Lutte contre la fraude et protection des intérêts financiers de l’Union européenne

L’action de l’Union européenne en matière de contrôle budgétaire se fonde sur deux principes: veiller à la bonne exécution du budget de l’Union, mais aussi protéger les intérêts financiers de l’Union et lutter contre la fraude.

Base juridique

  • Articles 287 et 325 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne (traité FUE);
  • Règlement (UE, Euratom) n° 966/2012 du Parlement européen et du Conseil du 25 octobre 2012 relatif aux règles financières applicables au budget général de l’Union et abrogeant le règlement (CE, Euratom) n° 1605/2002 du Conseil, titre IX, chapitres 1 et 2, et titre X;
  • Accord interinstitutionnel du 2 décembre 2013 entre le Parlement européen, le Conseil et la Commission sur la discipline budgétaire, la coopération en matière budgétaire et la bonne gestion financière, partie III;
  • Règlement intérieur du Parlement européen, titre II, chapitre 6, articles 92 bis, 93 et 94; titre V, chapitre 1, article 121, chapitre 2, article 125, chapitre 4, article 132; annexe IV;
  • Article 83, paragraphe 2, du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne sur la protection des intérêts financier de l’Union;
  • Parquet européen: article 86 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne concernant la création d’un Parquet européen.

Objectifs

Pour que les citoyens aient la certitude que leur argent est bien utilisé, l’Union européenne doit protéger ses intérêts financiers. Il est également important de suivre et de contrôler l’activité de l’Office européen de lutte antifraude (OLAF) et de soutenir son action de lutte contre les fraudes et les irrégularités affectant l’exécution du budget de l’Union.

Contexte

En décembre 1995, le Parlement a exercé pour la première fois le droit que lui a conféré le traité de créer une commission d’enquête, qui a fait rapport sur des allégations de fraude et de mauvaise administration sous le régime de transit communautaire. Les recommandations de la commission d’enquête ont alors recueilli une large approbation.

Ces dernières années ont vu se multiplier les textes législatifs et les recommandations sur la protection des intérêts financiers de l’Union. Ces textes visent essentiellement à atteindre les objectifs suivants:

  • améliorer la gouvernance de l’OLAF et à renforcer les garanties procédurales, en créant progressivement un parquet européen;
  • réformer Eurojust[1] et mieux protéger les intérêts financiers de l’Union;
  • assurer la protection de ces intérêts par le droit pénal et les enquêtes administratives, au moyen d’une politique intégrée pour protéger l’argent des contribuables et par la stratégie antifraude de la Commission[2].

D’autres communications importantes ont été publiées en 2012 et 2013:

  • un plan d’action pour renforcer la lutte contre la fraude et l’évasion fiscales[3], en décembre 2012;
  • «Protection du budget de l’Union européenne jusqu’à la fin 2012»[4], en septembre 2013;
  • «Application de corrections financières nettes aux États membres dans les domaines de l’agriculture et de la politique de cohésion», en décembre 2013[5].

Deux directives ont par ailleurs été adoptées en 2013:

  • l’une relative au système commun de taxe sur la valeur ajoutée en ce qui concerne l’application facultative et temporaire de l’autoliquidation aux livraisons de certains biens et prestations de certains services présentant un risque de fraude;
  • l’autre concernant un mécanisme de réaction rapide contre la fraude à la TVA[6].

Parmi les autres textes importants figurent:

  • une proposition de directive relative à la lutte contre la fraude portant atteinte aux intérêts financiers de l’Union au moyen du droit pénal[7];
  • le rapport anticorruption de l’UE de la Commission[8];
  • la communication de la Commission européenne du 7 avril 2016 concernant un plan d’action sur la TVA[9].

Plus récemment, au printemps 2018, dans la perspective du nouveau cadre financier pluriannuel (2021-2027), la Commission a adopté une proposition relative à un nouveau programme de l’Union en matière de lutte contre la fraude, essentiellement destiné à reproduire et à améliorer le programme Hercule III (2014-2020) ainsi qu’à le combiner avec le système d’information antifraude (AFIS) et le système de gestion des irrégularités (IMS), tous deux déjà gérés par l’OLAF.

A. Mesures antifraude prises par l’OLAF

L’Office de lutte antifraude est habilité à mener des enquêtes administratives indépendamment de la Commission. Dans la continuité des règlements relatifs aux enquêtes menées par l’OLAF, le Parlement, le Conseil et la Commission ont signé, le 25 mai 1999, un accord interinstitutionnel relatif aux enquêtes internes. Cet accord dispose que chaque institution établit des règles internes communes visant à assurer le bon déroulement des enquêtes menées par l’OLAF. Certaines de ces règles, qui sont désormais intégrées dans le statut des fonctionnaires de l’Union européenne, obligent le personnel à coopérer avec l’OLAF et prévoient une certaine protection des fonctionnaires qui divulguent des informations concernant une fraude ou une corruption éventuelles. Une réforme de l’OLAF était envisagée depuis 2003. Finalement, après une dizaine d’années de discussion et de négociation, les différentes parties participant au trilogue (Parlement, Conseil et Commission) sont parvenues à un compromis comportant des avancées significatives et à même de garantir l’efficacité, l’efficience et la responsabilité de l’OLAF, tout en préservant son indépendance en matière d’enquête.

En novembre 2008, le Parlement a adopté le rapport Gräßle à une écrasante majorité. Ce rapport a substantiellement modifié la proposition originale de la Commission et abouti au règlement actuel[10], adopté en 2013 et modifié en juillet 2016.

Le nouveau texte apporte des améliorations considérables, en particulier grâce à une définition plus claire du cadre juridique pour les enquêtes antifraude. Il définit également le concept d’«irrégularité», de la «fraude, corruption et toute autre activité illégale portant atteinte aux intérêts financiers de l’Union» et de la notion d’«opérateur économique». Le règlement contient également des références claires à certaines mesures d’enquête spécifiques prévues par d’autres règlements de l’Union (ce qui améliore la coordination entre les instruments juridiques pertinents dans le domaine concerné) et des références à la charte des droits fondamentaux. Dans le cadre des enquêtes menées par l’OLAF, le règlement garantit également les droits suivants: les droits de la défense et les garanties procédurales des personnes concernées par une enquête de l’OLAF, les droits des témoins et des lanceurs d’alerte, ainsi que le droit d’accès au dossier et à tout autre document pertinent.

En outre, certains articles prévoient des obligations spécifiques pour les États membres, comme celle de partager avec l’OLAF les informations pertinentes relatives aux cas de fraude concernant les fonds de l’Union européenne.

Enfin, une nouvelle procédure interinstitutionnelle a été mise en place, qui permet à toutes les institutions de discuter de manière transparente des meilleures pratiques, des résultats et des questions en suspens qui nuisent à l’efficacité des activités de lutte contre la fraude. Cela signifie que pour la première fois, le Parlement est en mesure de discuter avec le Conseil de la lutte contre la fraude dans les États membres.

Le Parlement a également demandé une amélioration de la gouvernance de l’OLAF à travers la révision continue et la consolidation de ses principaux processus d’enquête.

Rappelons que l’article 325 du traité FUE prévoit une collaboration étroite et régulière entre les États membres et la Commission, ainsi que la possibilité de mesures spécifiques du Conseil visant à offrir une protection effective et équivalente des intérêts financiers de l’Union dans les États membres.

B. Renforcement des mécanismes de lutte antifraude

À la demande du Parlement européen, la Commission a pris des initiatives importantes concernant des mesures stratégiques antifraude. Cependant, au vu de l’ampleur de la fraude, de l’évasion fiscale et de la corruption dans l’Union européenne, le Parlement européen a demandé une approche intégrée, comprenant des stratégies de lutte contre la fraude et la corruption, grâce à des actions juridiques efficaces sur tout le territoire de l’Union, notamment en période de contrainte budgétaire.

Le Parlement a également soutenu le plan d’action élaboré par la Commission afin de renforcer la lutte contre la fraude[11] et l’évasion fiscales, tout en considérant que la Commission et les États membres doivent continuer de donner la priorité absolue à cette lutte. Cela requiert une stratégie de coopération et de coordination renforcée et pluridimensionnelle entre les États membres et entre ceux-ci et la Commission. Il convient aussi d’accorder une attention particulière au développement de mécanismes de prévention, de détection précoce et de surveillance dans le transit douanier, sachant que ce dernier demeure l’un des domaines présentant un taux élevé de corruption systémique en Europe. Enfin, le Parlement a considéré que les acteurs européens devraient être plus actifs sur la scène internationale et s’efforcer d’établir des normes de coopération principalement sur la base des principes de transparence, de bonne gouvernance et de l’échange d’informations.

Le Parlement a également insisté sur la nécessité d’une plus grande transparence permettant un contrôle effectif, laquelle est essentielle pour détecter les systèmes frauduleux. Dans le passé, il a déjà demandé à la Commission d’agir afin d’assurer la transparence complète de tous les bénéficiaires des fonds de l’Union européenne dans les États membres, en publiant une liste de tous ces bénéficiaires sur le site web de la Commission. Il a aussi invité les États membres à coopérer avec la Commission et à lui fournir des informations complètes et fiables sur les bénéficiaires des fonds européens qu’ils gèrent.

C. Nouvelles politiques et nouveaux programmes européens antifraude

Le Parlement estime que, la corruption ayant un impact sur les intérêts financiers de l’Union, elle doit être considérée comme une fraude au regard de l’article 325, paragraphe 5, du traité FUE et incluse dans le rapport annuel de la Commission sur la protection des intérêts financiers de l’Union et la lutte contre la fraude.

Début 2019, la Cour des comptes européenne a souligné que l’Union devait intensifier sa lutte contre la fraude et que la Commission devait jouer un rôle de premier plan à cet égard et réexaminer le rôle et la responsabilité de son office de lutte antifraude.

En avril 2019, la Commission a présenté une nouvelle stratégie visant à améliorer la cohérence et la coordination dans la lutte contre la fraude entre ses différents services. Cette stratégie doit également ouvrir la voie à des mesures antifraude davantage fondées sur les données dans les années à venir. Elle complète le «paquet gouvernance» de la Commission, qui a été adopté en novembre 2018 et désigne l’OLAF comme chef de file pour la conception et le développement d’une politique européenne de lutte contre la fraude.

Le Parlement s’est félicité des nouvelles priorités que fixe cette stratégie, telles que l’amélioration de la compréhension des modèles de fraude, des profils des fraudeurs et des vulnérabilités systémiques liées à la fraude affectant le budget de l’Union.

D. Directive sur la lutte contre la fraude et la protection des intérêts financiers de l’Union

Les États membres étaient tenus de mettre en œuvre avant le 6 juillet 2019 la directive (UE) 2017/1371 du Parlement européen et du Conseil du 5 juillet 2017 relative à la lutte contre la fraude portant atteinte aux intérêts financiers de l’Union au moyen du droit pénal («directive PIF»). Les nouvelles règles augmentent le niveau de protection du budget de l’Union en harmonisant les définitions, les sanctions et les délais de prescription des infractions pénales portant atteinte aux intérêts financiers de l’Union.

Non seulement la directive est un instrument essentiel pour harmoniser le droit pénal des États membres en matière d’infractions pénales contre le budget de l’Union, mais elle jette également les bases du futur Parquet européen, qui procédera à des enquêtes, poursuivra et renverra en jugement les auteurs d’infractions portant atteinte au budget de l’Union européenne.

E. Création du Parquet européen

Les règles concernant la création du Parquet européen sont détaillées à l’article 86 du traité FUE, qui dispose que «pour combattre les infractions portant atteinte aux intérêts financiers de l’Union, le Conseil, statuant par voie de règlements conformément à une procédure législative spéciale, peut instituer un Parquet européen à partir d’Eurojust».

Le règlement portant création du Parquet européen a été adopté dans le cadre de la procédure de coopération renforcée le 12 octobre 2017 et est entré en vigueur le 20 novembre 2017. On compte actuellement 22 pays participants: l’Allemagne, l’Autriche, la Belgique, la Bulgarie, la Croatie, Chypre, l’Espagne, l’Estonie, la Finlande, la France, la Grèce, l’Italie, la Lettonie, la Lituanie, le Luxembourg, Malte, les Pays-Bas, le Portugal, la Roumanie, la Slovaquie, la Slovénie et la Tchéquie.

Le Parquet européen sera un corps de magistrats décentralisé de l’Union européenne doté d’une compétence exclusive pour rechercher, poursuivre et renvoyer en jugement les auteurs d’infractions portant atteinte au budget de l’Union européenne. Il disposera de pouvoirs d’enquête harmonisés dans l’ensemble de l’Union sur la base des systèmes juridiques nationaux auxquels il sera intégré.

Le Parquet européen est en cours de création et l’objectif actuel prévoit qu’il soit opérationnel fin 2020. Le Parquet européen aura son siège à Luxembourg.

Nomination du premier chef du Parquet européen

En septembre 2019, le Parlement et le Conseil ont nommé d’un commun accord Mme Laura Codruța Kövesi en tant que premier chef du Parquet européen pour un mandat de sept ans non renouvelable.

Rôle du Parlement européen

La commission du contrôle budgétaire du Parlement auditionne les membres désignés de la Cour des comptes ainsi que les candidats présélectionnés pour le poste de directeur général de l’OLAF. Ces postes ne peuvent pas être pourvus en l’absence de ces auditions au Parlement.

Le directeur général de l’OLAF est désigné par la Commission, après consultation du Parlement et du Conseil, tandis que les membres du comité de surveillance de l’Office sont nommés d’un commun accord par le Parlement, le Conseil et la Commission.

 

[1]COM(2013)0532 et COM(2013)0533 du 17 juillet 2013.
[2]COM(2011)0293 du 26 mai 2011 et COM(2011)0376 du 24 juin 2011.
[3]COM(2012)0722 du 6 décembre 2012.
[4]COM(2013)0682 de septembre 2013.
[5]COM(2013)0934 du 13 décembre 2013.
[6]Directives 2013/43 et 2013/42 du 22 juillet 2013 (JO L 201 du 26.7.2013, p. 4; JO L 201 du 26.7.2013, p. 1).
[7]COM(2012)0363 du 11 juillet 2012.
[8]COM(2014)0038 du 3 février 2014.
[9]COM(2016)0148 du 7 avril 2016.
[10]Règlement (UE, Euratom) n° 883/2013 du Parlement européen et du Conseil du 11 septembre 2013.
[11]La fraude est un comportement irrégulier volontaire qui constitue, dans certains cas, une infraction pénale; le fait de ne pas respecter une règle constitue une irrégularité.

Alexandre Mathis