Les Balkans occidentaux

L’Union européenne a élaboré une politique d’appui au rapprochement progressif des pays des Balkans occidentaux avec l’Union. Le 1er juillet 2013, la Croatie a été le premier des sept pays de la région à adhérer à l’Union. Le Monténégro, la Serbie, la République de Macédoine du Nord et l’Albanie sont, quant à eux, officiellement candidats. Des négociations d’adhésion ont été engagées avec le Monténégro et la Serbie, et plusieurs chapitres ont été ouverts, tandis que la Bosnie-Herzégovine et le Kosovo sont des candidats potentiels.

Base juridique

  • Titre V du traité sur l’Union européenne (traité UE): action extérieure de l’Union
  • Article 207 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne (traité FUE): accords commerciaux internationaux
  • Article 49 du traité UE: demande d’adhésion et adhésion

Objectifs

L’Union vise à promouvoir la paix, la stabilité et le développement économique dans les Balkans occidentaux et à ouvrir des perspectives d’intégration dans l’Union.

Contexte

En 1999, l’Union a lancé le processus de stabilisation et d’association (PSA), qui régit les relations entre l’Union et les pays de la région, ainsi que le pacte de stabilité, initiative plus vaste associant tous les grands acteurs internationaux. Le pacte de stabilité a été remplacé par le Conseil de coopération régionale en 2008. En 2003, le Conseil européen de Thessalonique a réaffirmé que tous les pays relevant du PSA étaient des candidats potentiels à l’adhésion à l’Union. Cette «perspective européenne» a été réaffirmée dans la stratégie de la Commission de février 2018 sur les Balkans occidentaux et dans la déclaration de Sofia ayant suivi le sommet UE-Balkans occidentaux du 17 mai 2018 dans la capitale bulgare.

Instruments

A. Le processus de stabilisation et d’association (PSA)

Lancé en 1999, le PSA constitue le cadre stratégique d’appui au rapprochement progressif des pays des Balkans occidentaux avec l’Union. Il repose sur les relations contractuelles bilatérales, l’aide financière, le dialogue politique, les relations commerciales et la coopération régionale.

Les relations contractuelles prennent la forme d’accords de stabilisation et d’association (ASA). Ceux-ci instaurent une coopération politique et économique ainsi que des zones de libre-échange avec les pays concernés. Fondé sur une communauté de principes démocratiques, sur les droits de l’homme et sur l’état de droit, chaque ASA prévoit des structures permanentes de coopération. Le conseil de stabilisation et d’association, qui se réunit une fois par an au niveau ministériel, veille à l’application et à la mise en œuvre de l’accord. Il est assisté dans cette tâche par le comité de stabilisation et d’association. Enfin, une commission parlementaire de stabilisation et d’association (CPSA) permet une coopération entre les parlements des pays des Balkans occidentaux et le Parlement européen.

Avec l’entrée en vigueur de l’ASA avec le Kosovo, en avril 2016, de tels accords ont ainsi été conclus avec l’ensemble des pays candidats et candidats potentiels des Balkans occidentaux. Dans le cas du Kosovo, l’ASA est conclu uniquement au niveau de l’Union et n’a pas besoin d’être ratifié par les États membres (cinq d’entre eux ne reconnaissent pas le Kosovo comme un État indépendant). Le commerce et les aspects commerciaux des ASA figurent dans des accords intérimaires. En règle générale, ceux-ci entrent en vigueur rapidement après leur signature, les échanges commerciaux constituant une compétence exclusive de l’Union.

B. Le processus d’adhésion

Les candidats à l’adhésion à l’Union doivent satisfaire aux critères politiques de Copenhague (voir la fiche thématique sur «L’élargissement de l’Union»). Une fois qu’un pays est reconnu pays candidat, il évolue au fil des différentes étapes de ce processus à un rythme largement tributaire de ses caractéristiques et de ses progrès.

Le pays candidat doit transposer et mettre en œuvre l’ensemble de la législation de l’Union (l’acquis communautaire). La Commission rend compte des progrès accomplis dans ses rapports annuels par pays. Toute décision importante est prise par le Conseil, statuant à l’unanimité, de l’ouverture des négociations à leur clôture. Le traité d’adhésion est approuvé par le Parlement et le Conseil, avant d’être ratifié par l’ensemble des États contractants.

Les pays candidats et candidats potentiels reçoivent une aide financière pour mener à bien les réformes nécessaires. Depuis 2007, l’aide de préadhésion est attribuée au moyen d’un instrument unique: l’instrument d’aide de préadhésion (IAP).

La plupart des pays candidats et candidats potentiels peuvent également participer aux programmes de l’Union.

C. Coopération régionale

L’intégration européenne et la coopération régionale sont étroitement liées. L’un des principaux objectifs du PSA est d’encourager les pays de la région à coopérer entre eux dans un large éventail de domaines d’action, dont les poursuites judiciaires contre les crimes de guerre, les questions frontalières, les réfugiés et la lutte contre la criminalité organisée. Une composante spécifique de l’IAP est consacrée à la coopération régionale et aux programmes transfrontaliers.

Le Conseil de coopération régionale (CCR), qui siège à Sarajevo, intervient conformément au processus de coopération en Europe du Sud-Est (SEECP). Le CCR vise à soutenir les aspirations européennes et euro-atlantiques des pays qui en sont membres sans être membres de l’Union, et à développer la coopération dans des domaines tels que le développement social et économique, l’énergie et les infrastructures, la justice et les affaires intérieures, la coopération en matière de sécurité, la formation du capital humain et les relations parlementaires. L’Union et de nombreux États membres soutiennent le CCR et y participent.

L’accord de libre-échange centre-européen (ALECE) est une autre initiative régionale importante. En outre, les pays des Balkans occidentaux participent à plusieurs instances régionales.

D. Exemption de visa

L’exemption de visa vers l’espace Schengen est accordée aux ressortissants de l’ancienne République yougoslave de Macédoine (désormais République de Macédoine du Nord), du Monténégro et de la Serbie depuis décembre 2009, et aux ressortissants de l’Albanie et de la Bosnie-Herzégovine depuis novembre 2010. Depuis janvier 2012, un dialogue sur l’assouplissement du régime des visas est mené avec le Kosovo. En juillet 2018, la Commission a confirmé que le Kosovo remplissait le dernier critère. Le Parlement a suivi le mouvement et décidé d’entamer des négociations interinstitutionnelles, actuellement en cours.

Situation actuelle

A. Albanie

L’Albanie a déposé sa candidature à l’adhésion à l’Union européenne le 28 avril 2009. En 2012, la Commission a recommandé que le pays obtienne le statut de pays candidat, sous réserve de l’adoption de certaines réformes en suspens. En octobre 2013, la Commission a recommandé sans hésiter d’accorder à l’Albanie le statut de pays candidat à l’adhésion à l’Union, qu’elle a obtenu en juin 2014. Au vu des progrès accomplis par le pays, la Commission a recommandé l’ouverture de négociations d’adhésion avec l’Albanie en 2016, 2018 et 2019. En juin 2018, le Conseil a accepté la possibilité d’ouvrir des négociations d’adhésion avec l’Albanie pour juin 2019, à condition que les conditions nécessaires soient satisfaites. Or, en juin 2019 et en octobre 2019, le Conseil n’a pas donné son feu vert à l’ouverture de négociations d’adhésion. En mars 2020, il a enfin décidé d’ouvrir les négociations d’adhésion, en attendant que soit rempli un ensemble de conditions. En juillet 2020, la Commission a présenté aux États membres le projet de cadre de négociation (le premier à tenir compte de la «méthode révisée pour l’élargissement aux Balkans occidentaux» publiée en février 2020). L’adoption de ce cadre par le Conseil est une condition préalable à la tenue de la première conférence intergouvernementale avec l’Albanie.

B. Bosnie-Herzégovine

La Bosnie-Herzégovine est un pays candidat potentiel. Un ASA avait été négocié et signé en juin 2008, mais son entrée en vigueur a été gelée, notamment parce que le pays n’a pas transposé un arrêt fondamental de la Cour européenne des droits de l’homme. La stratégie révisée de l’Union, qui met davantage l’accent sur la gestion des affaires économiques, a abouti, le 1er juin 2015, à l’entrée en vigueur de l’ASA attendue depuis longtemps. Le 15 février 2016, le pays a présenté sa demande d’adhésion. En mai 2019, la Commission a publié son avis, comprenant une liste de 14 priorités clés pour la Bosnie-Herzégovine, sur la base des réponses de la Bosnie-Herzégovine à un questionnaire détaillé. L’une des 14 priorités clés consiste à veiller au bon fonctionnement de la commission parlementaire de stabilisation et d’association (CPSA), qui est la dimension parlementaire de l’ASA. En juillet 2020, près de cinq ans après la première, et à ce jour unique, réunion de la CPSA qui s’est tenue en novembre 2015, le parlement de la Bosnie-Herzégovine a procédé au vote sur le règlement intérieur de la CPSA, ouvrant ainsi la voie à son adoption officielle par cette dernière dans un avenir proche.

C. République de Macédoine du Nord

L’ancienne République yougoslave de Macédoine (désormais République de Macédoine du Nord) a introduit une demande d’adhésion en mars 2004 et s’est vu octroyer le statut de pays candidat en décembre 2005. Toutefois, elle n’a pas été en mesure d’entamer des négociations d’adhésion pendant de nombreuses années, essentiellement en raison du différend qui oppose le pays à la Grèce au sujet de l’utilisation de la dénomination «Macédoine». Ce différend a été réglé à l’aide de l’«accord de Prespa» au sujet du nouveau nom du pays — République de Macédoine du Nord ou simplement Macédoine du Nord — entré en vigueur en février 2019. Depuis 2009, la Commission, avec l’appui sans faille du Parlement, ne cesse de recommander l’ouverture de négociations d’adhésion. En juin 2018, le Conseil a accepté la possibilité d’ouvrir des négociations d’adhésion avec la Macédoine du Nord pour juin 2019, à condition que les conditions nécessaires soient satisfaites. Or, en juin 2019 et en octobre 2019, le Conseil n’a pas donné son feu vert à l’ouverture de négociations d’adhésion. En mars 2020, il a enfin décidé d’ouvrir les négociations d’adhésion sans conditions supplémentaires. En juillet 2020, la Commission a présenté aux États membres le projet de cadre de négociation (le premier à tenir compte de la «méthode révisée pour l’élargissement aux Balkans occidentaux» publiée en février 2020). L’adoption de ce cadre par le Conseil est une condition préalable à la tenue de la première conférence intergouvernementale avec la Macédoine du Nord.

D. Kosovo

Le Kosovo est un candidat potentiel à l’adhésion à l’Union. Il a déclaré unilatéralement son indépendance en février 2008. Cinq États membres de l’Union (Chypre, la Grèce, la Roumanie, la Slovaquie et l’Espagne) ainsi que deux pays de la région (la Serbie et la Bosnie-Herzégovine) n’ont pas reconnu l’indépendance du Kosovo. En juillet 2018, six ans après la publication d’une feuille de route sur la libéralisation du régime des visas, la Commission a confirmé que le Kosovo remplissait l’ensemble des critères. Le Parlement européen a immédiatement suivi le mouvement et entamé des négociations interinstitutionnelles, actuellement en cours. Dans la région, seul le Kosovo reste exclu de la libéralisation du régime des visas. Après la conclusion, par Belgrade et Pristina, d’un accord historique sur la normalisation des relations entre les deux pays en avril 2013 (l’accord de Bruxelles), le Conseil européen a décidé, en juin 2013, d’engager des négociations en vue d’un ASA avec le Kosovo, qui est entré en vigueur le 1er avril 2016. La future intégration du Kosovo à l’Union européenne — à l’instar de celle de la Serbie — demeure étroitement liée au dialogue de haut niveau entre le Kosovo et la Serbie sous l’égide de l’Union, qui devrait aboutir à un accord global juridiquement contraignant de normalisation de leurs relations. Ces deux pays ont repris le dialogue en juillet 2020 après deux ans d’interruption.

E. Monténégro

Le Monténégro, qui a obtenu son indépendance en 2006, a introduit sa demande d’adhésion à l’Union en décembre 2008. Il a obtenu le statut de pays candidat en décembre 2010 et a entamé les négociations d’adhésion en juin 2012. Conformément à la «nouvelle stratégie» de l’Union à l’égard de la procédure d’adhésion, les chapitres clés consacrés à l’état de droit — le chapitre 23 sur la réforme judiciaire et les droits fondamentaux et le chapitre 24 sur la liberté, la sécurité et la justice — ont été abordés très tôt dans les négociations, en décembre 2013. En novembre 2020, le Monténégro avait ouvert 33 chapitres de négociation, mais n’en avait clos temporairement que trois. Le dernier chapitre clé restant (portant sur la politique de concurrence) a été ouvert en juin 2020. Dans sa stratégie sur les Balkans occidentaux, publiée en février 2018, la Commission indique que le Monténégro (et la Serbie) pourraient adhérer à l’Union à l’horizon 2025, tout en reconnaissant que cette perspective est «extrêmement ambitieuse».

F. Serbie

La Serbie a déposé sa demande d’adhésion à l’Union en décembre 2009 et a obtenu le statut de pays candidat en mars 2012 après que Belgrade et Pristina furent parvenus à un accord sur une représentation régionale du Kosovo. Les négociations d’adhésion ont été officiellement entamées le 21 janvier 2014. Les deux premiers chapitres, dont celui sur la normalisation des relations avec le Kosovo, ont été ouverts en décembre 2015. Les chapitres clés 23 et 24, consacrés à l’état de droit, ont été ouverts le 18 juillet 2016. En novembre 2020, la Serbie avait ouvert 18 chapitres de négociation (le plus récent étant celui sur la libre circulation des capitaux, en décembre 2019) et en avait temporairement clos deux. Dans sa stratégie sur les Balkans occidentaux, publiée en février 2018, la Commission indique que la Serbie (et le Monténégro) pourraient adhérer à l’Union à l’horizon 2025, tout en reconnaissant que cette perspective est «extrêmement ambitieuse». La future intégration de la Serbie à l’Union européenne — à l’instar de celle du Kosovo — demeure étroitement liée au dialogue de haut niveau entre la Serbie et le Kosovo sous l’égide de l’Union, qui devrait aboutir à un accord global juridiquement contraignant de normalisation de leurs relations. Ces deux pays ont repris le dialogue en juillet 2020 après deux ans d’interruption.

Rôle du Parlement européen

Le Parlement est pleinement associé au processus de stabilisation et d’association, et son approbation est nécessaire pour la conclusion de tous les ASA (article 218, paragraphe 6, du traité FUE). Le Parlement doit également approuver toute nouvelle adhésion à l’Union européenne (article 49 du traité UE). En outre, en vertu de ses compétences budgétaires, il influe directement sur les montants alloués à l’instrument d’aide de préadhésion (IAP). La commission des affaires étrangères du Parlement nomme des rapporteurs permanents pour tous les pays candidats et candidats potentiels. Le Parlement exprime ses positions sur l’élargissement sous la forme de résolutions annuelles adoptées à la suite des rapports annuels par pays élaborés par la Commission. En juin 2020, à la suite du sommet de Zagreb entre l’Union européenne et les Balkans occidentaux (qui s’est tenu en ligne), le Parlement a également émis un ensemble de recommandations sur les Balkans occidentaux. Enfin, il entretient des relations bilatérales régulières avec les parlements des pays des Balkans occidentaux par l’intermédiaire de ses délégations, qui débattent, deux fois par an en moyenne, avec leurs homologues des questions ayant trait au PSA et au processus d’adhésion à l’Union.

 

André De Munter