Les Balkans occidentaux

L’Union européenne a élaboré une politique d’appui au rapprochement progressif des pays des Balkans occidentaux avec l’Union européenne. Le 1^er juillet 2013, la Croatie a été le premier des sept pays de la région à adhérer à l’Union. L’Albanie, la Bosnie-Herzégovine, le Monténégro, la Macédoine du Nord et la Serbie sont, quant à eux, officiellement candidats. Des négociations d’adhésion ont été engagées avec le Monténégro et la Serbie, et plusieurs chapitres ont été ouverts; des négociations ont été engagées avec l’Albanie et la Macédoine du Nord en juillet 2022, et avec la Bosnie-Herzégovine en mars 2024, tandis que le Kosovo a présenté sa demande d’adhésion à l’Union en décembre 2022.

Base juridique

• Titre V du traité sur l’Union européenne (traité UE): action extérieure de l’Union.
• Article 207 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne (traité FUE): accords commerciaux internationaux.
• Article 49 du traité UE: demande d’adhésion et adhésion.

Objectifs

L’Union vise à promouvoir la paix, la stabilité et le développement économique dans les Balkans occidentaux et à ouvrir des perspectives d’intégration dans l’Union.

Contexte

En 1999, l’Union a lancé le processus de stabilisation et d’association (PSA), qui régit les relations entre l’Union et les pays de la région, ainsi que le pacte de stabilité, initiative plus vaste associant tous les grands acteurs internationaux. Le pacte de stabilité a été remplacé par le Conseil de coopération régionale en 2008. En 2003, le Conseil européen de Thessalonique a réaffirmé que tous les pays relevant du PSA étaient des candidats potentiels à l’adhésion à l’Union. Cette «perspective européenne» a été réaffirmée dans la stratégie de la Commission de février 2018 sur les Balkans occidentaux et dans les déclarations publiées à l’issue des différents sommets entre l’Union et les Balkans occidentaux.

Instruments

A. Le processus de stabilisation et d’association (PSA)

Lancé en 1999, le PSA constitue le cadre stratégique d’appui au rapprochement progressif des pays des Balkans occidentaux avec l’Union. Il repose sur les relations contractuelles bilatérales, l’aide financière, le dialogue politique, les relations commerciales et la coopération régionale.

Les relations contractuelles prennent la forme d’accords de stabilisation et d’association (ASA). Ceux-ci instaurent une coopération politique et économique ainsi que des zones de libre-échange avec les pays concernés. Fondé sur une communauté de principes démocratiques, sur les Droits de l’homme et sur l’état de droit, chaque ASA prévoit des structures permanentes de coopération. Le conseil de stabilisation et d’association, qui se réunit une fois par an au niveau ministériel, veille à l’application et à la mise en œuvre de l’accord. Il est assisté dans cette tâche par le comité de stabilisation et d’association. Enfin, une commission parlementaire de stabilisation et d’association (CPSA) — une commission parlementaire mixte dans le cas de la Macédoine du Nord — permet une coopération entre les parlements des pays des Balkans occidentaux et le Parlement européen.

Avec l’entrée en vigueur de l’ASA avec le Kosovo, en avril 2016, de tels accords ont ainsi été conclus avec l’ensemble des pays candidats et candidats potentiels des Balkans occidentaux. Dans le cas du Kosovo, l’ASA est conclu uniquement au niveau de l’Union et n’a pas besoin d’être ratifié par les États membres (cinq d’entre eux ne reconnaissent pas le Kosovo comme État indépendant). Le commerce et les aspects commerciaux des ASA figurent dans des accords intérimaires. En règle générale, ceux-ci entrent en vigueur rapidement après leur signature, les échanges commerciaux constituant une compétence exclusive de l’Union.

B. Le processus d’adhésion

Les candidats à l’adhésion à l’Union doivent satisfaire aux critères politiques de Copenhague (voir la fiche thématique intitulée «L’élargissement de l’Union» 5.5.1). Une fois qu’un pays est reconnu pays candidat, il évolue au fil des différentes étapes de ce processus à un rythme largement tributaire de ses caractéristiques et de ses progrès.

Le pays candidat doit transposer et mettre en œuvre l’ensemble de la législation de l’Union (l’acquis communautaire). La Commission rend compte des progrès accomplis dans ses rapports annuels par pays. Toute décision importante est prise par le Conseil, statuant à l’unanimité, de l’ouverture des négociations à leur clôture. Le traité d’adhésion doit être approuvé par le Parlement et le Conseil, avant d’être ratifié par l’ensemble des États contractants, dont le pays en voie d’adhésion, au moyen de la procédure parlementaire pertinente ou d’un référendum.

Les pays candidats et candidats potentiels reçoivent une aide financière pour mener à bien les réformes nécessaires. Depuis 2007, l’aide de préadhésion est attribuée au moyen d’un instrument unique: l’instrument d’aide de préadhésion (IAP).

La plupart des pays candidats et candidats potentiels peuvent également participer aux programmes de l’Union.

C. Coopération régionale

L’intégration européenne et la coopération régionale sont étroitement liées. L’un des principaux objectifs du PSA est d’encourager les pays de la région à coopérer entre eux dans un large éventail de domaines d’action, dont les poursuites judiciaires contre les crimes de guerre, les questions frontalières, les réfugiés et la lutte contre la criminalité organisée. Une composante spécifique de l’IAP est consacrée à la coopération régionale et aux programmes transfrontaliers.

Le Conseil de coopération régionale (CCR), qui siège à Sarajevo, intervient conformément au processus de coopération en Europe du Sud-Est. Le CCR vise à soutenir les aspirations européennes et euro-atlantiques des pays qui en sont membres sans être membres de l’Union, et à développer la coopération dans des domaines tels que le développement social et économique, l’énergie et les infrastructures, la justice et les affaires intérieures, la sécurité, la formation du capital humain et les relations parlementaires. L’Union et de nombreux États membres soutiennent le CCR et y participent.

L’accord de libre-échange centre-européen est une autre initiative régionale importante. En outre, les pays des Balkans occidentaux participent à plusieurs instances régionales.

D. Exemption de visa

L’exemption de visa vers l’espace Schengen a été accordée aux ressortissants de l’ancienne République yougoslave de Macédoine (désormais République de Macédoine du Nord), du Monténégro et de la Serbie en décembre 2009, et aux ressortissants de l’Albanie et de la Bosnie-Herzégovine en novembre 2010. Depuis janvier 2012, un dialogue sur l’assouplissement du régime des visas est mené avec le Kosovo. En juillet 2018, la Commission a confirmé que le Kosovo remplissait tous les critères. Depuis janvier 2024, à l’issue de longues négociations interinstitutionnelles et à la suite d’un vote final du Parlement européen en avril 2023, les citoyens du Kosovo peuvent voyager sans visa dans l’espace Schengen.

Situation actuelle

A. Albanie

L’Albanie a déposé sa candidature à l’adhésion à l’Union européenne le 28 avril 2009. En octobre 2013, la Commission a recommandé sans hésiter d’accorder à l’Albanie le statut de pays candidat à l’adhésion à l’Union, qu’elle a obtenu en juin 2014. Au vu des progrès accomplis par l’Albanie, la Commission a recommandé à plusieurs reprises l’ouverture des négociations d’adhésion avec le pays. En juin 2018, le Conseil a accepté la possibilité d’ouvrir des négociations d’adhésion avec l’Albanie en juin de l’année suivante, à condition que les conditions nécessaires soient satisfaites. En mars 2020, il a enfin décidé d’approuver l’ouverture des négociations d’adhésion, en attendant que soit rempli un ensemble de conditions. En juillet 2020, la Commission a présenté aux États membres le projet de cadre de négociation (le premier à tenir compte de la «méthode révisée pour l’élargissement aux Balkans occidentaux» publiée en février 2020). Les négociations d’adhésion avec l’Albanie et la Macédoine du Nord, traitées conjointement après la recommandation positive partagée par la Commission, ont été officiellement entamées en juillet 2022 au terme d’un processus particulièrement long principalement en raison des désaccords entre la Macédoine du Nord et la Bulgarie concernant l’identité, la langue, et l’histoire.

B. Bosnie-Herzégovine

Bien qu’un ASA avec la Bosnie-Herzégovine ait été négocié et signé en juin 2008, son entrée en vigueur a été gelée, notamment parce que le pays n’a pas transposé un arrêt fondamental de la Cour européenne des Droits de l’homme. La stratégie révisée de l’Union, qui met davantage l’accent sur la gestion des affaires économiques, a abouti, le 1^er juin 2015, à l’entrée en vigueur de l’ASA attendue depuis longtemps. Le 15 février 2016, le pays a présenté sa demande d’adhésion. En mai 2019, la Commission a publié son avis, comprenant une liste de 14 priorités essentielles auxquelles devait répondre la Bosnie-Herzégovine pour ouvrir les négociations d’adhésion. L’une de ces priorités consiste à veiller au bon fonctionnement de la commission parlementaire de stabilisation et d’association (CPSA), le volet parlementaire de l’ASA (priorité essentielle nº 3). Les 30 et 31 octobre 2023, près de huit ans après la première réunion de la CPSA en novembre 2015 qui n’a pas abouti, une troisième réunion du CPSA UE-Bosnie-Herzégovine en bonne et due forme s’est tenue avec succès à Sarajevo. Cela a conduit la Commission à conclure dans son rapport par pays 2023 sur la Bosnie-Herzégovine que la priorité essentielle nº 3 avait été mise en œuvre. À la suite de la guerre d’agression menée par la Russie contre l’Ukraine et de la décision prise par l’Union en juin 2022 d’accorder le statut de pays candidat à l’Ukraine et à la Moldavie, le Conseil européen a décidé d’accorder également le statut de pays candidat à la Bosnie-Herzégovine en décembre 2022. Les négociations d’adhésion avec la Bosnie-Herzégovine ont été officiellement entamées en mars 2024 après la recommandation positive de la Commission plus tôt ce même mois.

C. République de Macédoine du Nord

L’ancienne République yougoslave de Macédoine (désormais République de Macédoine du Nord) a introduit une demande d’adhésion en mars 2004 et s’est vu octroyer le statut de pays candidat en décembre 2005. Toutefois, elle n’a pas été en mesure d’entamer des négociations d’adhésion pendant de nombreuses années, essentiellement en raison du différend qui l’oppose à la Grèce au sujet de l’utilisation de la dénomination «Macédoine». Ce différend a été réglé à l’aide de l’accord de Prespa au sujet du nouveau nom du pays — République de Macédoine du Nord (ou simplement Macédoine du Nord en forme abrégée) — entré en vigueur en février 2019. Depuis 2009, la Commission, avec l’appui sans faille du Parlement européen, ne cesse de recommander l’ouverture de négociations d’adhésion. En juin 2018, le Conseil a accepté la possibilité d’ouvrir des négociations d’adhésion avec la Macédoine du Nord pour juin 2019, sous réserve que les conditions nécessaires soient réunies. En mars 2020, le Conseil a finalement décidé d’approuver l’ouverture des négociations d’adhésion sans fixer d’autres conditions. En juillet 2020, la Commission a présenté aux États membres le projet de cadre de négociation (le premier à tenir compte de la «méthode révisée pour l’élargissement aux Balkans occidentaux»). Les négociations d’adhésion avec la Macédoine du Nord et l’Albanie, traitées conjointement après la recommandation positive partagée par la Commission, ont été officiellement entamées en juillet 2022 au terme d’un processus particulièrement long principalement en raison des désaccords entre la Macédoine du Nord et la Bulgarie concernant l’identité, la langue, et l’histoire.

D. Kosovo

Le Kosovo est un candidat potentiel à l’adhésion à l’Union. Il a déclaré unilatéralement son indépendance en février 2008. Cinq États membres de l’Union (Chypre, la Grèce, la Roumanie, la Slovaquie et l’Espagne), deux pays de la région (la Serbie et la Bosnie-Herzégovine) ainsi que les trois nouveaux pays candidats (la Géorgie, la Moldavie et l’Ukraine) et deux membres permanents du Conseil de sécurité des Nations unies (la Chine et la Russie) n’ont pas reconnu l’indépendance du Kosovo. En juillet 2018, six ans après la publication d’une feuille de route sur la libéralisation du régime des visas, la Commission a confirmé que le Kosovo remplissait l’ensemble des critères. Depuis janvier 2024, à l’issue de longues négociations interinstitutionnelles et à la suite d’un vote final du Parlement européen en avril 2023, les citoyens du Kosovo peuvent voyager sans visa dans l’espace Schengen. Après la conclusion, par Belgrade et Pristina, d’un accord historique sur la normalisation des relations entre les deux pays en avril 2013 (l’accord de Bruxelles), le Conseil européen a décidé, en juin 2013, d’engager des négociations en vue d’un ASA avec le Kosovo, qui est entré en vigueur le 1^er avril 2016. La future intégration du Kosovo à l’Union européenne — à l’instar de celle de la Serbie — demeure étroitement liée au dialogue entre le Kosovo et la Serbie sous l’égide de l’Union, qui devrait aboutir à un accord global juridiquement contraignant de normalisation de leurs relations. Le Kosovo (de même que la Serbie) doit intensifier ses efforts visant à respecter ses obligations, qui découlent d’un accord remanié conclu au début de l’année 2023 en vue de relancer le dialogue au point mort.

E. Monténégro

Le Monténégro, qui a obtenu son indépendance en 2006, a introduit sa demande d’adhésion à l’Union en décembre 2008. Il a obtenu le statut de pays candidat en décembre 2010 et a entamé les négociations d’adhésion en juin 2012. Conformément à la «nouvelle stratégie» de l’Union à l’égard de la procédure d’adhésion, les chapitres clés consacrés à l’état de droit — le chapitre 23 sur la réforme judiciaire et les droits fondamentaux et le chapitre 24 sur la liberté, la sécurité et la justice — ont été abordés très tôt dans les négociations, en décembre 2013. L’ensemble des 33 chapitres de négociation ont été ouverts, dont trois seulement sont aujourd’hui provisoirement clos. Le dernier chapitre clé restant (portant sur la politique de concurrence) a été ouvert en juin 2020. Toutefois, les troubles politiques et l’instabilité au Monténégro ont entraîné le blocage de son processus d’intégration à l’Union ces dernières années.

F. Serbie

La Serbie a déposé sa demande d’adhésion à l’Union en décembre 2009 et a obtenu le statut de pays candidat en mars 2012 après que Belgrade et Pristina sont parvenus à un accord sur une représentation régionale du Kosovo. Les négociations d’adhésion ont été officiellement entamées le 21 janvier 2014. Les deux premiers chapitres, dont celui sur la normalisation des relations avec le Kosovo, ont été ouverts en décembre 2015. Les chapitres clés 23 et 24, consacrés à l’état de droit, ont été ouverts le 18 juillet 2016. Vingt-deux des trente-cinq chapitres de négociation ont été ouverts jusqu’ici, dont deux ont été provisoirement clos. Le «groupe de chapitres 4» — sur le programme environnemental et la connectivité — a été ouvert en décembre 2021 après deux années sans ouverture de nouveau chapitre. Aucun nouveau chapitre ni groupe de chapitres n’a été ouvert depuis. La future intégration de la Serbie à l’Union européenne — à l’instar de celle du Kosovo — demeure étroitement liée au dialogue entre la Serbie et le Kosovo sous l’égide de l’Union, qui devrait aboutir à un accord global juridiquement contraignant de normalisation de leurs relations. La Serbie (de même que le Kosovo) doit intensifier ses efforts visant à respecter ses obligations, qui découlent d’un accord remanié conclu au début de l’année 2023 en vue de relancer le dialogue au point mort.

Rôle du Parlement européen

Le Parlement est pleinement associé au PSA, et son approbation est nécessaire pour la conclusion de tous les ASA (article 218, paragraphe 6, du traité FUE). Il doit également approuver toute nouvelle adhésion à l’Union européenne (article 49 du traité UE). En outre, en vertu de ses compétences budgétaires, il influe directement sur les montants alloués à l’IAP. La commission des affaires étrangères du Parlement nomme des rapporteurs permanents pour tous les pays candidats et candidats potentiels. Le Parlement exprime ses positions sur l’élargissement sous la forme de résolutions annuelles adoptées à la suite des rapports annuels par pays élaborés par la Commission.

En juin 2020, à la suite du sommet de Zagreb entre l’Union européenne et les Balkans occidentaux (qui s’est tenu en ligne), le Parlement a également émis un ensemble de recommandations sur les Balkans occidentaux. Le 23 novembre 2022, il a adopté des recommandations supplémentaires sur la nouvelle stratégie de l’Union en matière d’élargissement, dont la conclusion de négociations avec les pays en voie d’adhésion d’ici la fin de la décennie en cours au plus tard. Le 29 février 2024, il a adopté une résolution sur l’approfondissement de l’intégration européenne dans la perspective d’un futur élargissement.

Le Parlement entretient également des relations bilatérales avec les parlements des pays des Balkans occidentaux par l’intermédiaire de ses délégations, qui se réunissent régulièrement, deux fois par an en moyenne, avec leurs homologues des Balkans occidentaux pour débattre des questions ayant trait au PSA et au processus d’adhésion à l’Union. Lorsqu’il y est invité, le Parlement observe la plupart des élections dans les six pays des Balkans occidentaux et l’a déjà fait dans chacun d’entre eux. Il a également mis au point une série d’activités et de programmes sur la démocratie parlementaire et le renforcement des capacités, qui sont spécifiquement adaptés aux besoins des parlements partenaires des Balkans occidentaux. Ces dernières années, le Parlement a également joué un rôle de facilitateur dans le rapprochement entre les partis politiques en Macédoine du Nord et en Serbie.

 

André De Munter

04-2024