Lutte contre la fraude et protection des intérêts financiers de l’Union européenne

L’action de l’Union européenne en matière de contrôle budgétaire se fonde sur deux principes: d’une part, veiller à la bonne exécution du budget de l’Union, et, d’autre part, protéger les intérêts financiers de l’Union et lutter contre la fraude. La lutte contre la fraude et la corruption figure au programme de l’Union depuis 1988, date à laquelle l’Unité de la coordination de la lutte antifraude a été créée. L’Office européen de lutte antifraude (OLAF) exerce ses activités indépendamment de la Commission et est habilité à enquêter sur la fraude portant atteinte au budget de l’Union, sur la corruption et sur les fautes graves au sein des institutions européennes. Il élabore une politique de lutte contre la fraude pour la Commission. Le Parquet européen est un corps de magistrats décentralisé de l’Union, doté d’une compétence exclusive pour rechercher, poursuivre et renvoyer en jugement les auteurs d’infractions portant atteinte au budget de l’Union européenne.

Base juridique

  • Article 325 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne (traité FUE) relatif à la lutte contre la fraude;
  • Article 287 du traité FUE relatif à la Cour des comptes européenne;
  • Article 83, paragraphe 2, du traité FUE relatif à la protection des intérêts financiers de l’Union;
  • Parquet européen: article 86 du traité FUE relatif à la création d’un Parquet européen;
  • Règlement (UE, Euratom) 2018/1046 du Parlement européen et du Conseil du 18 juillet 2018 relatif aux règles financières applicables au budget général de l’Union, modifiant les règlements (UE) nº 1296/2013, (UE) nº 1301/2013, (UE) nº 1303/2013, (UE) nº 1304/2013, (UE) nº 1309/2013, (UE) nº 1316/2013, (UE) nº 223/2014, (UE) nº 283/2014 et la décision nº 541/2014/UE, et abrogeant le règlement (UE, Euratom) nº 966/2012, titres XIII et XIV; Accord interinstitutionnel du 2 décembre 2013 entre le Parlement européen, le Conseil et la Commission sur la discipline budgétaire, la coopération en matière budgétaire et la bonne gestion financière, partie III;
  • Règlement intérieur du Parlement européen, titre II, chapitre 6, articles 92, 93 et 94; titre V, chapitre 1, article 129, chapitre 2, article 134, chapitre 4, article 142; annexe V.

Objectifs

Pour que les citoyens soient assurés que leur argent est bien utilisé, l’Union européenne, conjointement avec les États membres, doit protéger ses intérêts financiers. Il importe également de suivre et de superviser les travaux de l’Office européen de lutte antifraude (OLAF) et du Parquet européen, et de soutenir leurs actions de lutte contre les fraudes et les irrégularités affectant l’exécution du budget de l’Union.

Contexte

La lutte contre la fraude et la corruption et la protection des intérêts financiers de l’Union ont été formalisées par la création de l’Unité de la coordination de la lutte antifraude (UCLAF) en 1988. La convention relative à la protection des intérêts financiers des Communautés européennes a été introduite par l’acte du Conseil du 26 juillet 1995. L’Office européen de lutte antifraude (OLAF) a été institué en 1999.

Ces dernières années ont vu se multiplier les textes législatifs et les recommandations sur la protection des intérêts financiers de l’Union. Ces textes visent en substance à atteindre les objectifs suivants:

  • assurer la protection des intérêts financiers par le droit pénal et les enquêtes administratives, au moyen d’une politique intégrée pour protéger l’argent des contribuables et par la stratégie antifraude de la Commission;
  • améliorer la gouvernance de l’OLAF et renforcer les garanties procédurales[1];
  • instituer un Parquet européen[2];
  • réformer Eurojust et mieux protéger les intérêts financiers de l’Union.

Législation

A. Renforcement des mécanismes de lutte antifraude

Le programme Hercule I a été lancé en 2004 dans le but de protéger les intérêts financiers de l’Union en luttant contre les irrégularités, la fraude et la corruption portant atteinte au budget de l’Union. Hercule I a été suivi par Hercule II (2007-2013) et Hercule III (2014-2020). Tous les programmes Hercule ont été gérés par l’Office européen de lutte antifraude (OLAF). Dans le contexte du nouveau cadre financier pluriannuel (2021-2027), la Commission a proposé un nouveau programme de l’Union en matière de lutte contre la fraude. Ce programme vise à reproduire et à améliorer le programme Hercule III, et à le combiner avec le système d’information antifraude (AFIS), à savoir l’infrastructure technique pour l’échange d’informations relatives à la fraude entre les administrations nationales et de l’Union, et le système de gestion des irrégularités (IMS), à savoir le système d’échange de données pour les institutions de l’Union concernant les enquêtes de l’OLAF, qui sont tous deux déjà gérés par l’OLAF.

Le Parlement a soutenu le plan d’action élaboré par la Commission afin de renforcer la lutte contre la fraude et l’évasion fiscales, proposé dans le cadre du paquet en faveur d’une fiscalité équitable et simplifiée. Cela requiert une stratégie de coopération et de coordination renforcée et pluridimensionnelle entre les États membres et entre ceux-ci et la Commission. Il convient aussi d’accorder une attention particulière au développement de mécanismes de prévention, de détection précoce et de surveillance dans le transit douanier.

Le 18 février 2020, de nouvelles mesures ont été adoptées pour transmettre et échanger des données sur les paiements afin de lutter contre la fraude à la TVA dans le commerce électronique, y compris le lancement d’un système électronique central concernant les informations sur les paiements (CESOP), qui tiendra, à partir de 2024, des registres des informations relatives aux paiements transfrontières au sein de l’Union, ainsi qu’aux paiements effectués vers des pays ou territoires tiers. Cela permettra aux autorités fiscales de contrôler comme il se doit le respect des obligations en matière de TVA sur les prestations transfrontières de biens et de services fournies par les entreprises aux consommateurs (B2C). Au cours des dernières années, le Parlement a demandé à la Commission d’agir afin d’assurer la transparence complète de tous les bénéficiaires des fonds de l’Union dans les États membres, en publiant une liste de tous ces bénéficiaires sur le site web de la Commission. Il a aussi invité les États membres à coopérer avec la Commission et à lui fournir des informations complètes et fiables sur les bénéficiaires des fonds européens qu’ils gèrent.

B. Nouvelles politiques et nouveaux programmes européens antifraude

Début 2019, la Cour des comptes européenne a souligné, dans son rapport spécial ndes mesures s’imposent pour lutter contre la fraude, que l’Union devrait intensifier ses activités de prévention de la fraude, et que la Commission devrait repenser le rôle et les responsabilités de l’OLAF en matière de lutte contre la fraude affectant les dépenses financées par l’UE à la lumière de la création du Parquet européen.

En avril 2019, la Commission a présenté une nouvelle stratégie visant à améliorer la cohérence et la coordination dans la lutte contre la fraude entre ses différents services. Cette stratégie doit également ouvrir la voie à des mesures antifraude davantage fondées sur les données dans les années à venir. Elle complète le «paquet gouvernance» de la Commission, qui a été adopté en novembre 2018 et désigne l’OLAF comme chef de file pour la conception et le développement d’une politique européenne de lutte contre la fraude.

C. Directive sur la lutte contre la fraude et la protection des intérêts financiers de l’Union

Les États membres[3] étaient tenus de mettre en œuvre avant le 6 juillet 2019 la directive (UE) 2017/1371 du Parlement européen et du Conseil du 5 juillet 2017 relative à la lutte contre la fraude portant atteinte aux intérêts financiers de l’Union au moyen du droit pénal («directive PIF»). Cela a été fait dans 25 États membres. Les nouvelles règles augmentent le niveau de protection du budget de l’Union en harmonisant les définitions, les sanctions et les délais de prescription des infractions pénales portant atteinte aux intérêts financiers de l’Union.

Institutions

A. Office européen de lutte antifraude (OLAF)

L’OLAF fonctionne indépendamment de la Commission et est habilité à enquêter sur la fraude portant atteinte au budget de l’Union, sur la corruption et sur les fautes graves au sein des institutions européennes; il élabore une politique de lutte contre la fraude pour la Commission. Le Parlement, le Conseil et la Commission ont signé en 1999 un accord interinstitutionnel relatif aux enquêtes internes afin d’assurer le bon déroulement des enquêtes menées par l’OLAF. Certaines de ces règles, qui sont désormais intégrées dans le statut des fonctionnaires de l’Union européenne, obligent le personnel à coopérer avec l’OLAF et prévoient une certaine protection des fonctionnaires qui divulguent des informations concernant une fraude ou une corruption éventuelles.

La Commission a lancé une réforme de l’OLAF en 2007. Le règlement a été adopté en 2013 et modifié en juillet 2016. Le nouveau texte apporte des améliorations considérables, qui ont rendu l’OLAF plus efficace, plus efficient et plus responsable, tout en préservant son indépendance en matière d’enquête. Il offre notamment une définition plus claire du cadre juridique pour les enquêtes antifraude. Il définit également le concept d’«irrégularité», de la «fraude, corruption et toute autre activité illégale portant atteinte aux intérêts financiers de l’Union» et de la notion d’«opérateur économique». Le règlement contient également des références claires à certaines mesures d’enquête spécifiques prévues par d’autres règlements de l’Union (ce qui améliore la coordination entre les instruments juridiques pertinents dans le domaine concerné). Il fait référence à la charte des droits fondamentaux et protège les droits de la défense et les garanties procédurales, les droits des témoins et des lanceurs d’alerte, ainsi que le droit d’accès au dossier et à tout autre document pertinent au cours des enquêtes de l’OLAF. En outre, certains articles prévoient des obligations spécifiques pour les États membres, comme celle de partager avec l’OLAF les informations pertinentes relatives aux cas de fraude concernant les fonds de l’Union européenne.

Une procédure de modification du règlement actuellement en vigueur a été lancée en 2018 et a franchi le stade de la première lecture au Parlement en avril 2019, au cours de laquelle des modifications significatives lui ont été apportées. À la suite du trilogue qui a eu lieu en juin 2020, le Conseil a adopté le texte final le 4 décembre 2020. Ces nouvelles règles entraînent des changements dans les enquêtes de l’OLAF au vu de la création du Parquet européen, dont l’objectif est de garantir une complémentarité maximale et d’améliorer l’efficacité de la fonction d’enquête de l’OLAF en ce qui concerne, entre autres, les contrôles sur place, les inspections, l’assistance aux autorités nationales, les informations relatives aux comptes bancaires, l’admissibilité des preuves recueillies par l’OLAF, les services de coordination antifraude et les activités de coordination.

La Commission publie un rapport annuel sur la protection des intérêts financiers de l’Union européenne (rapport PIF) qui fournit une évaluation des réalisations annuelles dans la lutte contre la fraude et dans la protection des intérêts financiers de l’Union.

B. Création du Parquet européen

Les règles concernant la création du Parquet européen sont détaillées à l’article 86 du traité FUE, qui dispose que «pour combattre les infractions portant atteinte aux intérêts financiers de l’Union, le Conseil, statuant par voie de règlements conformément à une procédure législative spéciale, peut instituer un Parquet européen à partir d’Eurojust».

Le règlement portant création du Parquet européen a été adopté dans le cadre de la procédure de coopération renforcée le 12 octobre 2017 et est entré en vigueur le 20 novembre 2017. Actuellement, les pays participants sont au nombre de vingt-deux, à savoir l’Allemagne, l’Autriche, la Belgique, la Bulgarie, la Croatie, Chypre, l’Espagne, l’Estonie, la Finlande, la France, la Grèce, l’Italie, la Lettonie, la Lituanie, le Luxembourg, Malte, les Pays-Bas, le Portugal, la Roumanie, la Slovaquie, la Slovénie et la Tchéquie.

Le Parquet européen est un corps de magistrats décentralisé de l’Union européenne doté d’une compétence exclusive pour rechercher, poursuivre et traduire en justice les auteurs d’infractions portant atteinte au budget de l’Union européenne. Il disposera de pouvoirs d’enquête harmonisés dans l’ensemble des États membres participants sur la base de leurs systèmes juridiques nationaux.

Le Parquet européen a son siège à Luxembourg. En septembre 2019, le Parlement et le Conseil ont nommé d’un commun accord Laura Codruța Kövesi en tant que premier chef du Parquet européen, pour un mandat de sept ans non renouvelable. Elle a prêté serment devant la Cour de justice le 28 septembre 2020, conjointement aux 22 procureurs européens. Le Parquet européen a commencé ses activités le 1er juin 2021.

Rôle du Parlement européen

Le Parlement est colégislateur pour le programme de l’Union en matière de lutte contre la fraude 2021-2027, qui a été adopté le 29 avril 2021. Il a également été colégislateur pour la directive PIF, adoptée par le Parlement et le Conseil le 5 juillet 2017.

Chaque année, le Parlement examine le rapport PIF et formule des observations à son sujet au moyen d’une résolution, la plus récente ayant été adoptée le 7 juillet 2021.

La commission du contrôle budgétaire du Parlement auditionne les membres désignés de la Cour des comptes ainsi que les candidats présélectionnés pour le poste de directeur général de l’OLAF. Ces postes ne peuvent pas être pourvus en l’absence de ces auditions au Parlement.

Le directeur général de l’OLAF est désigné par la Commission, après concertation avec le Parlement et le Conseil, tandis que les membres du comité de surveillance de l’Office sont nommés d’un commun accord par le Parlement, le Conseil et la Commission.

 

[1]Règlement (UE, Euratom) nº 883/2013 du Parlement européen et du Conseil du 11 septembre 2013 relatif aux enquêtes effectuées par l’Office européen de lutte antifraude (OLAF) (JO L 248 du 18.9.2013, p. 1).
[2]Règlement (UE) 2017/1939du Conseil du 12 octobre 2017 mettant en œuvre une coopération renforcée concernant la création du Parquet européen (JO L 283 du 31.10.2017, p. 1).
[3]Conformément aux articles 1er et 2 du protocole no 22 sur la position du Danemark annexé au traité sur l’Union européenne et au traité sur le fonctionnement de l’Union européenne, le Danemark n’était pas tenu d’adopter la présente directive et il n’est pas lié par celle-ci ni soumis à son application.

Alexandra Cynthia Jana POUWELS