Marchés publics
Les pouvoirs publics de l’ensemble de l’Union ont recours aux marchés publics pour attribuer des contrats de travaux, de services et de fournitures, lesquels représentent environ 14 % du PIB de l’Union (plus de 3 000 milliards d’euros par an): les marchés publics contribuent donc dans une large mesure à la croissance économique, à la création d’emplois et à l’innovation au sein du marché unique de l’Union.
Base juridique
Articles 26 et 34, article 53, paragraphe 1, articles 56, 57, 62 et 114 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne.
Objectifs
Les marchés publics sont vitaux pour les économies des États membres, puisqu’ils représentent environ 14 % du PIB de l’Union. Avant la mise en œuvre de la législation de l’Union, seuls 2 % de ces marchés étaient adjugés à des entreprises non nationales. Ces contrats jouent un rôle crucial dans des secteurs tels que la construction, l’énergie et les télécommunications, où les fournisseurs nationaux étaient traditionnellement privilégiés.
L’application des principes du marché intérieur garantit une utilisation optimale des ressources économiques et des fonds publics. Cela permet d’acquérir des produits et des services de haute qualité à des prix compétitifs. Privilégier les entreprises les plus performantes dans toute l’Europe permet de stimuler la compétitivité des entreprises européennes et répond aux principes de transparence, d’égalité de traitement et d’efficacité, tout en réduisant autant que possible les risques de fraude et de corruption.
Réalisations
La Communauté européenne a adopté une législation visant à coordonner les règles nationales, qui impose des obligations concernant la publicité des appels d’offres et l’objectivité des critères d’examen des soumissions. À partir des années 1960, plusieurs actes normatifs relatifs aux marchés publics ont été adoptés, mais, par la suite, la Communauté a décidé de simplifier et de coordonner la législation dans ce domaine et a adopté une directive relative aux procédures de passation des marchés publics de travaux, de fournitures et de services (directive 2004/18/CE), ainsi qu’une directive relative aux procédures de passation des marchés dans les secteurs de l’eau, de l’énergie, des transports et des services postaux (directive 2004/17/CE). Quelques années plus tard, une autre directive a introduit des règles spécifiques pour les marchés publics de la défense (directive 2009/81/CE) afin de faciliter l’accès aux marchés de la défense d’autres États membres.
Réforme
En 2014, le Parlement et le Conseil ont adopté un nouveau train de mesures sur les marchés publics, qui comprend trois directives:
- la directive sur la passation des marchés publics (directive 2014/24/UE, abrogeant la directive 2004/18/CE);
- la directive «secteurs spéciaux» (directive 2014/25/UE, abrogeant la directive 2004/17/CE) relative à la passation de marchés dans les secteurs de l’eau, de l’énergie, des transports et des services postaux;
- la directive sur les concessions (directive 2014/23/UE), qui établit un cadre juridique pour l’attribution de celles-ci[1] en garantissant à tous les acteurs économiques de l’Union un accès effectif et non discriminatoire au marché européen, et apporte une plus grande sécurité quant à la législation en vigueur.
En 2012, la Commission a proposé un règlement sur la politique internationale en matière de marchés publics. Celui-ci visait à clarifier les règles régissant l’accès des entreprises, des produits et des services des pays tiers au marché intérieur de l’Union pour ce qui est des procédures et des marchés publics. Il avait également pour objectif de renforcer la position de l’Union dans les négociations relatives à l’accès des entreprises, des produits et des services de l’Union aux marchés publics des pays tiers. Les négociations ayant atteint une impasse, la Commission a formulé une nouvelle proposition en 2016. Les colégislateurs ont signé l’instrument relatif aux marchés publics internationaux (IMPI) le 23 juin 2022. Cet instrument cherche à promouvoir l’ouverture des marchés publics à l’international. En outre, le 12 juillet 2023, le règlement relatif aux subventions étrangères (règlement (UE) 2022/2560) est entré en vigueur. Celui-ci permet à la Commission de remédier aux distorsions et de garantir l’égalité des conditions de concurrence pour toutes les entreprises exerçant leurs activités au sein du marché unique. La nouvelle réglementation permet d’examiner les subventions étrangères dans le cadre de procédures particulières de passation de marchés publics: elle oblige en effet les acheteurs publics de l’Union à exclure des procédures de passation de marchés les opérateurs économiques qui ont bénéficié de subventions étrangères faussant la concurrence.
En avril 2012, la Commission a adopté une stratégie pour la passation électronique des marchés publics, avec pour objectif de mener à bien une transition généralisée vers la passation électronique des marchés publics avant la mi-2016. Le 16 avril 2014, le Parlement et le Conseil ont adopté la directive relative à la facturation électronique dans le cadre des marchés publics (directive 2014/55/UE).
Le 3 octobre 2017, la Commission a publié deux communications: «Faire des marchés publics un outil efficace au service de l’Europe» et «Encourager les investissements par l’évaluation ex ante volontaire des aspects relatifs à la passation de marchés pour les grands projets d’infrastructure». Dans le cadre du paquet relatif à la stratégie en matière de passation des marchés publics, elle a également publié une recommandation sur la professionnalisation de la passation des marchés publics, qui vise à améliorer encore les marchés publics européens.
Dans ses orientations politiques pour la prochaine Commission européenne 2024-2029, Ursula von der Leyen, alors candidate à la présidence de la Commission européenne, a annoncé une révision des directives relatives aux marchés publics, qui doit permettre de privilégier les produits européens dans les marchés publics de certains secteurs stratégiques, contribuer à garantir la valeur ajoutée de l’Union et la sécurité de l’approvisionnement pour les technologies, produits et services essentiels, et moderniser et simplifier la réglementation relative aux marchés publics. le 13 décembre 2024, la Commission a lancé une évaluation des trois principales directives relatives aux marchés publics dans l’Union (la directive sur la passation des marchés publics, la directive «secteurs spéciaux» et la directive sur les concessions). Celle-ci vise à analyser leurs performances et leurs retombées dans l’ensemble de l’Union et à déterminer si elles restent adaptées à leur finalité, si elles atteignent les objectifs fixés au moindre coût et si elles sont en mesure de relever les défis actuels.
Les procédures de passation des marchés publics
Les procédures doivent être conformes aux principes du droit de l’Union, notamment la libre circulation des marchandises, la liberté d’établissement et la libre prestation de services. Les principes tels que l’égalité de traitement, la non-discrimination et la transparence sont essentiels, et les principes de concurrence, de confidentialité et d’efficacité doivent être respectés.
A. Types de procédures
Les appels d’offres doivent se conformer à différents types de procédures, selon un système de seuils. Les directives décrivent les méthodes de calcul de la valeur estimée de chaque marché public[2] et les procédures associées. Dans la «procédure ouverte», tout opérateur intéressé peut soumettre une offre. La «procédure restreinte» n’autorise que les candidats invités à soumissionner. La «procédure concurrentielle avec négociation» permet à tout opérateur de demander à participer, mais ne sont autorisés à soumissionner que ceux qui y sont invités à la suite d’une évaluation. Le «dialogue compétitif» se prête aux situations dans lesquelles les pouvoirs publics[3] ne peuvent pas définir leurs besoins; seuls les candidats invités participent au dialogue. Les marchés sont attribués en fonction du critère du meilleur rapport qualité-prix. La procédure de «partenariat d’innovation» concerne les solutions innovantes qui ne sont pas encore commercialisées. L’organisme public collabore avec une ou plusieurs entités pour la recherche et le développement afin de négocier une solution innovante au cours de l’appel d’offres. Dans des cas particuliers, les marchés peuvent être attribués sans publication préalable.
B. Critères d’attribution des marchés
Les pouvoirs adjudicateurs sont tenus d’attribuer les marchés publics sur la base du critère de l’«offre économiquement la plus avantageuse», introduit à l’occasion de la réforme des règles en matière de marchés publics. Au lieu de correspondre simplement au prix le plus bas, l’offre économiquement la plus avantageuse met l’accent sur le meilleur rapport qualité-prix en tenant compte des facteurs environnementaux et sociaux, de la qualité, du coût du cycle de vie et du caractère innovant.
C. Règles de publicité et de transparence
Les procédures en matière de marchés publics doivent garantir la transparence nécessaire à chaque étape, notamment par la publication des éléments essentiels desdites procédures, par la diffusion d’informations concernant les candidats et les soumissionnaires et par la fourniture d’une documentation suffisante éclairant toutes les étapes de la procédure.
D. Voies de recours
La directive sur les recours (directive 2007/66/CE) assure un système de recours efficace en cas de violation des règles en matière de marchés publics. Elle introduit le délai de suspension, qui, après une décision sur un marché, donne aux soumissionnaires au moins 10 jours pour réexaminer la décision avant la signature du contrat par les pouvoirs adjudicateurs. Cela laisse le temps de contester la décision.
E. Autres aspects relatifs aux marchés publics
Les règles instaurées en 2014 mettent l’accent sur l’inclusion sociale et simplifient les marchés de services. Elles visent à réduire la bureaucratie, facilitent les démarches pour les petites et moyennes entreprises (PME) au moyen du «document unique de marché européen» et encouragent la division des marchés en lots. La priorité est donnée à la passation des marchés publics en ligne, des techniques spécifiques en la matière étant décrites. Les directives tiennent compte des décisions de la Cour de justice de l’Union européenne sur les contrats de quasi-régie et renforcent les règles visant à lutter contre les conflits d’intérêts et la corruption.
En outre, les règles mettent l’accent sur les marchés publics écologiques, qui tiennent compte des incidences sur l’environnement et autorisent les références aux écolabels. Dans la communication de la Commission relative à des marchés publics pour un environnement meilleur, le marché public écologique (MPE) est défini comme étant «un processus de passation de marchés dans le cadre duquel les pouvoirs publics cherchent à obtenir des biens, des services et des travaux dont l’incidence sur l’environnement sur toute leur durée de vie sera moindre que dans le cas de biens, services et travaux à vocation identique, mais ayant fait l’objet de procédures de passation de marchés différentes». La Commission a mis au point des critères volontaires pour le MPE pour plusieurs groupes de produits et propose des critères minimaux obligatoires pour le MPE dans la législation sectorielle, notamment dans la directive sur les véhicules propres (directive (UE) 2019/1161), le règlement sur l’écoconception, le nouveau règlement sur les produits de construction et le règlement relatif aux emballages et aux déchets d’emballages.
À la suite de l’adoption du plan d’action de 2020 pour une économie circulaire, le 11 mars 2020, la Commission a publié un document de travail sur les critères applicables aux MPE pour les centres de données, salles de serveurs et services en nuage, dans le but de garantir que les équipements et services des centres de données font l’objet de marchés publics respectueux de l’environnement, conformément aux objectifs de l’Union en matière d’énergie, de changement climatique et d’utilisation efficace des ressources.
En réaction à la pandémie de COVID-19, la Commission a proposé le programme «L’UE pour la santé», qui a pour but d’augmenter sensiblement le budget consacré aux marchés publics dans le domaine de la santé, notamment en ce qui concerne les médicaments, les vaccins et les systèmes de données de santé. Le règlement établissant le programme «L’UE pour la santé» pour la période 2021-2027 (règlement (UE) 2021/522) a pris effet le 1er janvier 2021. La Commission a rédigé de nouvelles orientations à l’intention des acheteurs publics en vue de la passation rapide de marchés d’équipements essentiels, a lancé cinq passations conjointes de marchés pour l’achat d’équipements de protection individuelle avec les États membres et a mis en avant la numérisation des marchés publics par l’intermédiaire des plateformes nationales de passation de marchés en ligne, dans le cadre de sa stratégie plus large de relance après la COVID-19.
En ce qui concerne les marchés publics dans le domaine de la défense, le règlement EDIRPA, qui établit un instrument visant à renforcer l’industrie européenne de la défense au moyen d’acquisitions conjointes, a été adopté en octobre 2023. Ce règlement vise à accroître considérablement les dépenses dans le domaine de la défense, à encourager les investissements collaboratifs dans des projets communs, à améliorer l’acquisition conjointe de capacités de défense, à renforcer les investissements dans diverses capacités de mission, à exploiter les synergies, à stimuler l’innovation et à renforcer l’industrie européenne de la défense, en mettant l’accent sur le soutien aux PME.
Rôle du Parlement européen
Avant d’adopter le paquet «marchés publics» le 15 janvier 2014, le Parlement avait adopté plusieurs résolutions, notamment:
- une résolution sur l’évolution de la passation de marchés publics (18 mai 2010);
- une résolution sur l’égalité d’accès aux marchés publics dans l’Union européenne et dans les pays tiers (12 mai 2011);
- une résolution sur la modernisation des marchés publics (25 octobre 2011).
Dans ces résolutions, le Parlement plaide en faveur de mesures de simplification et d’une plus grande sécurité juridique, et recommande de prendre en compte la valeur et la durabilité lors de l’attribution des marchés.
Dans le cadre des efforts visant à améliorer les marchés publics européens, le Parlement a adopté le 4 octobre 2018 une résolution sur le paquet relatif à la stratégie en matière de passation des marchés publics, appelant à un recours accru aux technologies numériques dans les marchés publics dans l’Union, à des mesures de facilitation pour les PME et les entreprises du secteur de l’économie sociale, à l’amélioration de l’accès des fournisseurs de l’Union aux marchés publics des pays tiers et à la professionnalisation des acheteurs[4]. En novembre 2020, une étude[5] a révélé que des disparités de compétence entre États membres en matière de marchés publics étaient une cause importante de l’inégalité d’accès aux marchés publics.
D’après certaines études, on estime que les activités législatives récentes du Parlement ont généré jusqu’à 2,88 milliards d’euros par an. Par ailleurs, les directives de 2014 sur les marchés publics ont entraîné une augmentation de la valeur totale des marchés attribués, qui est passée de moins de 200 milliards à environ 525 milliards d’euros[6].
Un briefing sur le cadre des marchés publics de l’Union[7] a été publié en avril 2020. Il examine comment ce cadre contribue à la réalisation des objectives de l’accord de Paris et de la stratégie en faveur de l’économie circulaire. Cette étude a été commandée par la commission du marché intérieur et de la protection des consommateurs (IMCO) du Parlement et a alimenté une résolution intitulée «Vers un marché unique durable pour les entreprises et les consommateurs», adoptée le 25 novembre 2020.
Le 22 février 2021, une étude[8] sur les répercussions de la COVID-19 sur le marché intérieur a été portée à l’attention de la commission IMCO. Elle proposait des approches stratégiques pour les crises futures, dont l’allocation de fonds réservés à la mise au point de vaccins et la coordination des règles au niveau de l’Union. L’étude soulignait que les États membres avaient rapidement pris conscience de l’importance d’une coordination des efforts pour acquérir des équipements médicaux et de protection individuelle en raison de l’intensité de la crise.
Le 1er décembre 2021, la commission IMCO a organisé une audition publique sur les marchés publics durables avec la commission de l’environnement, de la santé publique et de la sécurité alimentaire. L’objectif était de voir comment les achats publics pouvaient soutenir les objectifs du pacte vert pour l’Europe.
En mai 2022, une étude[9] pour la commission IMCO intitulée «Le marché unique numérique et la numérisation du secteur public» a été publiée. Son but était d’examiner le potentiel d’une plateforme GovTech de l’Union pour moderniser le secteur public.
Le 9 septembre 2025, le Parlement a adopté une résolution sur la passation des marchés publics, dans laquelle il invite la Commission à simplifier le cadre actuel, en réduisant la bureaucratie et les charges réglementaires, tout en maintenant des normes sociales et environnementales élevées et en renforçant la compétitivité de l’Union.
Le 14 octobre 2025, la Commission a publié son évaluation des trois directives de l’Union sur les marchés publics. Cette évaluation, qui couvre la période 2016-2024, vise à éclairer l’élaboration du futur acte législatif sur les marchés publics, prévu pour le deuxième trimestre 2026, et suit les lignes directrices pour une meilleure réglementation. Elle a été examinée en commission IMCO lors d’un échange de vues avec la Commission le 11 novembre 2025.
Pour en savoir plus sur le sujet, vous pouvez consulter le site web de la commission du marché intérieur et de la protection des consommateurs.
Christina Ratcliff