Le Médiateur européen

Le Médiateur européen procède à des enquêtes sur les cas de mauvaise administration dans l’action des institutions, organes et organismes de l’Union européenne; il intervient soit de sa propre initiative, soit sur la base des plaintes déposées par des citoyens de l’Union ou par toute personne physique ou morale résidant ou ayant son siège statutaire dans un État membre. Il est élu par le Parlement européen pour la durée de la législature.

Base juridique

Articles 20, 24 et 228 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne (traité FUE), et article 43 de la charte des droits fondamentaux de l’Union européenne.

Le statut et les fonctions du Médiateur ont été précisés par une décision du Parlement du 9 mars 1994, prise après avis de la Commission et approbation du Conseil[1]. Cette décision a fait l’objet de dispositions d’exécution prises par le Médiateur lui-même. La décision a été abrogée et remplacée par le règlement du Parlement du 24 juin 2021, adopté selon la même procédure[2]. Les modalités d’élection et de destitution du Médiateur sont fixées par les articles 231 à 233 du règlement intérieur du Parlement.

Objectifs

Créé par le traité de Maastricht (1992), le Médiateur européen est un organe qui vise à:

  • améliorer la protection des citoyens et de toute personne physique ou morale résidant ou ayant son siège statutaire dans un État membre en cas de mauvaise administration dans l’action des institutions, organes ou organismes de l’Union, et
  • de cette façon, renforcer l’ouverture et le contrôle démocratique dans le processus décisionnel et l’administration des institutions de l’Union.

A. Statut

1. Élection

a. Conditions à remplir

Le Médiateur doit être choisi parmi des personnes qui:

  • sont des citoyens de l’Union,
  • jouissent pleinement de leurs droits civils et politiques,
  • offrent toute garantie d’indépendance,
  • réunissent les conditions requises dans leur pays pour l’exercice des plus hautes fonctions juridictionnelles ou possèdent une expérience et une compétence notoires pour l’accomplissement des fonctions de Médiateur;
  • n’ont pas été membres de gouvernements nationaux ou députés au Parlement européen, membres du Conseil européen ou de la Commission européenne au cours des deux années précédant la date de publication de l’appel à candidatures.

b. Procédure

Au début de chaque législature ou en cas de décès, de démission ou de destitution du Médiateur, le Président du Parlement européen lance un appel à candidatures en vue de l’élection du Médiateur et fixe le délai de présentation de celles-ci. Les candidatures doivent être soutenues par 40 députés au Parlement européen au moins, ressortissants de deux États membres au minimum. Les candidatures sont soumises à la commission des pétitions du Parlement pour examen de recevabilité. La commission peut demander à entendre les candidats. Une liste des candidatures recevables est ensuite soumise au vote du Parlement. Le Médiateur est élu à la majorité des suffrages exprimés.

2. Mandat

a. Durée

Le Médiateur est élu par le Parlement après chaque élection européenne pour la durée de la législature. Son mandat est renouvelable.

b. Obligations

Au cours de son mandat, le Médiateur doit:

  • être totalement indépendant et impartial dans l’exercice de ses fonctions;
  • ne solliciter ni n’accepter d’instructions d’aucun gouvernement, institution, organe ou organisme;
  • s’abstenir de tout acte incompatible avec le caractère de ses fonctions;
  • n’exercer aucune autre fonction politique ou administrative ou autre activité professionnelle, rémunérée ou non.

3. Destitution

Le Médiateur peut être destitué par la Cour de justice de l’Union européenne, à la requête du Parlement, s’il ne remplit plus les conditions nécessaires à l’exercice de ses fonctions ou s’il a commis une faute grave.

B. Rôle

1. Domaine de compétence

Le Médiateur traite des cas de mauvaise administration dans l’action des institutions, organes et organismes de l’Union.

a. Le Médiateur peut déclarer qu’il y a mauvaise administration lorsqu’une institution ne respecte pas:

  • les droits fondamentaux,
  • les règles et principes du droit,
  • ou les principes de bonne administration.

Les enquêtes du Médiateur portent principalement sur:

  • la transparence dans les prises de décision et dans le lobbying/l’obligation redditionnelle;
  • l’accès aux documents;
  • la culture du service;
  • le respect des droits procéduraux;
  • le bon exercice des pouvoirs discrétionnaires;
  • le respect des droits fondamentaux;
  • le recrutement;
  • la bonne gestion des questions relatives au personnel de l’Union et des nominations;
  • la bonne gestion financière;
  • l’éthique;
  • la participation du public au processus décisionnel de l’Union.

Environ un tiers des enquêtes que le Médiateur effectue chaque année portent sur le manque d’informations ou le refus de fournir des informations.

b. Dérogations

En sont exclus:

  • les procédures de la Cour de justice, dans l’exercice de ses fonctions juridictionnelles; les enquêtes du Médiateur relatives à la Cour de justice ne concernent que ses activités non juridictionnelles, par exemple les appels d’offres, les contrats et la fonction publique;
  • les plaintes contre des autorités locales, régionales ou nationales, même lorsque ces plaintes se réfèrent à des questions liées à l’Union;
  • les activités relevant de tribunaux ou de médiateurs nationaux: le Médiateur n’est pas une instance de recours contre des décisions prises par ces entités;
  • les faits qui n’auraient pas préalablement fait l’objet des démarches administratives appropriées au sein des organismes concernés;
  • et les plaintes déposées à l’encontre de fonctionnaires de l’Union en rapport avec leur comportement.

2. Saisines

Le Médiateur procède aux enquêtes qu’il estime justifiées, soit de sa propre initiative, soit sur la base des plaintes qui lui ont été présentées, émanant de tout citoyen de l’Union ou de toute personne physique ou morale résidant ou ayant son siège statutaire dans un État membre, directement ou par l’intermédiaire d’un député au Parlement européen, sauf si les faits allégués font ou ont fait l’objet d’une procédure juridictionnelle.

3. Pouvoirs dans la conduite des enquêtes

Le Médiateur peut solliciter:

  • les institutions et organes, qui sont tenus de lui fournir les renseignements qu’il demande et de lui donner accès aux dossiers concernés, sauf obligations de secret dûment justifiées;
  • les fonctionnaires et agents de ces mêmes institutions et organes, qui sont tenus de témoigner à sa demande, tout en restant liés par le secret professionnel;
  • les autorités des États membres, qui sont tenues de lui fournir toutes informations nécessaires sauf si leur transmission est interdite par des dispositions législatives ou réglementaires, quoique dans ce cas le Médiateur puisse en prendre connaissance s’il s’engage à ne pas les divulguer.

S’il n’obtient pas l’assistance qu’il souhaite, le Médiateur informe le Parlement européen, qui entreprend les démarches appropriées. Le Médiateur peut aussi coopérer avec ses homologues des États membres, dans le respect des législations nationales. Toutefois, s’il s’agit de faits qui lui paraissent relever du droit pénal, le Médiateur en informe immédiatement les autorités nationales compétentes ainsi que l’Office européen de lutte antifraude (OLAF). Le Médiateur peut également, s’il le juge nécessaire, en informer l’institution de l’Union dont dépend le fonctionnaire ou l’agent en cause.

4. Résultats des enquêtes

Dans la mesure du possible, le Médiateur agit de concert avec l’institution ou l’organe concerné pour trouver une solution qui donne satisfaction au plaignant. Dans les cas où il a constaté un cas de mauvaise administration, ses recommandations sont transmises à l’institution ou à l’organe concerné, qui dispose d’un délai de trois mois pour lui faire parvenir son avis. Si l’institution n’accepte pas les recommandations proposées, le Médiateur peut élaborer un rapport spécial pour le transmettre au Parlement. Ce dernier peut à son tour établir un rapport sur le rapport spécial présenté par le Médiateur. Enfin, le Médiateur informe la personne dont émane la plainte de la conclusion de l’enquête, de l’avis rendu par l’institution ou l’organe concerné et de ses propres recommandations.

C. Fonctionnement administratif

Le Médiateur dispose d’un secrétariat composé d’un personnel soumis aux règles de la fonction publique européenne. Il en nomme le secrétaire général.

D. Activités

Le premier Médiateur, Jacob Söderman, a exercé deux mandats, de juillet 1995 au 31 mars 2003. Pendant son deuxième mandat, en 2001, le Parlement a approuvé le code de bonne conduite administrative. Il s’agit d’un code de procédure qui tient compte des principes du droit administratif européen contenus dans la jurisprudence de la Cour de justice et qui s’inspire également des législations nationales. Le Médiateur s’y réfère lorsqu’il examine s’il y a eu mauvaise administration, s’appuyant ainsi sur ses dispositions dans sa fonction de contrôle. En outre, le code sert de guide et de ressource pour les fonctionnaires de l’Union européenne, favorisant ainsi l’adoption des normes les plus élevées en matière d’administration.

Nikiforos Diamandouros a exercé la fonction de Médiateur européen d’avril 2003 au 14 mars 2013, date à laquelle il a présenté sa démission, qui a pris effet le 1er octobre 2013. Le 11 juillet 2006, le Médiateur a présenté une proposition de modification de son statut, laquelle a reçu le soutien de la commission des pétitions, du Parlement et du Conseil. Le statut du Médiateur a été modifié afin de renforcer et de préciser sa fonction, par exemple, en ce qui concerne l’accès aux documents et la transmission d’informations à l’OLAF pour les cas qui relèvent de sa compétence.

L’ancienne Médiatrice irlandaise, Emily O’Reilly, élue par le Parlement européen lors de la session de juillet 2013, a pris ses fonctions de Médiatrice le 1er octobre 2013. Elle a depuis été réélue deux fois, à la suite des élections européennes de 2014 et de 2019. Elle a accru la visibilité de cette fonction en s’intéressant principalement aux questions les plus importantes pour les citoyens européens et en s’assurant que l’Union respecte les normes les plus élevées en matière d’administration, de transparence et d’éthique. Elle a encouragé la transparence dans le processus décisionnel de l’Union, notamment lors des trilogues et au sein du Conseil, mais aussi en ce qui concerne les activités des groupes de pression, des groupes d’experts, des agences européennes (comme l’Agence européenne de garde-frontières et de garde-côtes ou l’Agence Frontex), les conflits d’intérêts, le pantouflage, et lors des négociations internationales (notamment pour le partenariat transatlantique de commerce et d’investissement). Elle a travaillé à l’amélioration des dispositions relatives à la dénonciation de dysfonctionnements, à l’initiative citoyenne européenne et au handicap. Elle a également examiné les cas de mauvaise administration liés à la nomination d’un ancien secrétaire général de la Commission. Le Médiateur européen coordonne également le réseau européen des médiateurs et, depuis 2017, remet tous les deux ans le prix d’excellence de la bonne administration.

Le rôle du Parlement européen

Bien que totalement indépendant dans l’exercice de ses fonctions, le Médiateur a un caractère de médiateur parlementaire. C’est pourquoi l’article 228 du traité FUE figure à la section 1, qui traite du Parlement européen. Le Médiateur entretient d’étroites relations avec le Parlement, qui est le seul à même de l’élire ou de demander à la Cour de justice de le destituer, qui détermine son statut, l’assiste dans ses enquêtes et reçoit ses rapports. En application du règlement intérieur (article 232), la commission des pétitions établit chaque année un rapport sur le rapport annuel d’activités du Médiateur. Elle a, dans ses rapports, réitéré son soutien au travail du Médiateur et exprimé le souhait de voir les institutions de l’Union coopérer pleinement avec le Médiateur européen afin de renforcer la transparence et la responsabilité de l’Union, notamment en suivant ses recommandations. Le 12 février 2019, le Parlement a adopté une résolution concernant un projet de règlement proposant un statut actualisé du Médiateur, dans le but de renforcer son indépendance et ses pouvoirs. Après avoir reçu l’avis de la Commission et l’approbation du Conseil le 18 juin 2021, le Parlement a adopté, le 24 juin 2021, le règlement fixant le nouveau statut du Médiateur européen, qui codifie plusieurs pratiques de travail du Bureau du Médiateur, comme le pouvoir d’ouvrir des enquêtes de sa propre initiative.

 

[1]JO L 113 du 4.5.1994, p. 15 — modifiée par les décisions du Parlement du 14 mars 2002 (JO L 92 du 9.4.2002, p. 13) et du 18 juin 2008 (JO L 189 du 17.7.2008, p. 25).
[2]Règlement (UE, Euratom) 2021/1163 du Parlement européen du 24 juin 2021 fixant le statut et les conditions générales d’exercice des fonctions du Médiateur (statut du Médiateur européen) et abrogeant la décision 94/262/CECA, CE, Euratom (JO L 253, 16.7.2021, p. 1).

Ottavio Marzocchi