L’Espace économique européen (EEE), la Suisse et le Nord

L’Espace économique européen (EEE) a vu le jour en 1994 et a permis d’étendre les dispositions de l’Union européenne applicables à son marché intérieur aux pays membres de l’Association européenne de libre-échange (AELE). Les parties de l’EEE sont la Norvège, l’Islande et le Liechtenstein. La Suisse est membre de l’AELE, mais elle ne fait pas partie de l’EEE. L’Union et des partenaires nordiques de l’EEE/AELE (Norvège et Islande) sont également liés au travers de diverses «politiques nordiques» et autres espaces axés sur les marches septentrionales de l’Europe, en évolution rapide, ainsi que sur la région arctique dans son ensemble.

Base juridique

Pour l’EEE: article 217 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne (accords d’association).

Pour la Suisse: accord sur les assurances de 1989, accords bilatéraux I de 1999, accords bilatéraux II de 2004.

L’EEE

A. Objectifs

L’Espace économique européen (EEE) vise à étendre le marché intérieur de l’Union aux pays membres de l’Association européenne de libre-échange (AELE). Les pays aujourd’hui membres de l’AELE ne souhaitent pas adhérer à l’Union européenne. La législation de l’Union relative au marché intérieur devient dès lors partie intégrante de la législation des pays de l’EEE/AELE aussitôt que ces derniers ont approuvé son incorporation. L’administration et la gestion de l’EEE sont partagées entre l’Union et les pays de l’EEE/AELE selon une structure à deux piliers. Les décisions sont prises par des organes mixtes de l’EEE (le Conseil de l’EEE, le Comité mixte de l’EEE, la commission parlementaire mixte de l’EEE et le Comité consultatif de l’EEE).

B. Contexte

En 1992, les sept membres de l’AELE ont négocié un accord leur permettant de participer à l’ambitieux projet de marché intérieur de la Communauté européenne, lequel avait été lancé en 1985 et achevé fin 1992. L’accord EEE a été signé le 2 mai 1992 et est entré en vigueur le 1er janvier 1994.

Les membres de l’EEE/AELE ont toutefois rapidement vu leur nombre se réduire: La Suisse a choisi de ne pas ratifier l’accord à la suite d’un référendum négatif sur la question et l’Autriche, la Finlande et la Suède ont adhéré à l’Union européenne en 1995. L’Islande, la Norvège et le Liechtenstein sont les seuls pays à être demeurés membres de l’EEE. Les 10 nouveaux États membres qui ont intégré l’Union européenne le 1er mai 2004 ont automatiquement accédé à l’EEE, de même que la Bulgarie et la Roumanie, lorsque ces deux pays ont adhéré à l’Union européenne en 2007. Il en a été de même pour la Croatie en 2013, bien que, dans ce cas, l’accord relatif à sa participation à l’EEE soit appliqué à titre provisoire depuis avril 2014. Il entrera officiellement en vigueur une fois ratifié par l’ensemble des États membres.

En juin 2009, l’Islande a déposé une demande d’adhésion à l’Union européenne afin de se sortir de la crise financière mondiale de 2007-2008. Le Conseil a accepté la demande de l’Islande le 17 juin 2010 et les négociations ont débuté en juin 2011. Toutefois, en mars 2015, le gouvernement islandais a déclaré dans une lettre adressée au Conseil de l’Union que «l’Islande ne doit pas être considérée comme un pays candidat à l’adhésion à l’Union européenne». Bien que le gouvernement n’ait pas officiellement retiré sa demande, l’Union ne considère actuellement pas l’Islande comme un pays candidat.

C. Portée de l’EEE

L’EEE va au-delà des accords de libre-échange (ALE) classiques dans la mesure où il étend l’intégralité des droits et obligations du marché intérieur de l’Union aux pays de l’EEE/AELE (à l’exception de la Suisse). L’EEE comprend les quatre libertés du marché intérieur (libre circulation des marchandises, des personnes, des services et des capitaux) ainsi que les politiques y afférentes (concurrence, transport, énergie et coopération économique et monétaire). L’accord couvre les politiques horizontales strictement liées aux quatre libertés susmentionnées: les politiques sociales (y compris la santé et la sécurité au travail, le droit du travail et l’égalité de traitement entre les hommes et les femmes); les politiques en matière de protection des consommateurs, d’environnement, de statistiques et de droit des sociétés, ainsi qu’une série de politiques d’accompagnement, telles que celles relatives à la recherche et au développement technologique, lesquelles ne reposent pas sur l’acquisde l’Union ni sur des actes juridiquement contraignants, mais sont mises en œuvre dans le cadre d’activités de coopération.

D. Limites de l’EEE

L’accord EEE n’instaure pas de dispositions contraignantes dans tous les secteurs du marché intérieur ou dans les autres politiques menées en vertu des traités de l’Union. En particulier, ses dispositions contraignantes ne concernent pas:

  • la politique agricole commune et la politique commune de la pêche (bien que l’accord comprenne des dispositions sur le commerce de produits agricoles et de la pêche);
  • l’union douanière;
  • la politique commerciale commune;
  • la politique étrangère et de sécurité commune;
  • le domaine de la justice et des affaires intérieures (bien que tous les pays de l’AELE soient membres de l’espace Schengen);
  • L’Union économique et monétaire.

E. Institutions et mécanismes de l’EEE

1. Incorporation de la législation de l’Union européenne

Les nouveaux textes relatifs au marché intérieur de l’Union sont examinés par le Comité mixte de l’EEE, composé de représentants de l’Union et des trois États membres de l’EEE/AELE. Lors de ses réunions mensuelles, cet organe décide ce qui, dans la législation et les actes de l’Union (actions, programmes, etc.) — doit être incorporé dans l’EEE. L’incorporation se fait formellement par l’ajout des actes pertinents dans les listes des protocoles et annexes de l’accord EEE. Plusieurs milliers d’actes ont ainsi été incorporés à l’accord EEE. Le Conseil de l’EEE, composé de représentants du Conseil de l’Union européenne et des ministres des Affaires étrangères des États de l’EEE/AELE, se réunit au moins deux fois par an pour donner des orientations politiques au Comité mixte. L’accord EEE comprend des dispositions visant à faciliter la contribution des pays de l’EEE/AELE à différents stades de la procédure législative avant l’adoption d’une nouvelle législation (élaboration des décisions).

2. Transposition

Une fois qu’un acte de l’Union a été incorporé à l’accord EEE, il doit être transposé dans le droit interne des pays de l’EEE/AELE (si cela s’avère nécessaire en vertu de leur législation nationale). Cette transposition peut requérir une simple décision du gouvernement ou une approbation parlementaire. La transposition est une formalité et à ce stade, les actes ne peuvent faire l’objet que d’adaptations purement techniques.

3. Suivi

Une fois que le droit du marché intérieur a été étendu aux États de l’EEE/AELE, l’Autorité de surveillance de l’AELE et la Cour de l’AELE veillent à sa transposition et à son application. L’Autorité de surveillance de l’AELE alimente un tableau d’affichage du marché intérieur qui rend compte de la mise en œuvre de la législation par les pays de l’EEE.

4. Rôle des parlements

Aussi bien le Parlement européen que les parlements nationaux des États de l’EEE/AELE sont étroitement associés au contrôle de l’accord EEE. L’article 95 de l’accord crée un Comité parlementaire mixte (CPM) de l’EEE, lequel se réunit deux fois par an. Le Parlement européen et les parlements nationaux de l’EEE/AELE organisent à tour de rôle les réunions dudit Comité, dont la présidence est exercée alternativement chaque année par un député européen et un député national de l’EEE/AELE. Les délégations comptent chacune 12 membres. Les parlementaires de l’Assemblée fédérale suisse assistent aux réunions en tant qu’observateurs. Toute la législation de l’Union qui s’applique à l’EEE est examinée par le CPM de l’EEE, dont les membres ont le droit de poser des questions orales et écrites aux représentants du Conseil de l’EEE et au Comité mixte de l’EEE, ainsi que d’exprimer leur avis dans des rapports et des résolutions. La même procédure s’applique à l’examen de l’application de la législation. Chaque année, le CPM adopte une résolution sur le rapport annuel du Comité mixte relatif au fonctionnement de l’accord EEE, dans laquelle il exprime son point de vue sur les progrès réalisés dans l’intégration du droit de l’Union et sur les retards constatés, et fait des recommandations en vue du bon fonctionnement du marché intérieur.

Suisse

En tant que membre de l’AELE, la Suisse a pris part aux négociations sur l’accord EEE et l’a signé le 2 mai 1992. Tout de suite après, le gouvernement suisse a déposé une demande d’adhésion à l’Union européenne, le 22 mai 1992. Cependant, après un référendum organisé le 6 décembre 1992 débouchant sur un vote contre la participation à l’EEE, le Conseil fédéral suisse a abandonné l’objectif d’une adhésion du pays à l’Union européenne et à l’EEE. Depuis, la Suisse a développé ses relations avec l’Union européenne par l’intermédiaire d’accords bilatéraux afin de préserver son intégration économique avec cette dernière. Toutefois, les relations bilatérales ont été mises à mal par l’initiative anti-immigration de février 2014 en Suisse, dont le résultat a remis en question les principes de libre circulation et du marché unique, qui constituent les fondements de ces relations. Le 16 décembre 2016, le parlement suisse a adopté la loi fédérale sur les étrangers et l’intégration, en application du référendum de 2014, avec des dispositions qui limitent les effets de ce vote et ouvrent la voie à un début de normalisation des relations entre l’Union et la Suisse.

L’Union européenne et la Suisse ont signé plus de 120 accords bilatéraux, parmi lesquels un accord de libre-échange en 1972, et deux grandes séries d’accords bilatéraux sectoriels qui ont permis d’aligner une grande partie du droit suisse sur la législation de l’Union en vigueur au moment de la signature. La première série d’accords sectoriels (connus sous le nom d’«accords bilatéraux I») ont été signés en 1999 et sont entrés en vigueur en 2002. Ces sept accords (sur la libre circulation des personnes, le transport aérien, le transport terrestre, le commerce de produits agricoles, les entraves techniques aux échanges, les marchés publics et la coopération dans le domaine de la recherche) couvrent les questions de la libre circulation et de l’ouverture réciproque des marchés. Une autre série d’accords sectoriels (connus sous le nom d’«accords bilatéraux II») ont été signés en 2004 et sont entrés progressivement en vigueur entre 2005 et 2009. Ces accords portent essentiellement sur le renforcement de la coopération économique et sur l’extension de la coopération en matière d’asile et de libre circulation à l’intérieur de l’espace Schengen. Ils couvrent également la participation de la Suisse au système de Dublin, au programme européen MEDIA et à l’Agence européenne pour l’environnement, ainsi que la fiscalité des revenus de l’épargne, les produits agricoles transformés, les statistiques et la lutte contre la fraude, et les contributions financières de la Suisse à la cohésion économique et sociale dans les nouveaux États membres de l’Union.

Si ces accords ont permis un renforcement des relations économiques, ils ont également créé un réseau complexe et parfois incohérent d’obligations. Les accords bilatéraux doivent être régulièrement mis à jour et n’ont pas le caractère évolutif de l’accord EEE. Ils ne contiennent pas non plus de mécanismes de suivi ou de règlement efficace des différends. Afin de résoudre ces problèmes, des négociations sur un accord-cadre institutionnel ont été lancées le 22 mai 2014 entre l’Union européenne et la Suisse. Elles avaient pour objet de régler plusieurs difficultés, allant des conditions imposées en Suisse aux prestataires de services originaires de l’Union au rôle de la Cour de justice dans le règlement des différends. Les négociations relatives à l’accord-cadre institutionnel ont été clôturées au niveau politique le 23 novembre 2018. Toutefois, le Conseil fédéral suisse n’a pas pu se mettre d’accord sur le texte final en raison des préoccupations de la Suisse quant au fait que les «mesures d’accompagnement»[1] et l’intégration de l’acquis de l’Union sur la libre circulation des personnes n’avaient pas été correctement reflétées. Le Conseil fédéral a alors lancé une vaste consultation interne avec les commissions compétentes de l’Assemblée fédérale suisse, les partis, les cantons, les partenaires sociaux et le monde universitaire/la communauté scientifique, qui servira de base à la décision de soumettre ou non l’accord à l’Assemblée fédérale suisse pour approbation. Au cours de la consultation, achevée en avril 2019, un certain nombre de questions ont été soulevées pour lesquelles la Suisse a demandé des éclaircissements supplémentaires.

La consultation a mis en lumière certaines préoccupations concernant la libre circulation des personnes entre la Suisse et l’Union européenne. Le 27 septembre 2020, la Suisse a procédé à une votation populaire, lancée par l’Union démocratique du centre (UDC), sur la résiliation de l’accord passé avec l’Union sur la libre circulation des personnes. Près de 62 % des électeurs ont rejeté l’initiative de l’UDC.

Après la votation populaire, les discussions sur les clarifications de l’accord-cadre institutionnel ont repris en janvier 2021, lorsque les conditions liées à la COVID-19 le permettaient. Toutefois, le 26 mai 2021, le Conseil fédéral suisse a informé la Commission européenne de sa décision de mettre un terme aux négociations. La Commission a publié une déclaration dans laquelle elle regrettait la décision prise par le Conseil fédéral suisse, en insistant sur le fait que sans cet accord, la modernisation des relations bilatérales ne serait pas possible et que les accords bilatéraux en vigueur perdraient de leur force avec le temps.

Le 23 février 2022, le Conseil fédéral suisse a adopté une série de lignes directrices pour son paquet de négociations avec l’Union. Les négociateurs en chef de la Commission européenne et du Conseil fédéral suisse se sont rencontrés plusieurs fois depuis mai 2022 afin de clarifier la portée des nouvelles propositions. Depuis lors, un certain nombre de réunions ont eu lieu au niveau politique et technique afin de clarifier le champ d’application des nouvelles propositions.

Le 21 juin 2023, le Conseil fédéral suisse a adopté les paramètres d’un mandat de négociations avec l’Union. Les pourparlers se poursuivront sur cette base, au niveau politique et technique, en vue de résoudre les questions en suspens.

Politiques nordiques

L’Union européenne participe activement à plusieurs politiques et autres espaces axés sur les marches septentrionales de l’Europe, en évolution rapide, ainsi que sur la région arctique dans son ensemble. Notamment, à la suite de l’invasion de l’Ukraine par la Russie le 24 février 2022, toute coopération avec la Russie à cet égard a été interrompue. L’Union participe aux enceintes suivantes:

  • La «dimension septentrionale», qui joue, depuis 2007, le rôle d’une politique commune de l’Union, de la Russie, de la Norvège et de l’Islande. Cette politique a débouché sur des partenariats sectoriels efficaces en vue d’une coopération dans les régions de la Baltique et de la mer de Barents. La dimension septentrionale comprend un organe parlementaire, à savoir le Forum parlementaire sur la dimension septentrionale, dont on doit la création au Parlement européen;
  • Le Conseil des États de la mer Baltique (CEMB), instauré en 1992 par l’Union européenne et les États riverains à la suite du démantèlement de l’Union soviétique. Tous les pays membres du CEMB siègent à la Conférence parlementaire de la mer Baltique (BSPC), dont le Parlement européen est membre;
  • La coopération dans la région de la mer de Barents, qui regroupe les régions septentrionales de la Finlande, de la Norvège et de la Suède et du nord-ouest de la Russie. Elle fonctionne au travers du Conseil régional infranational de Barents, qui associe des régions, du Conseil euro-arctique de la mer de Barents (dont l’Union européenne est membre), qui associe des États, et d’une conférence parlementaire (au sein de laquelle siège le Parlement européen);
  • Les affaires circumpolaires de l’Arctique: la politique arctique de l’Union est fondée sur des communications de la Commission/du Service européen pour l’action extérieure (2008, 2012, 2016 et 2021), des conclusions du Conseil (2009, 2014, 2016 et 2019) ainsi que des résolutions du Parlement européen (2011, 2014, 2017 et 2021). Le 16 mars 2017, le Parlement européen a adopté une résolution sur «une politique arctique intégrée de l’UE», tandis que sa résolution la plus récente dans ce domaine, intitulée «L’Arctique: perspectives, problématiques et enjeux de sécurité», a été adoptée le 7 octobre 2021 en session plénière;
  • Le 13 octobre 2021, la Commission européenne et le SEAE ont dévoilé la nouvelle politique arctique de l’Union. Depuis 2013, l’Union participe aux réunions du Conseil de l’Arctique qui, toutefois, n’a toujours pas statué sur la demande de l’Union de 2008 visant à obtenir un statut d’observateur officiel. Le Parlement européen est membre de la Conférence des parlementaires de la région arctique.
  • Le Parlement est régulièrement invité, et participe aux sessions annuelles du Conseil nordique. Le 6 octobre 2020, la Conférence des présidents du Parlement a approuvé la demande du Conseil nordique d’engager des relations plus formelles entre les deux institutions. Des réunions interparlementaires UE-Conseil nordique sont organisées chaque année. En outre, les délégations du Parlement européen et du Conseil nordique occidental (composé de parlementaires des Îles Féroé, du Groenland et d’Islande) se réunissent une fois par an.

 

[1]«Mesures d’accompagnement»: un certain nombre de mesures introduites de façon unilatérale par la Suisse en 2006 pour protéger son marché du travail. Ces mesures comprennent des obligations de notification pour les prestataires de services de l’Union, des contributions des opérateurs de l’Union destinées à couvrir les frais des commissions tripartites suisses, l’obligation pour les entreprises de l’Union de fournir des garanties de dépôts, et certaines sanctions. L’Union considère que ces mesures sont incompatibles avec la libre circulation des personnes et qu’elles constituent un obstacle au commerce des services.

María Álvarez López / Algirdas Razauskas