Marché intérieur de l’énergie
Afin d’harmoniser et de libéraliser le marché intérieur de l’énergie de l’UE, l’Union européenne a adopté des mesures visant à créer un marché européen compétitif, axé sur le client, flexible et non discriminatoire, dont les prix d’approvisionnement sont basés sur le marché. Ces mesures portent sur l’accès au marché, la transparence et la réglementation, la protection des consommateurs, les interconnexions et la sécurité de l’approvisionnement. Elles renforcent les droits des clients individuels, des communautés énergétiques et des consommateurs vulnérables, clarifient les rôles et les responsabilités des acteurs du marché et des régulateurs et favorisent le développement des réseaux transeuropéens d’énergie. Depuis l’invasion de l’Ukraine par la Russie et la crise énergétique qui en découle, la structure du marché de l’énergie de l’Union connaît de profonds changements structurels.
Base juridique
Articles 114 et 194 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne
Objectifs
Dans le secteur de l’énergie, l’achèvement du marché intérieur européen passe par: la suppression d’un grand nombre d’entraves au commerce et d’obstacles; le rapprochement des politiques fiscales et tarifaires et des mesures concernant les normes; des réglementations environnementales et de sécurité. L’objectif est de garantir un marché performant offrant un accès équitable à celui-ci et un niveau élevé de protection des consommateurs, ainsi que des niveaux appropriés de capacité d’interconnexion et de production.
Réalisations
A. Libéralisation des marchés du gaz et de l’électricité
Au cours des années 1990, l’Union européenne et les États membres ont décidé d’ouvrir progressivement à la concurrence leurs marchés nationaux de l’électricité et du gaz, encore monopolistiques.
Le premier paquet «Énergie», adopté entre 1996 et 1998, se composait de deux directives et introduisait une première libéralisation des marchés nationaux de l’électricité et du gaz. Le deuxième paquet «Énergie», adopté en 2003, a permis aux consommateurs industriels et particuliers de choisir librement leurs fournisseurs de gaz et d’électricité parmi un plus grand nombre de concurrents.
Le troisième paquet «Énergie» a été adopté en 2009, poursuivant la libéralisation des marchés intérieurs de l’électricité et du gaz. Il a introduit plusieurs réformes, comme la séparation de l’approvisionnement et de la production d’énergie des réseaux de transport (dissociation), des exigences pour les régulateurs indépendants, une Agence européenne pour la coopération des régulateurs nationaux de l’énergie (ACER), les réseaux européens des gestionnaires de réseau de transport d’électricité et de gaz (REGRT-E et REGRT-G) et le renforcement des droits des consommateurs sur les marchés de détail. Ce paquet est la pierre angulaire du marché intérieur de l’énergie.
Le quatrième paquet «Énergie», aussi appelé «Une énergie propre pour tous les Européens» a été adopté en 2019 et se composait d’une directive (directive (UE) 2019/944 sur l’électricité) et de trois règlements (règlement (UE) 2019/943 sur l’électricité, règlement (UE) 2019/941 sur la préparation aux risques etrèglement (UE) 2019/942 relatif à l’Agence de l’Union européenne pour la coopération des régulateurs de l’énergie (ACER)). Il a introduit de nouvelles règles pour le marché de l’électricité concernant les énergies renouvelables et les investissements, des incitations pour les consommateurs, des limites pour les subventions aux centrales électriques telles que les mécanismes de capacité. Il exige également l’élaboration de plans d’urgence et renforce les compétences de l’ACER en matière de coopération transfrontalière.
Le cinquième paquet «Énergie» intitulé «Ajustement à l’objectif 55» a été publié en 2021 dans le but d’aligner les objectifs énergétiques de l’Union sur les nouvelles ambitions européennes en matière de climat pour 2030 et 2050. Après l’invasion de l’Ukraine par la Russie en février 2022 et l’interruption de l’approvisionnement en gaz de l’Europe, l’Union a adopté le programme REPowerEU en vue de mettre rapidement fin à toutes les importations d’énergie fossile russe, d’introduire des mesures d’économie d’énergie, de diversifier ses importations d’énergie, d’adopter des mesures exceptionnelles et structurelles sur les marchés de l’électricité et du gaz et d’accélérer l’introduction des énergies renouvelables.
Actuellement, l’Union de l’énergie repose sur la mise en œuvre de mesures relatives à l’efficacité énergétique, aux énergies renouvelables, à la conception du marché de l’électricité, à la sécurité de l’approvisionnement, au marché intérieur de l’énergie, aux interconnexions, à la préparation aux risques et à la gouvernance. Les principaux actes du paquet sont les suivants:
Le règlement sur le marché intérieur de l’électricité (règlement (UE) 2019/943), qui définit les grands principes et règles fondés sur le marché pour le fonctionnement des marchés de l’électricité. Il traite de la formation des prix fondée sur le marché, des clients en tant que participants actifs au marché, des incitations fondées sur le marché pour la production d’électricité décarbonée, de la suppression progressive des obstacles aux flux transfrontaliers d’électricité, de la responsabilité directe ou indirecte des producteurs d’électricité et des conditions pour la création de mécanismes de capacité.
La directive concernant des règles communes pour le marché intérieur de l’électricité (directive (UE) 2019/944) contient plusieurs dispositions relatives à la protection des consommateurs, notamment la libre détermination des prix de la fourniture d’électricité et la concurrence par les prix fondée sur le marché entre les fournisseurs; la protection des clients résidentiels vulnérables et en situation de précarité énergétique; et le droit des consommateurs finaux de se procurer leur électricité. Les consommateurs peuvent demander l’installation de compteurs électriques intelligents sans frais supplémentaires; les ménages et les microentreprises ont accès, gratuitement, à au moins un outil de comparaison des offres des fournisseurs, y compris pour les contrats à prix dynamique; ils peuvent également changer de fournisseur gratuitement dans un délai maximal de trois semaines et participer à des dispositifs collectifs de changement de fournisseur. Les consommateurs finaux disposant de compteurs intelligents peuvent demander des contrats de tarification dynamique avec au moins un grand fournisseur; ils ont le droit d’agir en tant que clients actifs sans exigences techniques disproportionnées ou discriminatoires (c’est-à-dire de vendre de l’électricité autoproduite) et de bénéficier de conditions contractuelles claires et résumées.
Le règlement sur la préparation aux risques dans le secteur de l’électricité (règlement (UE) 2019/941) introduit des règles communes sur la prévention et la préparation aux crises électriques afin d’assurer la coopération transfrontalière et sur la gestion des crises. Il définit également un cadre commun pour l’évaluation et le suivi de la sécurité de l’approvisionnement électrique. En vertu de ce règlement, le réseau européen des gestionnaires de réseau de transport d’électricité (REGRT-E), en coopération avec l’ACER et le groupe de coordination pour l’électricité, élabore et propose une méthode commune d’identification des risques, qui doit être approuvée par l’ACER.
La directive concernant des règles communes pour le marché intérieur du gaz naturel (directive 2009/73/CE) introduit des règles fondées sur le marché et non discriminatoires pour le transport, la distribution, la fourniture et le stockage du gaz. Les pays de l’Union sont tenus de dissocier les réseaux de transport et les gestionnaires de réseau des entreprises énergétiques verticalement intégrées. En d’autres termes, les entreprises qui produisent ou fournissent du gaz ou de l’électricité ne peuvent exercer aucun droit sur un gestionnaire de réseau de transport, et vice versa. Les pays de l’Union (ou les autorités de régulation compétentes dans ces pays) sont responsables de l’organisation de l’accès non discriminatoire des tiers aux réseaux de transport et de distribution. Pour ce faire, ils publient les tarifs.
Le règlement concernant les conditions d’accès aux réseaux de transport de gaz naturel (règlement 715/2009/CE) établit des règles pour l’accès aux réseaux de transport de gaz naturel, au stockage de gaz et aux installations de GNL (gaz naturel liquéfié). Le règlement détermine les modalités de fixation des tarifs d’accès aux réseaux; les services à proposer; l’attribution de capacités aux gestionnaires de réseau de transport de gaz (GRT); les exigences de transparence et les règles d’équilibrage; et les redevances d’équilibrage sur le marché. Les pays de l’Union ou les autorités de régulation compétentes sont chargés de mettre en place un système d’accès non discriminatoire des tiers aux réseaux de transport et de distribution sur la base des tarifs généraux.
B. Prochaines étapes
Le débat sur les aspects énergétiques du cinquième paquet «Énergie» a initialement eu lieu dans le contexte des prix élevés de l’énergie induits par la reprise post-pandémique. En 2021 a été adopté le paquet «Ajustement à l’objectif 55». En outre, les révisions de la directive 2009/73/CE sur le gaz et du règlement (CE) nº 715/2009 sur le gaz visent à établir le nouveau cadre réglementaire pour des marchés du gaz décarbonés compétitifs, y compris le nouveau marché de l’hydrogène de l’Union et les réductions d’émissions de méthane.
Le débat sur le cinquième paquet énergétique a radicalement changé après l’invasion de l’Ukraine par la Russie. L’Union européenne devait réagir à l’escalade de la crise énergétique mondiale et a donc présenté plusieurs propositions visant à modifier profondément la structure de ses marchés de l’énergie. En mars 2022, la communication REPowerEU a d’emblée fait part de l’intention de l’Union de sortir progressivement de sa dépendance à l’égard des combustibles fossiles russes. En mai 2022, le plan REPowerEU a concrétisé cet objectif par des actions visant à économiser l’énergie, à diversifier les approvisionnements, à renforcer la sécurité de l’approvisionnement énergétique, à remplacer les combustibles fossiles et à accélérer le déploiement des énergies renouvelables. En juillet 2022, de nouvelles règles sur les mesures coordonnées de réduction de la demande de gaz ont été adoptées: «Des économies de gaz pour se préparer à l’hiver».
L’urgence de la situation a conduit la Commission à proposer le règlement (UE) 2022/1369 du Conseil relatif à des mesures coordonnées de réduction de la demande de gaz, fixant un objectif volontaire de 15 %, obligatoire en cas d’urgence, pour réduire la consommation de gaz des États membres entre le 1er août 2022 et le 31 mars 2023, qui est entré en vigueur le 9 août 2022. En septembre 2022, il a été suivi d’un nouveau règlement du Conseil sur une intervention d’urgence pour faire face aux prix élevés de l’énergie et réduire les factures d’énergie pour les citoyens et les entreprises européens. Entre septembre et décembre 2022, le Conseil a adopté trois mesures de marché temporaires revêtant un caractère exceptionnel: un objectif de réduction volontaire globale de 10 % de la consommation brute d’électricité entre le 1er décembre 2022 et le 31 mars 2023 et un objectif contraignant de réduction de 5 % de la consommation d’électricité aux heures de pointe; un plafonnement des recettes issues du marché à 180 euros par MWh pour les producteurs d’électricité utilisant les énergies renouvelables, le nucléaire et le lignite; et un prélèvement de solidarité temporaire obligatoire applicable au secteur des combustibles fossiles.
Le 14 mars 2023, la Commission a proposé une réforme de l’organisation du marché de l’électricité, concernant notamment le règlement sur l’électricité, la directive sur l’électricité et le règlement REMIT — règlement (UE) nº 1227/2011. La proposition encourage les contrats à long terme, introduit des règles sur l’accès aux énergies renouvelables, le partage des énergies renouvelables, les contrats à long terme pour les consommateurs, de nouveaux régimes de soutien pour la réponse à la demande et le stockage, la protection des consommateurs vulnérables, l’extension des prix de détail réglementés aux ménages et aux PME en période de crise, l’obligation pour les États membres de désigner des fournisseurs de dernier recours. En octobre 2023, le Parlement et le Conseil ont adopté leurs positions de négociation et ouvert le trilogue en vue de l’adoption de cette législation.
C. Régulation du marché de l’énergie: Agence de l’Union européenne pour la coopération des régulateurs de l’énergie
L’Agence de l’Union européenne pour la coopération des régulateurs de l’énergie (ACER) a été créée en 2009 et est opérationnelle depuis mars 2011. L’ACER est chargée de promouvoir la coopération entre les autorités de régulation nationales au niveau régional et européen et de suivre l’évolution du réseau et des marchés intérieurs de l’électricité et du gaz. Elle est également compétente pour enquêter sur les cas d’abus de marché et coordonner l’application de sanctions appropriées avec les États membres.
En juin 2019, le règlement (UE) 2019/942 (le règlement ACER) a renforcé le rôle de l’ACER dans la coordination des actions des régulateurs nationaux, en particulier les mesures pour les zones transfrontalières qui risquent de faire l’objet d’un processus décisionnel national ou régional fragmenté. Dans le cadre de la refonte de la réglementation sur l’électricité (règlement (UE) 2019/943), l’ACER a désormais de plus grandes responsabilités pour rédiger et soumettre la proposition finale de codes de réseau à la Commission et pour influencer le processus d’examen du marché régional de l’électricité (zone d’appel d’offres). Ce règlement a donc introduit des redevances en tant que source de financement supplémentaire pour couvrir les coûts des activités relatives au règlement REMIT (les «redevances REMIT»).
L’Union européenne a également créé des structures de coopération pour les gestionnaires de réseaux européens de transport d’électricité et de gaz (REGRT) dans le règlement (UE) 2019/943 et le règlement nº 715/2009/CE. En collaboration avec l’ACER, les REGRT définissent des règles détaillées d’accès au réseau et des codes techniques, et veillent à la coordination de l’exploitation des réseaux par des échanges d’informations opérationnelles et la mise au point de normes et procédures communes de sécurité et d’urgence. Les REGRT sont également chargés d’élaborer tous les deux ans un plan décennal d’investissement dans le réseau, qui est à son tour revu par l’ACER.
Le règlement (UE) 2016/1952 améliore la transparence des prix du gaz et de l’électricité facturés aux utilisateurs finals industriels en obligeant les États membres à communiquer les prix et les systèmes de tarification à Eurostat une ou deux fois par an. Le règlement (UE) nº 1227/2011 concernant l’intégrité et la transparence du marché de gros de l’énergie (REMIT) garantit des pratiques commerciales équitables sur les marchés de l’énergie de l’Union.
D. Sécurité de l’approvisionnement énergétique
Le règlement (UE) nº 2019/941 sur la préparation aux risques dans le secteur de l’énergie énonce des mesures visant à garantir la sécurité de l’approvisionnement en électricité de façon à assurer le bon fonctionnement du marché intérieur de l’électricité, un niveau approprié d’interconnexion entre les États membres et l’équilibre entre l’offre et la demande. Le règlement (UE) 2018/1999 sur la gouvernance de l’union de l’énergie fixe un objectif d’interconnexion électrique d’au moins 15 % d’ici à 2030. Le règlement (UE) 2017/1938 sur la sécurité de l’approvisionnement en gaz naturel établit des mesures visant à garantir la sécurité de l’approvisionnement en gaz naturel en autorisant des mesures exceptionnelles en cas d’urgence. Ce règlement a été révisé en 2022 après l’invasion de l’Ukraine par la Russie. L’Union a arrêté des objectifs obligatoires de remplissage des installations de stockage de gaz, contraignant les pays de l’Union à remplir leurs installations de stockage de gaz à 80 % de leur capacité d’ici le 1er novembre 2022 et à 90 % les années suivantes.
Le règlement (UE) 2022/2576 renforce la solidarité énergétique grâce à une meilleure coordination des achats de gaz, à des échanges transfrontaliers de gaz et à des prix de référence fiables. Il fournit un cadre juridique à la plateforme énergétique de l’Union afin d’aider les pays de l’Union à se préparer à l’hiver 2023/2024 et, en particulier, à remplir leurs installations de stockage de gaz. La directive 2009/119/CEvise à garantir la sécurité de l’approvisionnement pétrolier en contraignant les États membres à maintenir un niveau minimal de stocks pétroliers équivalant à la plus grande des quantités représentées soit par 90 jours d’importations quotidiennes moyennes nettes, soit par 61 jours de consommation intérieure journalière moyenne. Le champ d’application de la directive 2009/73/CE sur le gaz englobe les futurs gazoducs à destination et en provenance de pays tiers, avec des dérogations pour les gazoducs existants. La directive 2013/30/UE relative à la sécurité des opérations pétrolières et gazières en mer prévoit des dispositions particulières.
E. Réseaux transeuropéens de l’énergie (RTE-E)
Les RTE-E sont une politique axée sur l’interconnexion des infrastructures énergétiques des États membres. Dans le cadre de cette politique, 11 corridors prioritaires ont été définis: trois pour l’électricité, cinq pour les réseaux énergétiques en mer et trois pour l’hydrogène. Il y a également trois domaines thématiques prioritaires: le déploiement d’un réseau électrique intelligent, les réseaux gaziers intelligents et un réseau transfrontalier de transport du dioxyde de carbone.
Le règlement (UE) 2022/869 RTE-E définit des orientations relatives aux réseaux transeuropéens d’énergie en recensant des projets d’intérêt commun (PIC)entre les pays de l’Union, des projets d’intérêt mutuel (PIM) entre les pays de l’Union et les pays tiers, et des projets prioritaires parmi les réseaux transeuropéens d’énergie. Il a mis un terme au soutien accordé aux nouveaux projets relatifs au gaz naturel et au pétrole, et a imposé des critères de durabilité obligatoires pour tous les projets. De nouveaux projets d’intérêt commun pour l’énergie et des projets transfrontaliers dans le domaine des énergies renouvelables sont financés par le mécanisme pour l’interconnexion en Europe 2021-2027 pour l’énergie (MIE-E), un instrument de financement doté d’un budget de 5,84 milliards d’euros sur sept ans alloués sous la forme de subventions gérées par l’Agence exécutive pour le climat, les infrastructures et l’environnement. La Commission établit la liste des PIC au moyen d’un acte délégué, qui n’entre en vigueur que si le Parlement ou le Conseil ne formulent pas d’objections dans un délai de deux mois à compter de sa notification.
Rôle du Parlement européen
En adoptant l’ensemble de mesures législatives sur les marchés intérieurs de l’énergie, le Parlement a manifesté son soutien appuyé à la dissociation de la propriété du transport dans le secteur de l’électricité, considérant que ce moyen est le plus efficace pour promouvoir de façon non discriminatoire les investissements dans les infrastructures, un accès équitable au réseau pour les nouveaux entrants et la transparence du marché.
Le Parlement a également souligné l’importance d’une position européenne commune concernant les investissements à moyen terme (plan décennal européen indicatif, axé sur les interconnexions), d’une plus grande coopération entre les autorités de régulation, les États membres et les gestionnaires des réseaux de transport, et d’un processus solide d’harmonisation des conditions d’accès aux réseaux. À l’initiative du Parlement, une attention particulière est accordée aux droits des consommateurs dans le cadre de l’accord conclu avec le Conseil: les résolutions insistent sur le développement des droits des consommateurs (changement de fournisseurs, information directe grâce aux compteurs intelligents et traitement efficace des réclamations via un «médiateur» pour l’énergie).
Le Parlement a également obtenu la reconnaissance du concept de «précarité énergétique». Il a fermement encouragé la mise en place de l’ACER, en soulignant que celle-ci devait être dotée des compétences nécessaires pour régler les problèmes qui ne peuvent pas être réglés par les régulateurs nationaux et qui entravent l’intégration et le bon fonctionnement du marché intérieur. Depuis l’invasion de l’Ukraine par la Russie, le Parlement a adopté plusieurs résolutions sur l’élimination progressive des combustibles fossiles russes et les positions clés suivantes:
- Le 14 septembre 2023, le Parlement a confirmé le début des négociations sur le marché de l’électricité. Il entend renforcer la protection des consommateurs contre la volatilité des prix, garantir le droit de choisir entre les contrats à prix fixe et à prix dynamique et interdire l’adoption de modifications unilatérales des clauses contractuelles. Il a également appelé à interdire aux fournisseurs de déconnecter l’approvisionnement en électricité, y compris pendant les litiges, et à interdire toute obligation pour les clients vulnérables d’utiliser des systèmes de paiement anticipé.
- Le 5 octobre 2022, le Parlement a adopté une résolution sur les prix de l’énergie, appelant à nouveau à un embargo immédiat et total sur le pétrole, le charbon, le combustible nucléaire et le gaz russes et soulignant sa position contre la déconnexion énergétique des consommateurs vulnérables. Il a demandé un plafonnement approprié des prix pour les importations de gaz par gazoduc, de nouvelles mesures pour lutter contre la spéculation, un plafonnement des revenus des producteurs d’électricité inframarginaux en faveur des consommateurs et des entreprises et a chargé la Commission d’analyser le découplage des prix de l’électricité et du gaz. Enfin, il regrette que la Commission ait choisi les règlements du Conseil comme instrument législatif pour faire face à la crise énergétique.
- Le 19 mai 2022, le Parlement a adopté une résolution sur les conséquences sociales et économiques de la guerre russe en Ukraine pour l’Union européenne, demandant aux États membres d’adopter d’urgence le sixième train de sanctions. Il a de nouveau demandé un embargo immédiat et total sur les importations russes de pétrole, de charbon, de combustible nucléaire et de gaz.
- Le 7 avril 2022, le Parlement a adopté une résolution demandant qu’un embargo total et immédiat sur les importations russes de pétrole, de charbon, de combustible nucléaire et de gaz soit mis en place, que les projets Nord Stream 1 et 2 soient totalement abandonnés, et qu’un plan visant à continuer à garantir la sécurité de l’approvisionnement énergétique de l’Union à court terme soit présenté.
- Le 1er mars 2022, le Parlement a condamné l’agression militaire illégale, non provoquée et injustifiée de la Russie contre l’Ukraine, ainsi que l’implication de la Biélorussie dans cette agression. Il a demandé que le champ d’application des sanctions soit élargi et que les sanctions visent à affaiblir stratégiquement l’économie et la base industrielle russes, en particulier le complexe militaro-industriel. Il a demandé, en particulier, que l’importation des principaux biens d’exportation russes, y compris le pétrole et le gaz, soit restreinte.
Pour en savoir plus sur le sujet, consulter le site web de la commission de l’industrie, de la recherche et de l’énergie (ITRE).
Matteo Ciucci