Les dépenses de l’Union

Les dépenses budgétaires sont approuvées conjointement par le Conseil et le Parlement. Le budget annuel de l’Union européenne doit respecter les plafonds de dépenses arrêtés au titre du cadre financier pluriannuel (CFP) pour les différentes lignes budgétaires, c’est-à-dire pour les différentes catégories de dépenses telles que celles relatives au marché unique, à la cohésion et aux ressources naturelles. Les instruments spéciaux thématiques et non thématiques permettent à l’Union européenne de faire face aux besoins imprévus. L’utilisation des garanties budgétaires et des instruments financiers confère aux dépenses de l’Union un effet de levier. Outre le CFP, les dépenses totales de l’Union pour la période 2021-2027 comprennent l’instrument de relance temporaire NextGenerationEU, qui aidera l’économie de l’Union à se remettre de la crise de la COVID-19.

Base juridique

• Articles 310 à 325 et article 352 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne (traité FUE), article 106 bis, articles 171 à 182 et article 203 du traité instituant la Communauté européenne de l’énergie atomique;
• Règlement (UE, Euratom) 2018/1046 du Parlement européen et du Conseil du 18 juillet 2018 relatif aux règles financières applicables au budget général de l’Union, modifiant les règlements (UE) nº 1296/2013, (UE) nº 1301/2013, (UE) nº 1303/2013, (UE) nº 1304/2013, (UE) nº 1309/2013, (UE) nº 1316/2013, (UE) nº 223/2014, (UE) nº 283/2014 et la décision nº 541/2014/UE, et abrogeant le règlement (UE, Euratom) nº 966/2012;
• Règlement (UE, Euratom) 2020/2093 du Conseil du 17 décembre 2020 fixant le cadre financier pluriannuel pour les années 2021 à 2027 (règlement CFP);
• Règlement (UE, Euratom) 2024/765 du Conseil du 29 février 2024 modifiant le règlement (UE, Euratom) 2020/2093 fixant le cadre financier pluriannuel pour les années 2021 à 2027;
• Règlement (UE) 2020/2094 du Conseil du 14 décembre 2020 établissant un instrument de l’Union européenne pour la relance en vue de soutenir la reprise à la suite de la crise liée à la COVID-19;
• Accord interinstitutionnel du 16 décembre 2020 entre le Parlement européen, le Conseil de l’Union européenne et la Commission européenne sur la discipline budgétaire, la coopération en matière budgétaire et la bonne gestion financière, ainsi que sur de nouvelles ressources propres, comportant une feuille de route en vue de la mise en place de nouvelles ressources propres.

Objectif

L’objectif global du budget de l’Union est de financer les politiques de l’Union européenne dans le respect de la discipline budgétaire, conformément aux règles et aux procédures en vigueur. Le budget de l’Union est principalement consacré aux investissements, c’est pourquoi l’Union adopte des plans de dépenses à long terme, appelés cadres financiers pluriannuels (CFP), pour une période allant de cinq à sept ans (voir ci-dessous).

Principes de base

Le budget de l’Union obéit aux neuf grands principes que sont l’unité, la vérité budgétaire, l’annualité[1], l’équilibre, l’unité monétaire (l’euro), l’universalité, la spécialité (chaque crédit est affecté à un type de dépense particulier), la bonne gestion financière et la transparence, conformément aux articles 6 à 38 du règlement relatif aux règles financières applicables au budget général de l’Union.

Il y a lieu de concilier le principe d’annualité avec la nécessité de gérer des actions pluriannuelles, qui ont pris une importance croissante dans le budget. Celui-ci comprend donc des crédits dissociés, à savoir:

• des crédits d’engagement qui couvrent, pendant l’exercice en cours, le coût total des obligations juridiques contractées pour des activités qui s’étendent sur plusieurs années;
• des crédits de paiement destinés à couvrir les dépenses découlant de l’exécution d’engagements contractés pendant l’exercice en cours ou les exercices précédents.

L’accord interinstitutionnel du 16 décembre 2020 dispose que la Commission doit préparer un rapport annuel présentant une vue générale des conséquences financières et budgétaires des diverses activités de l’Union, financées ou non par le budget de l’Union. Ce rapport doit contenir des informations sur l’actif et le passif de l’Union, diverses opérations de prêt et d’emprunt, dont le mécanisme européen de stabilité et le Fonds européen de stabilité financière (2.6.8), ainsi que d’éventuels futurs mécanismes. En outre, le rapport doit inclure des informations sur les dépenses liées au climat et sur les dépenses contribuant à stopper et à inverser le processus d’appauvrissement de la biodiversité, sur la promotion de l’égalité entre les femmes et les hommes et sur la mise en œuvre des objectifs de développement durable des Nations unies dans tous les programmes pertinents de l’Union.

Structure et catégories des dépenses de l’Union

1. Sections relatives aux dépenses de l’Union

Le budget général comprend une section par institution, soit dix au total. Alors que les sections des autres institutions comprennent essentiellement des dépenses administratives, celle de la Commission (section III) comporte des dépenses opérationnelles et des dépenses administratives nécessaires à leur mise en œuvre (assistance technique, agences et ressources humaines). En 2024, les dépenses administratives globales devraient correspondre à 6,3 % du total des crédits d’engagement, qui s’élève à 189,28 milliards d’euros.

La Commission utilise une nomenclature budgétaire qui présente les ressources par domaine d’action et par programme, en faisant correspondre les domaines couverts par les programmes à des rubriques, ou «groupes de programmes» (voir ci-dessous), ce qui permet d’évaluer plus facilement le coût et l’efficacité des différentes politiques de l’Union.

2. Cadre financier pluriannuel (CFP) (1.4.3)

Depuis 1988, les dépenses de l’Union s’inscrivent dans un cadre pluriannuel, où elles sont ventilées en rubriques correspondant aux grands domaines d’action et sont assorties de plafonds traduisant les grandes priorités budgétaires de la période prise en considération. Si la première période de programmation a duré cinq ans, la durée des suivantes a été portée à sept ans. Les budgets annuels doivent respecter les limites fixées dans le cadre pluriannuel.

Le budget de l’Union est soumis à un principe d’équilibre strict, inscrit à l’article 310 du traité FUE et dans le règlement financier. En pratique, le budget de l’Union est donc «axé sur les dépenses». En d’autres termes, les recettes agrégées ne peuvent augmenter que dans la mesure où le permettent ex ante les plafonds du CFP et la taille des instruments spéciaux au-delà de ces plafonds. Conformément aux dispositions de l’article 4 du règlement CFP, ces plafonds font l’objet d’un ajustement automatique nominal à la hausse de 2 % par an[2]. Le CFP couvrant la période 2021-2027 prévoyait un total de 1 824,3 milliards d’euros en crédits d’engagement aux prix de 2018, dont 1 074,3 milliards d’euros pour le CFP et 750 milliards d’euros pour l’instrument de relance NextGenerationEU (NGEU), augmentés de 11 milliards d’euros supplémentaires à la suite des ajustements spécifiques par programme prévus à l’article 5 du règlement CFP.

À la suite d’une proposition législative présentée par la Commission le 20 juin 2023, le Parlement et le Conseil sont parvenus à un accord le 6 février 2024, ouvrant la voie à la toute première révision à mi-parcours du CFP. Cet accord aura des effets sur les années restantes du CFP en cours, car il permettra la révision des plafonds du CFP ainsi que de la portée et de la taille des instruments spéciaux au-delà de ces plafonds. Plus précisément, l’accord prévoit 21 milliards d’euros (aux prix de 2024) de dépenses supplémentaires en termes nominaux nets, dont 17 milliards d’euros de subventions destinées à l’Ukraine au moyen d’un nouvel instrument spécial au-delà des plafonds du CFP[3]. Cette augmentation correspond à une augmentation de 2,8 % des dépenses maximales autorisées pour le restant de la période couverte par le CFP en cours.

Dans l’ensemble, malgré l’augmentation nominale du financement des dépenses, les dépenses globales de l’Union en termes réels se contracteront de manière significative en raison de la flambée de l’inflation au cours de la période 2021-2023. Sur les 2,5 premières années du CFP 2021-2027, l’inflation cumulée dans l’Union s’élève déjà à 23,7 %. Comme souligné dans une récente étude commandée par le Parlement, toutes choses étant égales par ailleurs, cette évolution devrait abaisser à 0,96 % le volume du CFP en pourcentage du revenu national brut de l’Union d’ici la fin de la période en 2027. Ce chiffre est nettement inférieur au volume envisagé lors de l’adoption du CFP 2021-2027, qui correspondait à 1,05 % du revenu national brut.

Le tableau ci-dessous présente la structure du budget 2024 organisée autour des domaines d’action définis par le CFP pour la période 2021-2027.

Budget de l’UE pour 2024 (en millions d’euros): ventilation des crédits d’engagement et de paiement selon les catégories du CFP.

Source: Commission européenne. Montants exprimés aux prix de novembre 2023.

3. Instruments spéciaux de flexibilité et thématiques

En sus des dépenses programmées pour financer les politiques de l’Union dans le cadre des programmes pluriannuels, le budget de l’Union réserve des ressources financières destinées à faire face aux crises et aux situations imprévues. Ces instruments spéciaux de flexibilité et thématiques peuvent être mobilisés lorsque surviennent des crises économiques (FEM, Fonds européen d’ajustement à la mondialisation, par exemple), des catastrophes naturelles, des crises sanitaires majeures et des situations d’urgence humanitaire (réserve de solidarité et d’aide d’urgence, par exemple) ou d’autres besoins imprévus (instrument de flexibilité, par exemple) dans les États membres, les pays candidats ou à l’extérieur de l’Union. Ces moyens permettent de couvrir des besoins financiers exceptionnels limités.

Instrument de l’Union européenne pour la relance — NextGenerationEU

Dans le cadre de cet instrument, la Commission mobilisera 750 milliards d’euros aux prix de 2018, dont 390 milliards d’euros au maximum qui peuvent être utilisés pour des subventions et 360 milliards d’euros pour l’octroi de prêts. Ces fonds complètent le budget à long terme pour la période 2021-2027, afin d’aider l’Union à se remettre de la pandémie de COVID-19. En vertu de l’article 5, paragraphe 1, de la décision relative aux ressources propres, la Commission a été habilitée à emprunter des fonds sur les marchés des capitaux au nom de l’Union. Le remboursement du principal des fonds à utiliser pour les dépenses (390 milliards d’euros aux prix de 2018) ainsi que des intérêts exigibles correspondants devra être financé par le budget général de l’Union, y compris par des recettes suffisantes provenant des nouvelles ressources propres mises en place progressivement après 2021. (1.4.1)

NextGenerationEU devrait notamment se concentrer sur a) le rétablissement de l’emploi et la création d’emplois; b) des réformes et des investissements visant à redynamiser le potentiel de croissance durable et de création d’emplois afin de renforcer la cohésion entre les États membres et à accroître leur résilience; c) des mesures en faveur des entreprises, en particulier les petites et moyennes entreprises touchées par l’impact économique de la crise liée à la COVID-19, et en faveur du renforcement de la croissance durable dans l’Union, y compris par l’intermédiaire d’investissements financiers directs dans des entreprises; d) des mesures en faveur de la recherche et de l’innovation en réaction à la crise liée à la COVID-19; e) l’amélioration du degré de préparation face aux crises et la facilitation d’une réaction rapide et efficace de l’Union en cas d’urgences majeures, y compris la constitution de stocks de fournitures et de matériel médical essentiels et l’acquisition des infrastructures nécessaires pour une réaction rapide en cas de crise; f) des mesures visant à garantir qu’une transition juste vers une économie neutre pour le climat ne sera pas compromise par la crise liée à la COVID-19; g) des mesures ayant pour objet de faire face aux répercussions de la crise liée à la COVID-19 sur l’agriculture et le développement rural.

Afin de soutenir les États membres dans leurs investissements et dans leurs réformes, la nouvelle facilité pour la reprise et la résilience (FRR) a été approuvée le 12 février 2021. La facilité devait initialement mettre 672,5 milliards d’euros (aux prix de 2018) à la disposition des États membres sous forme de prêts et de subventions, lesquels sont mis en œuvre au moyen des plans nationaux pour la reprise et la résilience[4]. Les plans doivent contenir des réformes et des investissements couvrant des domaines d’action clés (six piliers[5]), faire progresser les transitions écologique et numérique et répondre aux recommandations par pays du Semestre européen.

Dans le contexte de l’invasion russe de l’Ukraine, la Commission a publié, le 18 mai 2022, la communication «REPowerEU» établissant une stratégie visant à réduire la dépendance de l’Union à l’égard des importations énergétiques russes. Selon l’évaluation de la Commission, cette stratégie nécessiterait 210 milliards d’euros d’investissements supplémentaires pour atteindre son objectif. C’est pourquoi la Commission a proposé, entre autres mesures[6], de modifier le règlement FRR afin de réorienter jusqu’à 225 milliards d’euros des prêts restants au titre de la FRR et d’allouer jusqu’à 7,5 % des fonds disponibles au titre du Fonds européen de développement régional, du Fonds social européen plus et du Fonds de cohésion aux fins de REPowerEU. En outre, jusqu’à 20 milliards d’euros aux prix de 2022 seront mis à disposition grâce à la mise aux enchères des quotas du système d’échange de quotas d’émission au titre de la directive 2003/87/CE ou grâce aux transferts réalisés à partir de la réserve d’ajustement au Brexit établie par le règlement (UE) 2021/1755. Ces ressources financeront un nouveau chapitre des plans nationaux pour la reprise et la résilience, qui définira des mesures spécifiques visant à diversifier l’approvisionnement énergétique et à réduire la dépendance à l’égard des combustibles fossiles. Ces financements prendront la forme de prêts (jusqu’à 225 milliards d’euros) et de subventions (jusqu’à 75 milliards d’euros). Les États membres ont demandé 127,24 milliards d’euros de prêts dans le cadre des PRR révisés dans le délai fixé par le règlement REPowerEU.

L’accord de réexamen à mi-parcours du CFP susmentionné introduit notamment un nouveau mécanisme de financement «en cascade» pour couvrir les dépassements liés aux paiements d’intérêts relatifs à NextGenerationEU. Ce mécanisme peut mobiliser en dernier ressort un nouvel instrument thématique spécial de l’Union pour la relance au-delà des plafonds du CFP uniquement si les montants déjà prévus au titre de la rubrique 2b, outre les dégagements, la redéfinition des priorités et les ressources disponibles au titre d’instruments spéciaux non thématiques, ne sont pas suffisants.

Rôle du Parlement européen

Le Parlement partage les compétences budgétaires avec le Conseil et les pouvoirs budgétaires ont été parmi les premiers que les députés aient acquis dans les années 1970 (1.2.5). Les pouvoirs budgétaires consistent à déterminer le montant total et la répartition des dépenses annuelles de l’Union, ainsi qu’à exercer un contrôle sur l’exécution du budget.

La commission des budgets du Parlement est chargée des négociations relatives au CFP et de l’adoption du budget annuel au nom du Parlement. Elle représente également la position du Parlement dans les négociations avec le Conseil. Elle parvient généralement à faire accepter des augmentations prioritaires résultant de ses amendements (mais pas toujours à raison du montant initial).

Par exemple, dans le cadre des négociations relatives au CFP 2021-2027, le Parlement a défendu et, dans une large mesure, obtenu: a) une augmentation du plafond du CFP et le renforcement d’un certain nombre de programmes phares; b) un engagement à introduire de nouvelles ressources propres de l’Union qui doivent permettre de couvrir au moins les coûts liés à NextGenerationEU (principal et intérêts); c) son rôle dans la mise en œuvre de l’instrument pour la relance, conformément à la méthode communautaire; d) l’importance de la contribution du budget de l’Union à la réalisation des objectifs en matière de climat et de biodiversité et à l’égalité entre les hommes et les femmes; e) l’introduction du nouveau mécanisme destiné à protéger le budget de l’Union contre les violations des principes de l’état de droit (1.4.3).

Le Parlement a également systématiquement insisté sur la transparence budgétaire et le contrôle effectif de toutes les opérations et de tous les instruments financés par le budget de l’Union.

Le Parlement est l’autorité de décharge (article 319 du traité FUE) pour laquelle la commission du contrôle budgétaire prépare tous les travaux relatifs au contrôle politique de l’exécution budgétaire (1.4.5). Chaque année, la procédure de décharge rend compte de ses conclusions à l’issue d’un processus qui examine la manière dont la Commission et les autres institutions et organes ont mis en œuvre le budget de l’Union. L’objectif est de vérifier si l’exécution a été conforme aux règles applicables (conformité), et notamment aux principes de bonne gestion financière (en particulier aux exigences liées à la performance).

La commission du contrôle budgétaire du Parlement organise une session annuelle avec la Banque européenne d’investissement (BEI) (1.3.15), afin d’en examiner les activités financières, et prépare un rapport annuel dans lequel elle évalue la performance et les résultats de la BEI pour l’année écoulée. La commission des budgets et la commission des affaires économiques et monétaires du Parlement sont convenues d’élaborer un rapport annuel leur permettant d’évaluer les actions actuelles et futures de la BEI, rapport dont elles se chargent à tour de rôle. Tout en reconnaissant que les instruments financiers pouvaient s’avérer très utiles pour renforcer l’efficacité des fonds de l’Union, le Parlement a souligné qu’ils ne devaient être mis en œuvre que dans des conditions strictes, afin de limiter les risques pour le budget de l’Union. À cette fin, des règles détaillées concernant l’utilisation des instruments financiers financés ou garantis par le budget de l’Union ont été intégrées dans le règlement financier.

La commission des budgets et la commission des affaires économiques et monétaires du Parlement sont conjointement responsables du contrôle de la facilité pour la reprise et la résilience, au moyen d’un groupe de travail et de dialogues bimestriels sur la reprise et la résilience avec la Commission.

 

Francisco Padilla Olivares

04-2024