les orientations stratégiques de la programmation législative et opérationnelle dans l’espace de liberté, de sécurité et de justice (voir l’article 68 du traité FUE) pour les prochaines années, en s’appuyant sur la communication de la Commission de mars 2014 et en s’inspirant des progrès réalisés grâce au programme de Stockholm. Ces orientations insistent sur le fait que la transposition intégrale et la mise en œuvre effective du régime d’asile européen commun constituent une priorité absolue.

Compte tenu de la pression migratoire qui s’exerce depuis 2014, la Commission a publié l’agenda européen en matière de migration (4.2.3) en mai 2015, lequel proposait plusieurs mesures visant à faire face à cette pression, dont le système des «hotspots», partagé par l’EASO (désormais l’AUEA), Frontex (aujourd’hui l’Agence européenne de garde-frontières et de garde-côtes) et l’Agence de l’Union européenne pour la coopération des services répressifs (Europol), qui nécessite un travail sur le terrain avec les États membres situés en première ligne afin de procéder rapidement à l’identification et à l’enregistrement des migrants, ainsi qu’au relevé de leurs empreintes digitales. L’approche dite des «hotspots» visait également à contribuer à la mise en œuvre des mécanismes de relocalisation d’urgence pour un total de 160 000 personnes nécessitant une protection internationale. Ces mécanismes ont été proposés par la Commission afin de venir en aide à l’Italie et à la Grèce. Ils ont été adoptés par le Conseil le 14 septembre et le 22 septembre 2015, après consultation du Parlement européen. La décision du Conseil a ensuite été confirmée par l’arrêt de la CJUE du 6 septembre 2017.

L’agenda européen en matière de migration prévoit également d’autres mesures de réforme du RAEC, qui ont été présentées dans deux séries de propositions législatives en mai et en juillet 2016 et qui ont été débattues par le Parlement et le Conseil jusqu’à la fin de la législature qui s’est achevée en mai 2019. Aucun acte législatif n’a cependant été adopté au cours de la législature 2014-2019 en raison du blocage de dossiers au Conseil ou de dossiers spécifiques en suspens du fait du blocage de dossiers liés.

Le 23 septembre 2020, la Commission a publié le nouveau pacte sur la migration et l’asile pour tenter de débloquer la réforme du RAEC.

La première des propositions de réforme à avoir été approuvée est l’instauration de l’Agence de l’Union européenne pour l’asile (AUEA), qui remplace l’EASO. L’AUEA a été créée par le règlement (UE) 2021/2303, entré en vigueur le 19 janvier 2022.

En septembre 2022, le Parlement et cinq présidences tournantes du Conseil ont signé une feuille de route commune sur l’organisation, la coordination et la mise en œuvre du calendrier des négociations entre les colégislateurs sur le RAEC et sur le nouveau pacte européen sur la migration et l’asile. Ils se sont engagés à œuvrer ensemble, avant les élections au Parlement européen de 2024, à l’adoption de la réforme des règles de l’Union en matière de migration et d’asile.

Les dix instruments juridiques ci-dessous ont été adoptés le 14 mai 2024, opérant ainsi une réforme du cadre européen pour la gestion de l’asile et de la migration.

D. Dimension extérieure

Adoptée en 2011 par la Commission, l’approche globale de la question des migrations et de la mobilité constitue le cadre global dans lequel s’inscrit la politique de l’Union en matière de migration et d’asile. Elle indique comment l’Union doit mener ses dialogues politiques et sa coopération avec les pays tiers en s’appuyant sur des priorités clairement définies. Elle s’inscrit dans le cadre de la politique générale de l’Union en matière d’action extérieure et couvre notamment la coopération au développement. Ses principaux objectifs consistent à mieux organiser la migration légale, à prévenir la migration irrégulière et à lutter contre ce phénomène, à maximiser les effets de la migration sur le développement et la mobilité ainsi qu’à promouvoir la protection internationale.

Le Conseil européen et la Turquie ont dégagé un accord en mars 2016 qui vise à réduire le flux des migrants en situation irrégulière transitant par la Turquie pour gagner l’Europe. La déclaration UE-Turquie indique que tous les nouveaux migrants et demandeurs d’asile arrivant de Turquie sur les îles grecques et dont les demandes d’asile auront été déclarées irrecevables devront être renvoyés en Turquie. De plus, pour tout Syrien renvoyé en Turquie, un autre Syrien devrait être réinstallé dans l’Union, avec pour contrepartie la libéralisation des visas pour les citoyens turcs et le versement de six milliards d’euros au titre de la facilité en faveur des réfugiés en Turquie jusqu’à la fin 2018. D’après le dernier rapport d’avancement sur la mise en œuvre de l’agenda européen en matière de migration de la Commission, publié le 16 octobre 2019, la déclaration est essentielle pour garantir que le problème migratoire en Méditerranée orientale soit effectivement traité. En octobre 2021, le Conseil européen a appelé la Turquie à veiller à une mise en œuvre intégrale et non discriminatoire de la déclaration UE-Turquie de 2016, y compris vis-à-vis de la République de Chypre. Le dialogue de haut niveau entre l’Union et la Turquie sur les migrations a eu lieu le 23 novembre 2023.

L’une des principales initiatives présentées dans le cadre du nouveau pacte sur la migration et l’asile est l’action en faveur de partenariats sur mesure et mutuellement bénéfiques avec des pays tiers dans le domaine migratoire. En juillet 2023, la Commission a signé un protocole d’accord avec la Tunisie. Elle a signé d’autres accords avec l’Égypte, le Liban et la Mauritanie au printemps 2024.

Au niveau mondial, en septembre 2016, l’Assemblée générale des Nations unies a adopté à l’unanimité la déclaration de New York pour les réfugiés et les migrants, une déclaration politique historique qui vise à améliorer la façon dont la communauté internationale fait face aux mouvements de masse de réfugiés et de migrants et aux situations où l’état de réfugié perdure. En conséquence, deux pactes mondiaux ont été adoptés en 2018, l’un pour les réfugiés et l’autre pour les autres migrants. La déclaration de New York établit un cadre d’action global pour les réfugiés qui définit des actions spécifiques dont le but est d’alléger les pressions exercées sur les pays d’accueil, d’accroître l’autonomie des réfugiés, d’élargir l’accès à des solutions faisant appel à des pays tiers et d’améliorer les conditions dans les pays d’origine pour permettre le retour des réfugiés dans la sécurité et la dignité. Sur la base de ces quatre objectifs clés, l’Assemblée générale des Nations unies a adopté, le 17 décembre 2018, le pacte mondial sur les réfugiés.

E. Financement disponible pour les politiques d’asile

L’outil de financement principal du budget de l’Union dans le domaine de l’asile est le Fonds «Asile, migration et intégration» (FAMI). La dotation du FAMI dans le précédent budget à long terme de l’UE (2014-2020), qui a coïncidé avec la crise migratoire, a été relevée de 3,31 milliards d’euros à 6,6 milliards d’euros. En ce qui concerne l’actuel budget à long terme de l’Union pour la période 2021-2027, les financements au titre du FAMI ont été portés à 9,9 milliards d’euros afin, notamment, d’assurer une gestion efficace et humaine de la migration, de l’asile et de l’intégration, et de soutenir financièrement les États membres au regard de la solidarité dont ils font montre en matière de réinstallation et de relocalisation. D’autres instruments de financement de l’Union, comme le Fonds social européen plus (2.3.2) et le Fonds européen de développement régional (3.1.2) octroient également des financements, essentiellement pour soutenir l’intégration de réfugiés et de migrants, bien que la part des crédits qui leur sont alloués ne fasse pas l’objet d’une ligne budgétaire distincte et reste donc peu claire.

De même, la dotation de l’EASO (désormais l’AUEA) initialement prévue pour la période 2014-2020 est passée de 109 millions d’euros à 456 millions d’euros. Pour être en mesure d’assurer pleinement le soutien opérationnel des procédures d’asile à l’avenir, le cadre financier pluriannuel (CFP) prévoit un budget de 1,22 milliard d’euros pour la période 2021-2027.

L’instrument de voisinage, de coopération au développement et de coopération internationale — Europe dans le monde (IVCDCI — Europe dans le monde) a été créé par le règlement (UE) 2021/947. Il rassemble la plupart des instruments de financement extérieur de l’Union qui existaient en tant qu’instruments distincts au cours de la période budgétaire précédente (2014-2020). Il s’élève à 79,5 milliards d’euros et comprend un objectif indicatif de dépenses qui consiste à consacrer 10 % de l’enveloppe financière aux actions liées à la migration (approche incitative souple de la migration).

Rôle du Parlement européen

Le Parlement européen a toujours plaidé énergiquement en faveur d’un régime d’asile européen commun, conformément aux engagements juridiques de l’Union. Il a également appelé de ses vœux la réduction de l’immigration irrégulière et la protection des groupes vulnérables.

Depuis la mise en œuvre du traité de Lisbonne, le Parlement, colégislateur à part entière, participe activement à l’adoption de nouveaux textes législatifs ayant trait à l’immigration et à l’asile.

Le Parlement a la possibilité d’introduire un recours en annulation devant la CJUE, ce qu’il a fait avec succès (voir l’arrêt du 6 mai 2008 de la CJUE) pour obtenir l’annulation des dispositions relatives aux modalités d’adoption de la liste commune de pays tiers considérés comme pays d’origine sûrs et pays tiers européens sûrs prévues par la directive 2005/85/CE du Conseil.

N’hésitez pas à consulter la page du site du Parlement sur les réponses de l’UE face aux questions de migration et d’asile.

 

Georgiana Sandu

06-2024