Cadre financier pluriannuel

Jusqu’à présent, cinq cadres financiers pluriannuels (CFP) ont été adoptés. Le traité de Lisbonne a fait du CFP, qui était un accord interinstitutionnel, un acte juridique contraignant. Établi pour une période d’au moins cinq années, un CFP vise à assurer l’évolution ordonnée des dépenses de l’Union dans la limite de ses ressources propres et met en place des dispositions que le budget annuel de l’Union doit respecter, posant ainsi la pierre angulaire de la discipline financière. Le règlement sur le CFP établit en particulier des plafonds de dépenses pour de grandes catégories de dépenses appelées rubriques. Le 2 mai 2018, la Commission a présenté des propositions législatives pour le nouveau CFP pour la période 2021-2027. Le 27 mai 2020, la Commission a présenté une proposition mise à jour du CFP assortie d’une proposition relative à un instrument de relance, Next Generation EU, dans le sillage de l’épidémie de COVID-19.

Base juridique

  • Article 312 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne (traité FUE).
  • Règlement (UE, Euratom) n° 1311/2013 du 2 décembre 2013 fixant le cadre financier pluriannuel pour la période 2014-2020[1].
  • Règlement (UE, Euratom) 2017/1123 du Conseil du 20 juin 2017 modifiant le règlement (UE, Euratom) n° 1311/2013 fixant le cadre financier pluriannuel pour la période 2014-2020[2].
  • Règlement (UE, Euratom) 2020/538 du Conseil du vendredi 17 avril 2020 modifiant le règlement (UE, Euratom) n° 1311/2013 fixant le cadre financier pluriannuel pour la période 2014-2020[3].
  • Accord interinstitutionnel du 2 décembre 2013 entre le Parlement européen, le Conseil et la Commission sur la discipline budgétaire, la coopération en matière budgétaire et la bonne gestion financière[4].

Contexte

Dans les années 80, l’écart grandissant entre les ressources disponibles et les besoins budgétaires réels a créé un climat conflictuel dans les relations interinstitutionnelles. Le concept de perspectives financières pluriannuelles a été élaboré dans le souci d’apaiser ce conflit, d’améliorer la discipline budgétaire et d’optimiser sa mise en œuvre par une meilleure planification. Le premier accord interinstitutionnel (AII) a été conclu à cet effet en 1988. Il comportait les perspectives financières pour 1988-1992, dénommées «Paquet Delors I», qui visaient à dégager les ressources nécessaires pour accompagner la mise en œuvre de l’Acte unique européen. Un nouvel AII a été adopté le 29 octobre 1993, conjointement avec les perspectives financières pour la période 1993-1999 (le «Paquet Delors II»), qui ont permis le doublement des Fonds structurels et l’augmentation du plafond des ressources propres (voir fiche 1.4.1). Le troisième AII sur les perspectives financières pour la période 2000-2006, également dénommé «Agenda 2000», a été signé le 6 mai 1999; l’un de ses principaux objectifs était de garantir les ressources nécessaires pour financer l’élargissement. Le quatrième AII, couvrant la période 2007-2013, a été conclu le 17 mai 2006.

Le traité de Lisbonne a fait du cadre financier pluriannuel, qui était un accord interinstitutionnel, un acte juridique contraignant. Outre la définition des «montants des plafonds annuels des crédits d’engagement par catégorie de dépenses et du plafond annuel des crédits de paiement», l’article 312 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne (traité FUE) précise que le CFP «prévoit toute autre disposition utile au bon déroulement de la procédure budgétaire annuelle». Le règlement sur le CFP est assorti d’un AII sur la discipline budgétaire, la coopération en matière budgétaire et la bonne gestion financière. Le cinquième CFP, actuellement en vigueur, couvrant la période 2014-2020, a été adopté le 2 décembre 2013. Le CFP actuel a été le premier à être adopté en vertu des nouvelles dispositions du traité de Lisbonne, qui dispose que le Conseil, statuant conformément à une procédure législative spéciale, doit adopter le règlement sur le CFP à l’unanimité, après approbation du Parlement européen.

Le cadre financier pluriannuel 2014-2020

Dans sa proposition modifiée du 6 juillet 2012, la Commission a proposé, pour la période 2014-2020, de porter le plafond des crédits d’engagement à 1 033 milliards d’euros (soit 1,08 % du revenu national brut [RNB] de l’Union) et celui des crédits de paiement à 988 milliards d’euros (soit 1,03 % du RNB de l’Union). Près d’un an plus tard, le 27 juin 2013, les présidents de la Commission, du Parlement et du Conseil sont parvenus à un accord politique concernant un paquet législatif relatif au CFP, lequel a réduit les plafonds globaux des crédits d’engagement à 960 milliards d’euros (1 % du RNB de l’Union) et ceux des crédits de paiement à 908 milliards d’euros (0,95 % du RNB de l’Union). Dans sa résolution du 3 juillet 2013 sur l’accord politique concernant le cadre financier pluriannuel 2014-2020[5], le Parlement a rappelé que l’adoption du règlement sur le CFP et du nouvel AII dépendait de l’adoption des budgets rectificatifs nécessaires à l’apport de crédits de paiement supplémentaires pour l’exercice 2013, de la conclusion d’un accord politique sur les bases juridiques des programmes pluriannuels concernés et de la mise en place d’un groupe de haut niveau sur les ressources propres.

Lorsque ces conditions ont été remplies, le Parlement a approuvé le projet de règlement, le 19 novembre 2013, puis le Conseil a adopté le règlement sur le CFP 2014-2020 (règlement n° 1311/2013 du Conseil), le 2 décembre 2013.

L’article 6, paragraphe 1, du règlement sur le CFP exige que la Commission procède chaque année, en amont de la procédure budgétaire de l’exercice n + 1, à un ajustement technique du CFP à l’évolution du RNB de l’UE et des prix, et qu’elle en communique les résultats au Parlement et au Conseil.

Le mercredi 15 mai 2019, la Commission a adopté l’ajustement technique du CFP pour 2020 à l’évolution du RNB de l’Union conformément au système européen de comptes (SEC 2010)[6]. Le résultat de cet ajustement technique a porté le total des crédits d’engagement pour 2020 (168 797 millions d’euros) à 0,99 % du RNB de l’Union et le total des crédits de paiement (172 420 millions d’euros) à 1,01 % du RNB de l’Union. Le RNB de 2020 s’établit à 16 989 408 millions d’euros à prix courants pour l’UE 28.

Cadre financier pluriannuel (UE28) ajusté pour 2020 (millions d’euros, prix courants)

CRÉDITS D’ENGAGEMENT 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 Total
2014-2020
1. Croissance intelligente et inclusive 52 756 77 986 69 304 73 512 76 420 79 924 83 661 513 563
2. Croissance durable: ressources naturelles 49 857 64 692 64 262 60 191 60 267 60 344 60 421 420 034
Dont: dépenses de marché et paiements directs 43 779 44 190 43 951 44 146 44 163 43 881 43 888 307 998
3. Sécurité et citoyenneté 1 737 2 456 2 546 2 578 2 656 2 801 2 951 17 725
4. L’Europe dans le monde 8 335 8 749 9 143 9 432 9 825 10 268 10 510 66 262
5. Fonctionnement 8 721 9 076 9 483 9 918 10 346 10 786 11 254 69 584
Dont: dépenses administratives des institutions 7 056 7 351 7 679 8 007 8 360 8 700 9 071 56 224
6. Compensations 29 0 0 0 0 0 0 29
TOTAL DES CRÉDITS D’ENGAGEMENT 121 435 162 959 154 738 155 631 159 514 164 123 168 797 1 087 197
en pourcentage du RNB 0,90 % 1,17 % 1,05 % 1,04 % 1,02 % 1,00 % 0,99 % 1,02 %
TOTAL DES CRÉDITS DE PAIEMENT 135 762 140 719 130 694 126 492 154 565 166 709 172 201 1 027 151
en pourcentage du RNB 1,01 % 1,01 % 0,88 % 0,84 % 0,98 % 1,01 % 1,01 % 0,96 %
Marge disponible 0,22 % 0,22 % 0,35 % 0,39 % 0,22 % 0,19 % 0,19 % 0,26 %
Plafond des ressources propres en pourcentage du RNB 1,23 % 1,23 % 1,23 % 1,23 % 1,20 % 1,20 % 1,20 % 1,22 %

A. Le CFP 2014-2020

En juillet 2010, le Parlement a créé une commission spéciale sur les défis politiques et les ressources budgétaires pour une Union européenne durable après 2013 (SURE), qui avait pour mission d’élaborer un rapport sur le CFP suivant avant que la Commission ne présente ses propositions. Sur la base du rapport de cette commission spéciale, le Parlement a adopté, le 8 juin 2011, une résolution intitulée «Investir dans l’avenir: un nouveau cadre financier pluriannuel (CFP) pour une Europe compétitive, durable et inclusive»[7].

Dans sa résolution du 3 juillet 2013[8], le Parlement a validé politiquement — avant d’approuver juridiquement le paquet législatif relatif au CFP le 19 novembre 2013 — l’accord sur le CFP 2014-2020 conclu par les présidents du Parlement, du Conseil et de la Commission, à l’issue d’une série intense de négociations qui lui ont permis d’obtenir les éléments suivants:

  • une flexibilité pour les engagements et les paiements entre les rubriques et les exercices pour permettre d’utiliser le total des sommes prévues pour la période 2014-2020;
  • une clause de révision obligatoire rendant possible une réévaluation des besoins budgétaires durant la période du CFP et, le cas échéant, un ajustement, ce qui permet au Parlement nouvellement élu de jouer son rôle, ainsi qu’un engagement à revoir la durée des futurs CFP; une entente claire sur des modalités et un calendrier viables pour la mise en place d’un véritable système de ressources propres pour l’Union;
  • une flexibilité accrue pour faire face au chômage des jeunes et renforcer la recherche sans réduire les ressources affectées à d’autres programmes[9];
  • une flexibilité accrue afin de pouvoir apporter une aide en cas de catastrophe majeure, par l’intermédiaire du fonds de solidarité;
  • un cloisonnement des fonds alloués aux grands projets tels qu’ITER, Galileo et Copernicus, afin de protéger les autres programmes en cas de dépassement des coûts;
  • l’unité et la transparence en matière budgétaire, de façon à garantir que les citoyens sont pleinement informés de l’ensemble des recettes et des dépenses découlant des décisions prises par eux ou en leur nom, et à assurer un contrôle parlementaire adéquat.

B. Réexamen/révision à mi-parcours du CFP 2014-2020

Une révision à mi-parcours était l’une des conditions préalables fixées par le Parlement pour accepter le CFP 2014-2020. La commission des budgets du Parlement (BUDG) était chargée de préparer le mandat de négociation du PE pour la révision du CFP, et a entamé ses travaux largement à l’avance. Le 29 juin 2016, elle a publié un rapport sur l’évaluation des premières années de fonctionnement du CFP, sur ses attentes relatives à la révision par la Commission et sur les éléments clés du CFP de l’après 2020. Ce rapport a été à la base de l’adoption par le Parlement de la résolution du mercredi 6 juillet 2016, qui intègre les exigences du Parlement pour le CFP actuel, ainsi que ses considérations pour le prochain CFP. Le 26 octobre 2016, le Parlement a adopté, à une large majorité, une résolution de suivi de la proposition de la Commission, qui saluait les modifications au CFP proposées par la Commission.

Finalement, après les négociations et l’accord du Conseil du 7 mars 2017 sur la révision du CFP 2014-2020, le Parlement a adopté une résolution[10] modifiant le règlement sur le CFP le 5 avril 2017. Le 20 juin 2017, le Conseil a adopté le CFP 2014-2020 révisé à l’unanimité. Le Conseil et le Parlement sont convenus d’un appui supplémentaire de 6 milliards d’euros (15 % de redéploiements, 85 % de ressources non attribuées), sous réserve de la procédure budgétaire annuelle, consacré aux mesures en matière de migration (3,9 milliards d’euros) et à la croissance et l’emploi (2,1 milliards d’euros, dont 1,2 milliard d’euros en faveur de l’initiative pour l’emploi des jeunes). Le renforcement de l’instrument de flexibilité et de la réserve d’aide d’urgence permettra de déplacer plus aisément davantage de fonds entre les lignes et les exercices budgétaires, pour permettre une réaction plus rapide aux imprévus et à de nouvelles priorités.

C. Le CFP 2021-2027

La Commission a présenté des propositions législatives relatives à un CFP pour la période 2021-2027 le 2 mai 2018, plus tard que ne le prévoyait le règlement sur le CFP actuel, en raison du délai de réflexion sur l’avenir de l’Union.

La proposition de la Commission prévoit une enveloppe de 1 134 583 millions d’euros (prix de 2018) en crédits d’engagement, ce qui représente 1,11% du RNB de l’EU-27. Elle envisage des augmentations de budget pour les contrôles aux frontières, la défense, les migrations, la sécurité intérieure et extérieure, la coopération au développement et la recherche, entre autres domaines, et des coupes budgétaires, notamment dans les domaines de la politique de cohésion et de la politique agricole. L’architecture globale sera rationalisée et les sept nouvelles rubriques comprendront 17 pôles d’action au total. Le nombre de programmes individuels de dépenses sera ramené à 37 pour la période 2021-2027, contre 58 actuellement. En outre, la Commission propose une série d’instruments budgétaires spéciaux qui sont en dehors des plafonds du CFP afin d’améliorer la flexibilité de la budgétisation de l’Union, tels que l’instrument de flexibilité (1 milliard d’euros par an), la réserve d’aide d’urgence (600 millions d’euros par an), le Fonds de solidarité de l’Union européenne (600 millions d’euros par an), le Fonds européen d’ajustement à la mondialisation (200 millions d’euros par an), la Facilité européenne pour la paix et le mécanisme européen de stabilisation des investissements (prêts d’un montant maximal de 30 milliards d’euros sur la période couverte par le CFP). Le Fonds européen de développement (FED) serait intégré au CFP. En outre, la Commission propose de moderniser le volet des recettes, avec l’introduction de plusieurs nouvelles catégories de ressources propres sur la base des recettes du système d’échange de quotas d’émission de l’Union, d’une contribution des États membres en fonction de leur pollution plastique, et d’une part de l’assiette commune consolidée pour l’impôt sur les sociétés.

Le Parlement a adopté deux résolutions sur le CFP 2021-2027, les 14 mars et 30 mai 2018. Le 14 novembre 2018, sur la base de ces résolutions, le Parlement a précisé son mandat de négociation, qui comporte notamment des amendements aux propositions de règlement sur le CFP et d’AII, et un ensemble complet de données chiffrées ventilées par rubrique et par programme.

Le rapport intermédiaire du Parlement précise notamment ce qui suit:

Le plafond du CFP pour les engagements devrait passer de 1 % du RNB de l’EU-28 actuellement à 1,3 % du RNB de l’EU-27, soit 1 324 089 millions d’euros (prix de 2018), ce qui correspond à une augmentation de16,7 % par rapport à la proposition de la Commission. Les crédits alloués à la politique agricole commune et à la politique de cohésion devraient rester les mêmes en termes réels, tandis que l’accent devrait être mis sur plusieurs priorités, notamment des programmes de dépenses pour la rubrique «marché unique, innovation et numérique» (en particulier Horizon Europe), pour la rubrique «cohésion et valeurs» (en particulier Erasmus+ et une nouvelle garantie pour l’enfance, qui devraient bénéficier d’un budget de 5,9 milliards d’euros), et pour la rubrique «ressources naturelles et environnement» (en particulier LIFE et un nouveau Fonds pour la transition énergétique, qui devraient bénéficier d’un budget de 4,8 milliards d’euros). Les fonds alloués aux agences décentralisées impliquées dans la gestion des migrations et des frontières devraient être multipliés par quatre au moins, pour passer d’environ 3 milliards à plus de 12 milliards d’euros. La contribution du budget de l’Union à la réalisation des objectifs climatiques devrait être fixée à 25 % au moins des dépenses du CFP 2021-2027, être intégrée dans tous les domaines d’action pertinents, et être portée à 30 % le plus rapidement possible et d’ici 2027 au plus tard. Une révision à mi-parcours du CFP devrait être obligatoire et proposée d’ici le 1er juillet 2023 au plus tard.

Le Parlement et la Commission avaient d’abord prévu de parvenir à un accord sur le règlement relatif au CFP avant les élections européennes de 2019, afin de permettre aux prochains programmes de démarrer à temps. Cependant, les efforts du Conseil (entamés sous les présidences autrichienne, roumaine puis finlandaise avant d’être placés, récemment, sous la houlette du président du Conseil européen, Charles Michel) pour parvenir à un compromis susceptible de recueillir l’unanimité des États membres, n’ont pas encore aboutis.

Le Conseil a publié un projet de «cadre de négociation» le 30 novembre 2018, qui définit les principaux paramètres de l’enveloppe financière globale, mais ne comporte pas de chiffres pour les plafonds et les principales affectations des dépenses. Au-delà des dispositions relatives au règlement sur le CFP, le cadre de négociation aborde également des questions transversales et sectorielles concernant des dispositions relevant des programmes de dépenses couverts par la procédure législative ordinaire.

Le 10 octobre 2019, le Parlement a adopté une résolution pour renouveler son équipe de négociation et actualiser son mandat; il y presse la Commission de commencer immédiatement à élaborer un plan d’urgence pour le CFP pour le cas où il devrait être nécessaire de proroger l’actuel CFP.

Le 5 décembre 2019, la présidence finlandaise du Conseil a présenté un cadre de négociation comprenant, pour la première fois, des chiffres provisoires pour le cadre financier pluriannuel 2021-2027. Cette proposition prévoit pour le prochain CFP des crédits d’engagement d’un montant total de 1 087 milliards d’euros aux prix de 2018 (soit 1,07 % du RNB de l’UE-27).

Le 12 décembre 2019, le Conseil européen a examiné les principales caractéristiques du nouveau CFP présenté par la présidence finlandaise et a chargé le président du Conseil d’approfondit le débat.

Dans son discours prononcé devant le Conseil le 12 décembre 2019, le Président du Parlement a indiqué que le CFP proposé par la présidence finlandaise était bien inférieur aux attentes du Parlement au regard de l’objectif de maintenir les financements pour les politiques relevant du champ d’action traditionnel de l’Union à leur niveau actuel en termes réels, de renforcer les programmes les plus efficaces et de garantir à l’Union des ressources suffisantes pour répondre aux nouveaux enjeux auxquels elle est confrontée. Il a invité le Président du Conseil européen et la présidence croate à faire avancer les négociations, à favoriser la conciliation et à rapprocher les positions des institutions.

La nouvelle présidente de la Commission, Ursula von der Leyen, a annoncé que la lutte contre le changement climatique serait au cœur des travaux de la Commission. Ainsi, dans le cadre du pacte vert pour l’Europe, la Commission a proposé, le 14 janvier 2020, d’ajouter un Fond pour une transition juste à l’ensemble des propositions relatives au CFP[11]. Ce Fond serait doté de 7,5 milliards d’euros.

Les 20 et 21 février 2020, le Conseil européen a tenu une réunion spéciale pour débattre du CFP, mais il n’est pas parvenu à un accord.

Le 13 mai 2020, le Parlement européen a invité la Commission, avec l’appui d’une écrasante majorité (616 voix pour), à présenter, d’ici le 15 juin 2020, une proposition de plan d’urgence concernant le CFP afin de mettre en place un filet de sécurité pour protéger les bénéficiaires des programmes de l’Union.

Dans le sillage de la crise du COVID-19 et des répercussions économiques graves sur les sociétés européennes des mesures de confinement qui ont été nécessaires, la Commission a publié, les 27 et 28 mai 2020, des propositions en vue d’un remaniement sensible du CFP 2021-2027. Ces propositions prévoient un montant total de 1 100 milliards d’euros pour le CFP pour la période 2021-2027 et un instrument de relance supplémentaire, appelé Next Generation EU, doté de 750 milliards d’euros (aux prix de 2018), dont 500 milliards seront décaissés sous forme de subventions et 250 milliards sous forme de prêts. Le train de mesures contient des propositions législatives en vue de la mise en place de nouveaux instruments ainsi que de la modification de plusieurs propositions présentées précédemment concernant des programmes relevant du prochain CFP. Le financement des mesures supplémentaires doit être assuré par des emprunts sur les marchés financiers. À cet effet, la Commission a également présenté des amendements à la proposition de décision sur les ressources propres pour autoriser l’emprunt de 750 milliards d’euros. Il est proposé de porter le plafond des ressources propres pour les paiements à 1,4 % du RNB, et de le relever temporairement de 0,6 % supplémentaire, à 2,00 % du RNB, afin de garantir l’augmentation des activités de prêt. Selon la Commission, les recettes issues de nouvelles ressources propres constituent le meilleur moyen de couvrir le remboursement des prêts. Celle-ci a annoncé des initiatives législatives pour réformer le système des ressources propres par l’introduction de nouvelles ressources à l’horizon 2024. Enfin, le train de mesures proposé par la Commission comprend une augmentation du plafond pour les engagements en 2020 dans le cadre de l’actuel CFP pour permettre de mobiliser des aides dès 2020. L’augmentation proposée du plafond des engagements est de 11,5 milliards d’euros. Les paiements qui en résultent sont compatibles avec le plafond pour les paiements applicable en 2020.

 

[1]JO L 347 du 20.12.2013, p. 884.
[2]JO L 163 du 24.6.2017, p. 1.
[3]JO L 119 du 17.4.2020, p. 1.
[4]JO C 373 du 20.12.2013, p. 1.
[5]Résolution du Parlement européen du 3 juillet 2013 sur l’accord politique concernant le cadre financier pluriannuel 2014-2020, JO C 75 du 26.2.2016, p. 47.
[6]COM(2019) 0310 et annexe.
[7]JO C 380E du 11.12.2012, p. 89.
[8]Résolution du Parlement européen du 3 juillet 2013 sur l’accord politique concernant le cadre financier pluriannuel 2014-2020, JO C 75 du 26.2.2016, p. 47.
[9]Un montant de 2 543 millions d’euros (aux prix de 2011) à concentrer en début de période, durant les exercices 2014 et 2015, pour la mise en œuvre des programmes suivants: Emploi des jeunes: 2 143 millions d’euros; Horizon 2020: 200 millions d’euros; Erasmus: 150 millions d’euros; et COSME: 50 millions d’euros.
[10]Résolution du Parlement européen du 5 avril 2017 sur le projet de règlement du Conseil modifiant le règlement (UE, Euratom) n° 1311/2013 fixant le cadre financier pluriannuel pour la période 2014-2020, JO C 298 du 23.8.2018, p. 30.

COM(2020) 0022, proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil établissant le Fonds pour une transition juste.

Kaare Barslev