Les recettes de l’Union

Le budget de l’Union est financé presque entièrement par des ressources propres (98 %). Les recettes annuelles doivent couvrir complètement les dépenses annuelles. Le système des ressources propres fait l’objet d’une décision unanime du Conseil, qui tient compte de l’avis du Parlement européen, et doit être ratifié par les États membres.

Base juridique

  • Article 311 et article 322, paragraphe 2, du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne (traité FUE) et articles 106 bis et 171 du traité instituant la Communauté européenne de l’énergie atomique;
  • Décision (UE, Euratom) 2020/2053 du Conseil du 14 décembre 2020 relative au système des ressources propres de l’Union européenne[1];
  • Règlement (UE, Euratom) 2021/768 du Conseil du 30 avril 2021 portant mesures d’exécution du système des ressources propres de l’Union européenne[2], règlement (UE, Euratom) n° 609/2014 du Conseil du 26 mai 2014 relatif aux modalités et à la procédure de mise à disposition des ressources propres traditionnelles, de la ressource propre fondée sur la TVA et de la ressource propre fondée sur le RNB et aux mesures visant à faire face aux besoins de trésorerie[3], règlement (UE, Euratom) 2021/769 du Conseil du 30 avril 2021 modifiant le règlement (CEE, Euratom) n° 1553/89 concernant le régime uniforme définitif de perception des ressources propres provenant de la taxe sur la valeur ajoutée[4], et règlement (UE, Euratom) 2021/770 du Conseil du 30 avril 2021 relatif au calcul de la ressource propre fondée sur les déchets d’emballages en plastique non recyclés, aux modalités et à la procédure de mise à disposition de cette ressource propre, aux mesures visant à faire face aux besoins de trésorerie ainsi qu’à certains aspects de la ressource propre fondée sur le revenu national brut[5].

Objectif

Assurer l’autonomie financière de l’Union européenne, dans le respect de la discipline budgétaire.

Fonctionnement

La décision du 21 avril 1970 relative au système de ressources propres a permis à la Communauté économique européenne de disposer de ces dernières. Le plafond des ressources propres visant à couvrir les crédits de paiement annuels est actuellement fixé à 1,40 % du revenu national brut (RNB) de l’Union[6]. Le budget devant toujours être équilibré, les dépenses sont également limitées par ce plafond (1.4.3). Dans la pratique, le cadre financier pluriannuel (CFP) 2021-2027 (1.4.3) fixe le plafond des dépenses à un niveau équivalant à environ 1,1 % du RNB de l’Union.

Composition des recettes

1. Ressources propres «traditionnelles»

Elles se composent des droits de douane, des droits agricoles et des cotisations «sucre», prélevés depuis 1970. Le pourcentage qui peut être retenu par les États membres pour couvrir les frais de perception a de nouveau été relevé de 20 % à 25 %. À l’heure actuelle, les ressources propres «traditionnelles» représentent généralement un peu plus de 10 % des recettes des ressources propres[7].

2. Ressource propre fondée sur la TVA

Elle repose actuellement sur le transfert d’une part du montant estimé de la TVA perçue par les États membres. Bien que cette ressource ait été prévue par la décision de 1970, il a fallu attendre l’harmonisation des systèmes de TVA entre les États membres, en 1979, pour qu’elle soit collectée. Actuellement, la ressource «TVA» représente elle aussi environ 10 % des recettes des ressources propres.

3. Ressource propre fondée sur le RNB

Créée par la décision 88/376/CEE, Euratom du Conseil, cette ressource propre consiste en un prélèvement d’un pourcentage unique sur le RNB des États membres fixé dans la procédure budgétaire annuelle. À l’origine, elle ne devait être perçue que si les autres ressources propres étaient insuffisantes pour couvrir les dépenses, mais elle finance aujourd’hui l’essentiel du budget de l’Union. La ressource fondée sur le RNB a triplé depuis la fin des années 90 et représente actuellement environ 70 % des recettes des ressources propres.

4. Ressource propre fondée sur les déchets d’emballages en plastique

Il s’agit de la première nouvelle catégorie de ressources propres introduite le 1er janvier 2021 par la décision de 2020 relative au système des ressources propres. Elle prend la forme d’une contribution nationale sur la base des quantités de déchets d’emballages en plastique non recyclés, avec un taux d’appel uniforme de 0,80 euro par kilogramme. Les contributions des États membres dont le RNB par habitant est inférieur à la moyenne européenne sont ajustées grâce à un montant forfaitaire annuel correspondant à 3,8 kilogrammes de déchets plastiques par habitant. Les recettes générées par cette ressource représenteraient environ 4 % du budget de l’Union.

5. Autres recettes et solde reporté de l’exercice précédent

Les autres recettes comprennent les impôts versés par le personnel de l’Union sur ses rémunérations, les contributions de pays tiers à certains programmes de l’Union et les amendes payées par les entreprises qui enfreignent les règles de concurrence ou d’autres législations. En cas d’excédent, le solde de chaque exercice est inscrit dans le budget de l’exercice suivant en recette. Les autres recettes, le solde reporté et les ajustements techniques représentent habituellement entre 2 et 8 % du total des recettes.

6. Mécanismes de correction

Le système des ressources propres vise également à corriger les déséquilibres budgétaires entre les contributions des États membres. Le «chèque britannique», accordé en 1984, réduisait la contribution du Royaume-Uni et était financé à parts égales par l’ensemble des autres États membres, à l’exception de l’Allemagne, des Pays-Bas, de l’Autriche et de la Suède, qui bénéficiaient d’une réduction. Bien que le chèque britannique ne s’applique plus, le Danemark, l’Allemagne, les Pays-Bas, l’Autriche et la Suède continueront de bénéficier de corrections forfaitaires pendant la période 2021-2027.

Vers une réforme des ressources propres de l’Union

Le traité de Lisbonne réaffirme que le budget doit être entièrement financé à partir des ressources propres et confirme le pouvoir qu’a le Conseil, après consultation du Parlement, d’adopter à l’unanimité une décision relative au système des ressources propres de l’Union[8], de créer de nouvelles catégories de ressources propres et de supprimer les catégories existantes. Il prévoit également que le Conseil ne peut adopter les mesures d’exécution de ces décisions que s’il a obtenu l’approbation du Parlement.

En 2014, un groupe de haut niveau, composé de représentants du Parlement, du Conseil et de la Commission, et présidé par Mario Monti, a été créé pour procéder à un réexamen général du système des ressources propres, en raison de l’insistance du Parlement durant les négociations relatives au CFP 2014-2020. Il a présenté son rapport final en janvier 2017, sur des moyens plus transparents, plus simples, plus justes et plus responsables démocratiquement de financer le budget de l’Union. Il en a principalement conclu qu’une réforme du budget de l’Union était nécessaire, tant sur le plan des recettes que des dépenses, pour être en mesure de relever les défis actuels et d’obtenir des résultats visibles pour les citoyens européens.

Dans le document de réflexion sur l’avenir des finances de l’Union présenté ultérieurement, la Commission expose cinq scénarios et leurs répercussions en ce qui concerne les recettes.

Sur la base de cette analyse, elle a proposé[9], le 2 mai 2018, de simplifier le système actuel de ressource propre fondée sur la TVA et d’introduire un ensemble de nouvelles ressources propres qui représenterait environ 12 % du budget total de l’Union et serait composé des éléments suivants:

  • 20 % des recettes du système européen d’échange de quotas d’émission (SEQE);
  • un taux d’appel de 3 % appliqué à la nouvelle assiette commune consolidée pour l’impôt sur les sociétés (introduction progressive après adoption de la législation nécessaire);
  • des contributions nationales calculées sur la base des quantités non recyclées de déchets d’emballages plastiques dans chaque État membre (0,80 euro par kilogramme).

Elle a proposé de supprimer progressivement tous les rabais et de ramener de 20 % à 10 % la part des recettes douanières conservée par les États membres au titre des coûts de collecte. La Commission a également proposé d’augmenter le plafond actuel des appels annuels aux ressources propres, afin de tenir compte du RNB total réduit dans une Union à 27 et de la proposition d’intégrer le Fonds européen de développement dans le budget de l’Union.

Prises de position du Parlement européen

En s’appuyant sur les nouvelles dispositions du traité de Lisbonne, le Parlement a réclamé à plusieurs reprises, dans une série de résolutions adoptées ces dernières années[10], une réforme en profondeur du système des ressources propres. Il a mis en évidence des problèmes liés au système des ressources propres, en particulier au regard de sa complexité excessive et de sa dépendance financière à l’égard des contributions nationales.

Dans sa résolution législative du 16 avril 2014 sur le projet de décision du Conseil relative au système des ressources propres de l’Union européenne, le Parlement a souligné que le système actuel était source de difficultés puisqu’il empêchait la constitution d’une majorité au Conseil pour inscrire, dans les budgets annuels, des crédits de paiement d’un montant suffisant pour faire face aux obligations juridiques et aux engagements politiques de l’Union.

Le Parlement s’est engagé en faveur de réformes pour rendre la perception des recettes plus simple, transparente et démocratique, réduire la part des contributions RNB, réformer ou supprimer la ressource propre TVA et abolir progressivement toute forme de rabais.

Afin de rendre le budget de l’Union plus stable et à même de financer les objectifs stratégiques de l’Union, il a réclamé à plusieurs reprises un ensemble ambitieux et équilibré de nouvelles ressources propres, qui soit équitable, simple, transparent et n’augmente pas la charge budgétaire pour les citoyens.

Dans sa résolution du 10 octobre 2019 sur le cadre financier pluriannuel 2021-2027 et les ressources propres, le Parlement a également plaidé pour l’introduction d’un mécanisme d’ajustement des émissions de carbone aux frontières.

Négociations sur le CFP en 2020

Le 28 mai 2020, la Commission a proposé d’emprunter jusqu’à 750 milliards d’euros en émettant des obligations sur les marchés internationaux au nom de l’Union avec des échéances de 3 à 30 ans, afin de financer un nouveau CFP et un plan de relance et de résilience (subventions et prêts aux pays de l’Union) destinés à limiter les effets de la pandémie de COVID-19. Afin d’étayer les engagements contractés par l’Union pour rembourser à terme les financements levés sur les marchés, la Commission a proposé, à titre exceptionnel et temporaire, de relever de 0,6 % du RNB de l’Union le plafond des ressources propres, en plus de l’augmentation permanente proposée de 1,2 % à 1,4 % du RNB pour tenir compte du nouveau contexte économique. Outre un système simplifié de ressources propres provenant de la TVA et les contributions nationales, ainsi que la nouvelle ressource propre fondée sur les déchets d’emballages plastiques non recyclés, les possibilités de nouvelles ressources propres comprenaient une ressource propre fondée sur le SEQE (élargie aux secteurs maritime et aérien), un mécanisme d’ajustement carbone aux frontières, une ressource propre fondée sur les opérations des grandes entreprises et une taxe numérique.

Lors de la réunion extraordinaire du Conseil européen du 17 au 21 juillet 2020, les chefs d’État ou de gouvernement se sont mis d’accord sur un nouveau CFP, sur l’instrument européen de relance «Next Generation EU», sur le relèvement du plafond applicable aux paiements et sur l’introduction, à partir de janvier 2021, d’une nouvelle ressource propre fondée sur les déchets plastiques non recyclés.

Dans sa résolution du 23 juillet 2020, le Parlement a souligné que seule la création de nouvelles ressources propres était à même de contribuer au remboursement de la dette de l’Union tout en sauvant le budget de l’Union et en allégeant la pression fiscale qui pèse sur les finances nationales et les citoyens européens. Le 16 septembre 2020, il a rendu son avis, dans le cadre de la procédure de consultation, sur le projet de décision du Conseil. Dans cet avis, il demande une nouvelle fois l’introduction de nouvelles ressources propres suivant une feuille de route, et la suppression de tous les rabais.

Le 10 novembre 2020, les négociateurs du Parlement, du Conseil et de la Commission sont parvenus à un accord politique sur le CFP, sur les ressources propres et sur certains aspects de la gestion de l’instrument de relance. Cet accord comprend une nouvelle annexe à l’accord interinstitutionnel entre le Parlement, le Conseil et la Commission sur la discipline budgétaire, la coopération en matière budgétaire et la bonne gestion financière, qui définit une feuille de route pour l’introduction de nouvelles ressources propres pendant la période 2021-2027. Les recettes issues de nouvelles ressources propres devraient suffire à couvrir le remboursement de «Next Generation EU», tandis que les recettes qui excèdent les obligations de remboursement doivent servir à financer le budget de l’Union, conformément au principe d’universalité. Selon ce calendrier contraignant, la Commission devait soumettre, avant juin 2021, ses propositions relatives à de nouvelles ressources propres fondées sur un mécanisme d’ajustement carbone aux frontières, sur une taxe numérique et sur un SEQE révisé (qui doivent être introduits le 1er janvier 2023 au plus tard). Elle doit également formuler, d’ici juin 2024, ses propositions relatives à d’autres nouvelles ressources propres, qui pourraient comprendre une taxe sur les transactions financières et une contribution financière liée au secteur des entreprises (éventuellement sous la forme d’une nouvelle assiette commune pour l’impôt sur les sociétés). Conformément à la nouvelle décision relative aux ressources propres du 14 décembre 2020, les rabais dont bénéficient certains États membres sont maintenus et la part qu’ils peuvent prélever sur les droits de douane au titre des frais de perception est portée de 20 % à 25 %.

Évolutions en 2021

Après sa ratification par tous les États membres au 31 mai 2021, la décision relative aux ressources propres s’applique rétroactivement à compter du 1er janvier 2021.

Le 14 juillet 2021, la Commission a publié ses propositions de révision du SEQE de l’UE[11] et d’introduction d’un mécanisme d’ajustement carbone aux frontières[12]. Toutefois, la proposition relative à l’utilisation des revenus générés en tant que ressource propre de l’Union et la proposition relative à une taxe numérique ont été reportées afin de tenir compte des résultats des négociations de l’OCDE sur une taxe mondiale sur le numérique et/ou sur les sociétés, qui doivent avoir lieu en octobre 2021. Les propositions relatives aux trois nouvelles ressources propres seront ensuite présentées sous la forme d’un train de mesures.

 

[8]Toute décision de cette nature doit être ratifiée par les États membres.
[9]COM(2018)0325, COM(2018)0326, COM(2018)0327 et COM(2018)0328. La Cour des comptes a rendu un avis sur ces propositions le 29 novembre 2018 (avis n° 5/2018).

Andras Schwarcz