Les recettes de l’Union

Le budget de l’Union est financé presque entièrement par des ressources propres (99 %). Les recettes annuelles doivent couvrir complètement les dépenses annuelles. Le système des ressources propres fait l’objet d’une décision unanime du Conseil, qui tient compte de l’avis du Parlement européen, et doit être ratifié par les États membres.

Base juridique

  • Article 311 et article 322, paragraphe 2, du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne (traité FUE) et articles 106 bis et 171 du traité instituant la Communauté européenne de l’énergie atomique;
  • Décision 2014/335/UE, Euratom du Conseil[1] du 26 mai 2014 relative au système des ressources propres de l’Union européenne, règlement (UE, Euratom) n° 608/2014 du Conseil du 26 mai 2014 portant mesures d’exécution du système des ressources propres de l’Union européenne[2] et règlement (UE, Euratom) n° 609/2014 du Conseil du 26 mai 2014 relatif aux modalités et à la procédure de mise à disposition des ressources propres traditionnelles, de la ressource propre fondée sur la TVA et de la ressource propre fondée sur le RNB et aux mesures visant à faire face aux besoins de trésorerie[3]. Après ratification de la décision relative aux ressources propres, ces actes juridiques sont entrés en vigueur le 1er octobre 2016 et s’appliquent rétroactivement à compter du 1er janvier 2014.

Objectif

Assurer l’autonomie financière de l’Union européenne, dans le respect de la discipline budgétaire.

Fonctionnement

La Communauté européenne du charbon et de l’acier (CECA) a disposé de ressources propres dès sa création, tandis que la Communauté économique européenne (CEE) et la Communauté européenne de l’énergie atomique (Euratom) étaient financées à l’origine par des contributions des États membres. La décision du 21 avril 1970 relative au système de ressources propres a permis à la CEE de disposer de ces dernières. Le plafond des ressources propres visant à couvrir les crédits de paiement annuels est actuellement fixé à 1,20 % du revenu national brut (RNB) de l’Union[4]. Le budget devant toujours être équilibré, les dépenses sont également limitées par ce plafond (1.4.3). Dans la pratique, le cadre financier pluriannuel (CFP) 2014-2020 (1.4.3) fixe le plafond des dépenses à un niveau équivalant à environ 1 % du RNB de l’Union.

Composition des recettes

1. Ressources propres «traditionnelles»

Elles se composent des droits de douane, des droits agricoles et des cotisations «sucre» et «isoglucose». Elles ont été créées par la décision de 1970 et sont perçues depuis lors. Le pourcentage qui peut être retenu par les États membres pour couvrir les frais de perception a été ramené de 25 % à 20 %. À l’heure actuelle, les ressources propres «traditionnelles» représentent généralement un peu plus de 10 % des recettes des ressources propres[5].

2. Ressource propre fondée sur la TVA

Elle repose actuellement sur le transfert d’une part du montant estimé de la TVA perçue par les États membres. Bien que cette ressource ait été prévue par la décision de 1970, il a fallu attendre l’harmonisation des systèmes de TVA entre les États membres, en 1979, pour qu’elle soit collectée. La ressource fondée sur la TVA représente désormais un pourcentage des recettes des ressources propres similaire à celui des ressources propres «traditionnelles».

3. Ressource propre fondée sur le revenu national brut (RNB)

Créée par la décision 88/376/CEE, Euratom du Conseil, cette ressource propre consiste en un prélèvement d’un pourcentage unique sur le RNB des États membres fixé dans la procédure budgétaire annuelle. À l’origine, elle ne devait être perçue que si les autres ressources propres étaient insuffisantes pour couvrir les dépenses, mais elle finance aujourd’hui l’essentiel du budget de l’Union. La ressource fondée sur le RNB a triplé depuis la fin des années 90 et représente aujourd’hui environ 72 % des recettes des ressources propres.

4. Autres recettes et solde reporté de l’exercice précédent

Les autres recettes comprennent les impôts versés par le personnel de l’Union sur ses rémunérations, les contributions de pays tiers à certains programmes de l’Union et les amendes payées par les entreprises qui enfreignent les règles de concurrence ou d’autres législations. En cas d’excédent, le solde de chaque exercice est inscrit dans le budget de l’exercice suivant en recette. Les autres recettes, le solde reporté et les ajustements techniques représentent habituellement moins de 10 % du total des recettes.

5. Mécanismes de correction

Le système actuel des ressources propres vise également à corriger les déséquilibres budgétaires entre les contributions des États membres. Le «chèque britannique», accordé en 1984, consistait en une réduction de la contribution du Royaume-Uni équivalente à deux tiers de la différence entre sa contribution (à l’exclusion des ressources propres traditionnelles) et le montant qu’il recevait en retour au titre du budget. Ce rabais a été ajusté en 2007 afin d’exclure progressivement du calcul les dépenses non agricoles dans les États membres qui ont adhéré à l’Union après 2004. Cette correction était financée à parts égales par l’ensemble des autres États membres, à l’exception de l’Allemagne, des Pays-Bas, de l’Autriche et de la Suède, qui bénéficiaient d’une réduction sur leur contribution au financement de la correction en faveur du Royaume-Uni. L’Allemagne, les Pays-Bas, l’Autriche et la Suède bénéficient également de taux d’appel réduits pour la ressource TVA, et les Pays-Bas et la Suède profitent, en outre, d’une réduction de leur contribution fondée sur le RNB.

Vers une réforme des ressources propres de l’Union

Le traité de Lisbonne réaffirme que le budget doit être entièrement financé à partir des ressources propres et maintient le pouvoir du Conseil, après consultation du Parlement, d’adopter à l’unanimité une décision relative au système des ressources propres de l’Union[6]. Il introduit la possibilité de créer de nouvelles catégories de ressources propres et de supprimer les catégories existantes. Il prévoit également que le Conseil ne peut adopter les mesures d’exécution de ces décisions que s’il a obtenu l’approbation du Parlement.

En 2014, un groupe de haut niveau a été créé pour procéder à un réexamen général du système des ressources propres en concertation avec les parlements nationaux. Il était composé de représentants du Parlement, du Conseil et de la Commission européenne et présidé par Mario Monti. Ce groupe, dénommé «groupe Monti», a été mis en place à la demande insistante du Parlement dans le cadre des négociations relatives au CFP 2014-2020.

Il a présenté son rapport final en janvier 2017. Pendant deux ans, le groupe a réfléchi à des moyens plus transparents, plus simples, plus justes et plus responsables démocratiquement de financer le budget de l’Union européenne. Il en a principalement conclu qu’une réforme du budget de l’Union était nécessaire, tant sur le plan des recettes que des dépenses, pour être en mesure de relever les défis actuels et d’obtenir des résultats visibles pour les citoyens européens.

Dans le document de réflexion sur l’avenir des finances de l’Union qu’elle a présenté en juin 2017, la Commission expose cinq scénarios et leurs répercussions en ce qui concerne les recettes.

Le 2 mai 2018, la Commission a proposé[7] de simplifier le système actuel de ressource propre fondée sur la TVA et d’introduire un ensemble de nouvelles ressources propres composé des éléments suivants:

  • 20 % des recettes du système d’échange de quotas d’émission;
  • un taux d’appel de 3 % appliqué à la nouvelle assiette commune consolidée pour l’impôt sur les sociétés (introduction progressive après adoption de la législation nécessaire);
  • des contributions nationales calculées sur la base des quantités non recyclées de déchets d’emballages plastiques dans chaque État membre (0,80 euro par kilo).

La Commission a estimé que ces nouvelles ressources propres représenteraient environ 12 % du budget total de l’Union et pourraient contribuer aux recettes à concurrence de 22 milliards d’euros par an.

Elle a proposé de supprimer progressivement les rabais actuellement consentis sur une période de cinq ans avant de supprimer totalement tous les rabais, et de ramener de 20 % à 10 % la part des recettes douanières conservée par les États membres au titre des coûts de collecte. La Commission a proposé en outre d’augmenter le plafond actuel des appels annuels aux ressources propres, qui s’élève à 1,2 % du RNB de l’Union, à 1,29 % compte tenu du RNB total réduit dans une Union à 27, d’une augmentation de l’utilisation d’instruments garantis par le budget européen et de la proposition d’intégrer le Fonds européen de développement dans le budget de l’Union.

Prises de position du Parlement européen

Dans une série de résolutions adoptées ces dernières années (par exemple celle du 17 décembre 2014 relative au système des ressources propres des Communautés européennes), le Parlement a mis en évidence des problèmes liés au système des ressources propres, en particulier au regard de sa complexité excessive. Il a présenté des propositions visant à garantir l’autonomie budgétaire de l’Union et s’est engagé en faveur de réformes pour rendre la perception des recettes plus simple, plus transparente et plus démocratique.

En s’appuyant sur les nouvelles dispositions du traité de Lisbonne, le Parlement a réclamé à plusieurs reprises une réforme en profondeur du système des ressources propres, par exemple dans sa résolution du 15 avril 2014 sur les négociations sur le CFP 2014-2020.

Dans sa résolution législative du 16 avril 2014 sur le projet de décision du Conseil relative au système des ressources propres de l’Union européenne, le Parlement a souligné l’importance du groupe Monti, et a indiqué que le système actuel de financement de l’Union était source de difficultés puisqu’il empêchait la constitution d’une majorité au Conseil pour inscrire, dans les budgets annuels, des crédits de paiement d’un montant suffisant pour faire face aux obligations juridiques et aux engagements politiques de l’Union.

Dans sa résolution du 6 juillet 2016 intitulée «Préparation de la révision postélectorale du CFP 2014-2020: recommandations du Parlement en amont de la proposition de la Commission», le Parlement a donc invité la Commission à présenter pour la fin de l’année 2017 un train de mesures ambitieux sur les ressources propres telles qu’elles se présenteront à partir de 2021, dans le respect des principes directeurs de simplicité, d’équité et de transparence.

Dans sa résolution du 26 octobre 2016 sur la révision à mi-parcours du CFP 2014-2020, le Parlement a de nouveau souligné la nécessité de réduire la part de la contribution RNB au budget de l’Union et demandé que la ressource propre TVA soit réformée en profondeur ou entièrement supprimée. Il a également appelé de ses vœux l’introduction d’une ou de plusieurs ressources propres nouvelles, ainsi que l’élimination progressive de toute forme de rabais.

Dans sa résolution du 24 octobre 2017 sur le document de réflexion sur l’avenir des finances de l’UE, le Parlement a réaffirmé son engagement en faveur d’une réforme en profondeur du système de ressources propres de l’Union. Il a souligné que tout système appelé à lui succéder devrait comprendre un ensemble équilibré de nouvelles ressources propres à l’appui d’objectifs stratégiques de l’Union, lesquelles devraient être introduites progressivement afin de rendre les finances de l’Union plus équitables et plus stables.

Dans sa résolution du 14 mars 2018 sur la réforme du système des ressources propres de l’Union européenne, le Parlement a recensé les raisons justifiant la réforme du système actuel de ressources propres, parmi lesquelles la nécessité de remédier à ses lacunes et de permettre à l’UE de financer ses politiques ainsi que de répondre à de nouveaux enjeux. Le Parlement a également plaidé en faveur d’un système de ressources propres acceptable et équilibré, exposé les principes et hypothèses régissant l’élaboration d’un nouveau système, établi la liste des critères utilisés pour déterminer les nouvelles ressources propres et proposé un ensemble de nouvelles ressources envisageables.

Dans sa résolution du 30 mai 2018 sur le CFP 2021-2027 et les ressources propres, le Parlement s’est félicité des propositions de la Commission du 2 mai 2018 sur les ressources propres et a rappelé sa position selon laquelle le Parlement n’avaliserait aucun accord sur le prochain CFP sans progrès sur les ressources propres.

Dans sa résolution du 14 novembre 2018 sur le cadre financier pluriannuel pour la période 2021-2027, le Parlement a invité la Commission à tenir compte de l’avis n° 5/2018 de la Cour des comptes européenne et fourni de plus amples précisions en ce qui concerne ses suggestions relatives à l’introduction d’un ensemble de nouvelles ressources propres qui répondrait aux objectifs stratégiques essentiels de l’Union, sans augmenter la charge budgétaire pour les citoyens.

Dans sa résolution du 10 octobre 2019 sur le cadre financier pluriannuel 2021-2027 et les ressources propres, le Parlement a confirmé sa position après les élections. Il a en particulier demandé aux États membres d’introduire un mécanisme d’ajustement des émissions de carbone aux frontières, qu’il considère comme «une solution équitable pour répondre à la demande des citoyens d’une action forte en matière de lutte contre le changement climatique tout en garantissant des conditions identiques pour tous dans le domaine du commerce international».

Évolution en 2020

Le 28 mai 2020, la Commission a proposé d’emprunter jusqu’à 750 milliards d’euros en émettant des obligations sur les marchés internationaux au nom de l’Union avec des échéances de 3 à 30 ans, afin de financer un nouveau CFP et un plan de relance et de résilience (subventions et prêts aux pays de l’Union). Afin d’étayer les engagements contractés par l’Union pour rembourser à terme les financements levés sur les marchés, la Commission a proposé, à titre exceptionnel et temporaire, de relever de 0,6 % du RNB de l’Union le plafond des ressources propres. Ceci viendrait s’ajouter à l’augmentation permanente proposée de 1,2 % à 1,4 % du RNB afin de tenir compte du nouveau contexte économique. De l’avis de la Commission, ce contexte renforce l’argumentation en faveur d’une réforme fondamentale de la manière dont le budget de l’Union est financé. Outre un système simplifié de ressources propres provenant de la TVA et les contributions nationales, ainsi que les nouvelles ressources propres fondées sur les déchets d’emballages plastiques non recyclés, les possibilités de nouvelles ressources propres comprennent une extension des ressources propres fondées sur le système d’échange de quotas d’émission pour inclure les secteurs maritime et aérien, un mécanisme d’ajustement carbone aux frontières, une ressource propre fondée sur les opérations des grandes entreprises et une taxe numérique sur les entreprises dont le chiffre d’affaires annuel global est supérieur à 750 millions d’euros.

Dans sa résolution du 15 mai 2020 sur le nouveau cadre financier pluriannuel, les ressources propres et le plan de relance, le Parlement a demandé une augmentation immédiate et permanente du plafond des ressources propres, compte tenu de la baisse attendue du RNB après la récession provoquée par la crise, non seulement pour payer les intérêts et les remboursements en principal des emprunts de l’Union destinés à financer la relance, mais aussi pour financer un CFP ambitieux, tout en soulignant que cela serait nécessaire pour maintenir les contributions RNB des États membres aux niveaux nominaux actuels.

Lors de la réunion extraordinaire du Conseil européen du 17 au 21 juillet 2020, les chefs d’État ou de gouvernement se sont mis d’accord sur un nouveau CFP, sur l’instrument européen de relance «Next Generation EU» et sur les ressources propres de l’Union. Ils ont approuvé la proposition de la Commission de relever le plafond applicable aux paiements et d’introduire, à partir de janvier 2021, une nouvelle ressource propre fondée sur les déchets plastiques non recyclés.

Dans sa résolution du 23 juillet 2020, le Parlement a souligné que seule la création d’autres nouvelles ressources propres est à même de contribuer au remboursement de la dette de l’Union tout en sauvant le budget de l’Union et en allégeant la pression fiscale qui pèse sur les finances nationales et les citoyens de l’Union. Il a également chargé son équipe de négociation sur le CFP et les ressources propres de négocier sur la base d’un mandat comprenant un ensemble de nouvelles ressources propres qui devront être intégrées au budget de l’Union à partir du 1er janvier 2021 et complétées par la suite, selon un calendrier contraignant.

Le 16 septembre 2020, le Parlement a rendu son avis, dans le cadre de la procédure de consultation, sur le projet de décision du Conseil relative au système des ressources propres, qui constitue la base juridique permettant d’emprunter des fonds sur les marchés de capitaux afin de financer l’instrument de relance «Next Generation EU». Il a ainsi ouvert la voie à son adoption rapide par le Conseil et à sa ratification par les parlements nationaux. Dans cet avis, le Parlement demande une nouvelle fois l’introduction de nouvelles ressources propres suivant une feuille de route, et la suppression de tous les rabais.

Le 10 novembre 2020, les négociateurs du Parlement, du Conseil et de la Commission sont parvenus à un accord politique sur le CFP, sur les ressources propres et sur certains aspects de la gestion de l’instrument de relance. Cet accord comprend une nouvelle annexe à l’accord interinstitutionnel entre le Parlement, le Conseil et la Commission sur la discipline budgétaire, la coopération en matière budgétaire et la bonne gestion financière. Il définit ainsi une feuille de route pour l’introduction de nouvelles ressources propres pendant la période du CFP 2021-2027. Le principe est que les recettes issues de nouvelles ressources propres doivent suffire à couvrir le remboursement de «Next Generation EU», tandis que les recettes qui excèdent les obligations de remboursement doivent servir à financer le budget de l’Union à titre de recettes générales, conformément au principe d’universalité. Selon ce calendrier contraignant, la Commission doit soumettre, d’ici juin 2021, ses propositions relatives à de nouvelles ressources propres fondées sur un mécanisme d’ajustement carbone aux frontières, sur une taxe numérique (qui doivent être introduits le 1er janvier 2023 au plus tard) et sur un système révisé d’échange de quotas d’émission. Elle doit également formuler, d’ici juin 2024, ses propositions relatives à d’autres nouvelles ressources propres, qui pourraient comprendre une taxe sur les transactions financières, une contribution financière liée au secteur des entreprises ou une nouvelle assiette commune pour l’impôt sur les sociétés. Conformément à la nouvelle décision relative aux ressources propres du 14 décembre 2020, les rabais dont bénéficient certains États membres sont maintenus et la part qu'ils peuvent prélever sur les droits de douane au titre des frais de perception est portée de 20 % à 25 %.

 

[4]Ajustement technique du cadre financier pour 2020 à l’évolution du RNB (SEC 2010), COM(2019)0310, 15.5.2019.
[6]Toute décision de cette nature doit être ratifiée par les États membres.
[7]COM(2018)0325, 0326, 0327, 0328. La Cour des comptes a rendu un avis sur ces propositions le 29 novembre 2018 (avis n° 5/2018).

Alix Delasnerie