Depuis 2014, l’annexion illégale de la Crimée par la Russie, le soutien apporté par celle-ci aux groupes rebelles dans l’est de l’Ukraine, les politiques menées dans son voisinage, les campagnes de désinformation et d’ingérence et les violations internes des Droits de l’homme ont mis à rude épreuve les relations entre l’Union européenne et la Russie. Les tensions ont aussi augmenté en raison de l’intervention de la Russie en Syrie, en Libye et en Afrique subsaharienne. L’Union a régulièrement renouvelé les sanctions à l’encontre de la Russie depuis 2014. L’Union et la Russie restent fortement interdépendantes et l’Union pratique une politique «d’engagement sélectif» à l’égard de ce partenaire.

Base juridique

  • Titre V du traité sur l’Union européenne: «action extérieure»;
  • Articles 206 et 207 (commerce) et articles 216 à 219 (accords internationaux) du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne;
  • Accord de partenariat et de coopération — APC (relations bilatérales).

Les relations UE-Russie

Jusqu’à ce qu’éclate la crise en Ukraine, l’Union et la Russie avaient bâti un «partenariat stratégique», notamment dans des domaines tels que le commerce, l’économie, l’énergie, le changement climatique, la recherche, l’éducation, la culture, la sécurité, y compris la lutte contre le terrorisme, la non-prolifération nucléaire et la résolution des conflits au Proche-Orient. L’Union européenne a été un fervent partisan de l’adhésion de la Russie à l’Organisation mondiale du commerce (OMC) (achevée en 2012). Toutefois, ces dernières années, la question du voisinage commun est devenue un important point de friction. L’annexion illégale de la Crimée par la Russie en mars 2014, les éléments de preuve attestant que la Russie a soutenu la lutte des combattants rebelles dans l’est de l’Ukraine et ses tentatives visant à bloquer l’accès à la mer d’Azov ont déclenché des crises internationales. L’Union a revu ses relations bilatérales, annulant les sommets réguliers, et a suspendu le dialogue sur les questions relatives aux visas et les négociations sur un nouvel accord bilatéral destiné à remplacer l’accord de partenariat et de coopération. L’Union se situe actuellement dans une approche à deux niveaux qui associe sanctions progressives et tentatives de parvenir à une solution diplomatique au conflit dans l’est de l’Ukraine. La participation de la Russie aux initiatives du groupe de pays E3+3, qui ont abouti, en 2015, à la conclusion d’un accord sur le dossier nucléaire avec l’Iran, ont suscité l’espoir d’une plus grande concertation au niveau mondial. Cependant, l’intervention de la Russie dans la guerre civile syrienne, puis en Libye et dans plusieurs conflits subsahariens, ainsi que ses campagnes de désinformation et ses efforts visant à peser sur les élections dans l’Union européenne et dans d’autres pays occidentaux provoquent également de graves tensions.

À la suite de l’élection de 2018, Vladimir Poutine a obtenu son quatrième mandat présidentiel. Les amendements constitutionnels voulus par Poutine et adoptés en 2020 lui permettront de rester au pouvoir après la fin de son mandat actuel en 2024. Parmi les autres changements constitutionnels préoccupants figurent la primauté du droit russe sur les accords internationaux ratifiés par la Russie et sur les décisions des tribunaux internationaux.

La législation russe adoptée à partir de 2012 cible l’opposition et la société civile. Des centaines d’organisations non gouvernementales (ONG) ont été étiquetées comme «agents étrangers» ou «organisations indésirables», et les autorités ont renforcé le contrôle des médias et de l’utilisation de l’internet. L’Union est préoccupée par la situation de l’état de droit et notamment par la corruption. La Cour suprême a interdit au militant d’opposition Alexeï Navalny de se présenter aux élections en raison d’une condamnation passée contestée. Les dernières élections législatives, qui ont eu lieu en 2016, se sont déroulées dans un environnement politique et médiatique restrictif, débouchant sur une grande victoire pour le parti Russie unie de Poutine. Les prochaines élections législatives sont prévues pour septembre 2021.

Bien que l’économie russe se soit remise de la récession internationale de 2008 et des turbulences de 2014 dans le secteur bancaire, profitant de l’augmentation des recettes provenant des exportations d’hydrocarbures, le climat d’investissement reste incertain et ses performances économiques dépendent toujours des prix du pétrole et du gaz. Le système économique est concentré dans un petit nombre de secteurs; il manque d’investissements de transformation, tandis que de grandes entreprises proches de l’État ont la mainmise sur le marché. La grave crise sanitaire et économique que traverse la Russie du fait de la pandémie de COVID-19 risque d’avoir des conséquences durables et le Kremlin est très préoccupé par les répercussions sociales et politiques.

Depuis mars 2014, l’Union, à l’instar des États-Unis, du Canada, de l’Australie et d’autres pays occidentaux, a progressivement imposé un ensemble de mesures restrictives à l’encontre de la Russie en réaction à l’annexion illégale de la Crimée et à la déstabilisation de l’Ukraine. L’Union a considérablement renforcé ses sanctions après que le vol MH17 a été abattu en juillet 2014 sur un territoire contrôlé par les rebelles soutenus par la Russie dans l’est de l’Ukraine. Les sanctions sont régulièrement prolongées et mises à jour.

Les mesures restrictives imposées par l’Union prennent différentes formes. Les mesures diplomatiques consistent à exclure la Russie du G8, à arrêter le processus d’adhésion de la Russie à l’Organisation de coopération et de développement économiques et à l’Agence internationale de l’énergie et à suspendre les sommets bilatéraux traditionnels UE-Russie.

Les sanctions économiques ciblent les échanges dans des secteurs spécifiques. Elles limitent l’accès aux marchés primaire et secondaire des capitaux de l’Union pour certaines banques et entreprises russes. Elles imposent des interdictions d’exportation et d’importation sur le commerce d’armes, ainsi qu’une interdiction d’exportation de biens à double usage destinés à une utilisation militaire. Elles restreignent en outre l’accès de la Russie à certaines technologies sensibles pouvant être utilisées pour la production et l’exploration pétrolières. Certaines restrictions s’appliquent en matière de relations économiques avec la Crimée et Sébastopol, y compris une interdiction des importations de marchandises en provenance de la péninsule, une interdiction d’exportation pour certains biens et technologies, des restrictions en matière d’investissements et une interdiction frappant la prestation de services touristiques. Les mesures en matière de coopération économique comprennent la suspension de nouvelles opérations de financement par la Banque européenne d’investissement et la Banque européenne pour la reconstruction et le développement en Russie. Malgré les sanctions, l’Union reste le principal partenaire commercial de la Russie, et la Russie le quatrième partenaire commercial de l’Union. Les relations commerciales et économiques sont toutefois entachées de nombreux contentieux, notamment l’embargo de la Russie sur plusieurs produits agroalimentaires de l’Union, les différends dans le cadre de l’OMC et les restrictions importantes que subissent les entreprises de l’Union quant à leur participation aux marchés publics russes.

Depuis mai 2021, les mesures restrictives individuelles mises en place par l’Union en réponse à la crise en Ukraine s’appliquent à 177 personnes et à 48 entités, qui font l’objet d’un gel des avoirs et d’une interdiction de voyager, car leurs actions ont remis en cause l’intégrité territoriale, la souveraineté et l’indépendance de l’Ukraine. En octobre 2020, deux personnes et quatre entités ayant participé à la construction du pont du détroit de Kertch, qui relie la Crimée à la Russie, ont été ajoutées à la liste.

Toujours en octobre 2020, mais en vertu d’une autre base juridique de l’Union — le régime de sanctions à l’égard des armes chimiques —, six personnes et une entité russes ont été ajoutées à la liste d’interdiction de voyager et de gel des avoirs à la suite de la tentative d’assassinat menée en août 2020 contre Alexeï Navalny à l’aide d’un agent neurotoxique militaire. Il s’agit du même instrument juridique que celui utilisé pour sanctionner les responsables de l’affaire Skripal à Salisbury (Royaume-Uni) en mars 2018.

En mars 2021, le Conseil a eu recours au nouveau régime mondial de sanctions de l’UE en matière de Droits de l’homme pour sanctionner quatre ressortissants russes en raison de leur rôle dans l’arrestation arbitraire d’Alexeï Navalny, ainsi que dans les poursuites et la condamnation dont il a fait l’objet, et dans la répression des manifestations pacifiques liées au traitement illégal qui lui a été infligé. Plus tard dans le mois, deux hauts fonctionnaires tchétchènes ont également été ajoutés à la liste en raison de la torture et de la répression qu’ils ont fait subir à des personnes LGBTI et des opposants politiques.

La stratégie globale de l’Union européenne pour la sécurité de 2016 définit les relations avec la Russie comme «un enjeu stratégique majeur». En mars 2016, le Conseil a établi cinq principes directeurs à appliquer aux relations de l’Union avec la Russie: 1) la mise en œuvre des accords de Minsk sur le conflit dans l’est de l’Ukraine, qui est la condition essentielle à toute modification substantielle de la position de l’Union à l’égard de la Russie; 2) des relations renforcées avec les partenaires orientaux et d’autres voisins de l’Union, y compris l’Asie centrale; 3) le renforcement de la résilience de l’Union (par exemple, en ce qui concerne la sécurité énergétique, les menaces hybrides ou la communication stratégique); 4) une coopération sélective avec la Russie sur des questions présentant un intérêt pour l’Union; 5) la nécessité de nouer des contacts interpersonnels et de soutenir la société civile russe.

La Russie, en représailles, riposte depuis août 2014 aux sanctions de l’Union par des contre-sanctions frappant les produits agricoles, les matières premières et les produits alimentaires sous le prétexte que ces biens enfreindraient les normes en matière de sécurité alimentaire. Cela a renforcé la politique de substitution des importations de la Russie dans le secteur agricole. La Russie applique en outre une «liste noire» des ressortissants de l’Union et des États-Unis qui ont critiqué son action, en leur refusant le droit d’entrer sur le territoire russe. Cette liste n’est pas publiée officiellement, excluant toute possibilité de recours, contrairement à la liste de l’Union où figurent les noms des personnes soumises à une interdiction de voyager. La liste comprend plusieurs députés européens et, depuis le 30 avril 2021, également le Président du Parlement européen, David Sassoli, la Vice-présidente de la Commission européenne chargée des valeurs et de la transparence, Věra Jourová, et six fonctionnaires des États membres de l’Union.

Accords en vigueur

L’accord de partenariat et de coopération de juin 1994 constitue la base juridique des relations entre l’Union et la Russie. Initialement prévu pour une période de dix ans, il a par la suite été renouvelé automatiquement chaque année. Il fixe les principaux objectifs communs et établit le cadre institutionnel des contacts bilatéraux — y compris des consultations régulières sur les Droits de l’homme et des sommets présidentiels semestriels — actuellement suspendus.

Lors du sommet de Saint-Pétersbourg en 2003, l’Union et la Russie ont renforcé leur coopération en créant quatre «espaces communs»: un espace économique; un espace de liberté, de sécurité et de justice; un espace de sécurité extérieure; et un espace de recherche, d’éducation et de culture. Au niveau régional, l’Union et la Russie, ainsi que la Norvège et l’Islande, ont mis en place en 2007 la nouvelle politique de la dimension septentrionale, l’accent étant mis sur la coopération transfrontalière dans les régions de la mer Baltique et de la mer de Barents. En juillet 2008, des négociations ont été entamées en vue d’un nouvel accord UE-Russie qui devait comporter des «engagements contraignants du point de vue juridique» dans des domaines tels que le dialogue politique, la justice, la liberté, la sécurité, la coopération économique, la recherche, l’éducation, la culture, le commerce, les investissements et l’énergie. Un «partenariat pour la modernisation» a été lancé en 2010. Des négociations relatives à un accord visant à faciliter la délivrance des visas ont été conclues en 2011. Cependant, l’intervention de la Russie en Crimée a entraîné la suspension de l’ensemble de ces pourparlers et de ces opérations. En 2014, le Conseil européen a suspendu la coopération avec la Russie (à l’exception de la coopération transfrontalière et des contacts interpersonnels), ainsi que tout nouveau financement européen destiné au pays à travers les institutions financières internationales.

Rôle du Parlement européen

Le Parlement européen a approuvé l’accord de partenariat et de coopération en 1997 en vertu de la «procédure d’avis conforme».

Le Parlement européen a adopté une série de résolutions sur l’Ukraine par lesquelles il condamne l’annexion illégale de la Crimée ainsi que le rôle déstabilisateur que joue la Russie dans l’est de l’Ukraine. En juin 2015 et en mars 2019, le Parlement a adopté des résolutions sur l’état des lieux des relations entre l’Union et la Russie, dans lesquelles il soutient les sanctions décidées par l’Union et souligne qu’il est nécessaire de programmer une aide financière plus ambitieuse à la société civile russe et de promouvoir les contacts interpersonnels, en dépit des relations difficiles. Dans la résolution de 2019, il exprime de vives inquiétudes quant au comportement de la Russie au niveau international, en particulier dans les pays du partenariat oriental. Il critique également la détérioration de la situation des Droits de l’homme et des libertés fondamentales en Russie et propose que la Russie ne soit plus considérée comme un «partenaire stratégique» de l’Union. La commission des affaires étrangères préparera en 2021 un nouveau rapport sur les relations entre l’Union et la Russie.

Avant 2014, le Parlement était favorable à un nouvel accord global avec la Russie, fondé sur des valeurs et intérêts communs. Néanmoins, il a exprimé à plusieurs reprises de vives inquiétudes à propos du respect des Droits de l’homme, de l’état de droit et de l’état de démocratie en Russie, par exemple en ce qui concerne les lois contre la «propagande» de la communauté LGBTI, la dépénalisation des formes non aggravées de violence domestique et la répression des ONG indépendantes ou bénéficiant de financements étrangers. Le Parlement a en particulier condamné les violations des Droits de l’homme d’une ampleur sans précédent perpétrées à l’encontre des habitants de la Crimée, et en particulier des Tatars. En 2018, il a également réclamé la libération du réalisateur ukrainien Oleg Sentsov, qui s’était opposé à l’annexion illégale de la Crimée, et lui a décerné le prix Sakharov. Oleg Sentsov a été libéré en 2019 dans le cadre d’un échange de prisonniers entre la Russie et l’Ukraine. Le Parlement a fermement condamné la tentative d’assassinat d’Alexeï Navalny en 2020.

Les relations avec les législateurs russes ont été principalement développées au sein de la commission de coopération parlementaire, une instance interparlementaire établie par l’APC UE-Russie. Entre 1997 et 2014, la commission de coopération parlementaire UE-Russie a servi de plateforme stable pour le développement d’une coopération et d’un dialogue entre les délégations du Parlement européen et de l’Assemblée fédérale russe. Depuis mars 2014, toutefois, le Parlement a suspendu ces rencontres interparlementaires, conformément aux mesures restrictives prises par l’Union en réponse à la crise ukrainienne. Néanmoins, la délégation du Parlement européen à la commission de coopération parlementaire UE-Russie continue de se réunir et de discuter des questions liées aux relations entre l’Union et la Russie. Elle procède également à des échanges de vues avec les universitaires, les représentants de la société civile russe, les ONG et les médias.

Le Parlement n’a pas été invité par la Russie à observer le déroulement des élections depuis 1999.

 

Fernando Garcés de los Fayos