Santé publique
L’importance de la politique de santé a été renforcée par le traité sur le fonctionnement de l’Union européenne (traité FUE), dont l’article 168, paragraphe 1, dispose qu’«un niveau élevé de protection de la santé humaine est assuré dans la définition et la mise en œuvre de toutes les politiques et actions de l’Union». La responsabilité première de la protection de la santé et, en particulier, des systèmes de soins de santé incombe toujours aux États membres. L’Union européenne a toutefois un rôle important à jouer dans l’amélioration de la santé publique, la prévention et la gestion des maladies, l’atténuation des sources de danger pour la santé humaine et l’harmonisation des stratégies des États membres en matière de santé publique.
Les politiques de santé publique sont depuis peu au cœur de l’élaboration des politiques européennes, puisque le Parlement a fait du cancer un domaine d’action prioritaire dès le début de la 9e législature, mais aussi du fait de l’émergence de la pandémie de COVID-19 et de l’annonce de la Commission, selon laquelle cette dernière cherche à bâtir une Union européenne de la santé plus forte.
Base juridique
Articles 168 (protection de la santé publique), 114 (marché unique), et 153 (politique sociale) du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne (traité FUE).
Objectifs
La politique de santé publique de l’UE a pour objectif de:
- protéger et améliorer la santé des citoyens de l’UE;
- soutenir la modernisation et la transformation numérique des systèmes et infrastructures de santé;
- augmenter la résilience des systèmes de santé européens
- équiper les États membres pour mieux prévenir les pandémies futures et pouvoir y répondre plus efficacement.
Réalisations
La politique sanitaire dans l’Union européenne trouve son origine dans les dispositions prises en matière de santé et de sécurité et s’est ensuite développée grâce à la libre circulation des personnes et des biens sur le marché intérieur, qui a nécessité la coordination des questions de santé publique. Différents facteurs, dont la crise de l’encéphalopathie spongiforme bovine («maladie de la vache folle») à la fin du siècle passé, ont hissé la santé et la protection des consommateurs au premier rang des priorités politiques. La création d’agences spécialisées, comme l’Agence européenne des médicaments (EMA) en 1993 et le Centre européen de prévention et de contrôle des maladies (ECDC) en 2004, a illustré l’engagement croissant de l’Union européenne en faveur de la politique sanitaire. La santé publique a par ailleurs bénéficié des actions menées dans d’autres domaines, tels que l’environnement et l’alimentation, parmi tant d’autres. La création de l’agence européenne des produits chimiques (ECHA) en 2006 dans le cadre du règlement REACH pour l’enregistrement, l’évaluation et l’autorisation des produits chimiques et la création de l’Autorité européenne de sécurité des aliments (EFSA) en 2002 témoignent également des efforts plus larges accomplis afin d’améliorer la santé des citoyens européens.
A. Actions passées et contexte
Malgré l’absence d’une base juridique claire, la politique de santé publique a été renforcée dans plusieurs domaines bien avant que le traité FUE soit adopté. La législation sur les médicaments a été adoptée dès 1965 afin de fixer des normes rigoureuses dans la recherche et l’industrie pharmaceutiques, d’harmoniser les procédures nationales d’autorisation des médicaments et d’établir des règles de publicité, d’étiquetage et de distribution. Certains programmes de recherche médicale et sanitaire remontent à 1978; ils portent sur des thèmes tels que les problèmes de santé liés à l’âge, à l’environnement et aux modes de vie, les risques liés aux rayonnements et l’analyse du génome humain, et se concentrent en particulier sur les grandes maladies. Les États membres ont également accepté de se prêter assistance mutuelle en cas de catastrophes et de maladies extrêmement graves; la coopération et l’assistance convenues ont notamment été mises en œuvre à l’occasion de l’épisode marquant de la «maladie de la vache folle». La toxicomanie, le cancer et le sida, entre autres, sont aujourd’hui des problèmes sanitaires majeurs qui, combinés à une plus grande circulation des patients et des professionnels de la santé dans l’Union européenne, ont placé la santé publique à un rang encore plus élevé dans la liste des priorités de l’Union.
Depuis le traité de Maastricht de 1992, qui institue l’Union européenne, la santé publique est inscrite dans le traité fondateur. Malgré un champ d’application relativement limité, le traité instaurait une base juridique claire pour l’adoption de mesures de politique sanitaire. Le traité d’Amsterdam de 1997 a encore renforcé ces dispositions; et si les États membres restaient compétents au premier chef pour les questions de santé, le rôle de l’Union dans ce domaine est devenu plus important. L’Union pouvait désormais adopter des mesures visant à garantir un niveau élevé de protection de la santé humaine (et plus uniquement à «y contribuer»), et les États membres pouvaient lutter de manière coordonnée contre tous les risques pour la santé humaine.
En 1993, la Commission a publié une communication sur un cadre d’action en matière de santé publique, qui a identifié huit domaines, parmi lesquels on retrouve la promotion de la santé, le cancer, les médicaments et les maladies rares. Cette communication préfigurait les programmes pluriannuels de santé publique ultérieurs. L’évaluation du premier programme a conclu qu’il était nécessaire d’adopter à l’avenir une méthode interdisciplinaire plus horizontale pour que les mesures prises par l’Union présentent une plus grande valeur ajoutée. Cette méthode a été appliquée dans la conception des programmes suivants, du premier programme de santé publique de l’Union européenne pour la période 2003-2008 au programme de santé 2009-2013, puis au troisième programme de santé 2014-2020 et jusqu’au programme actuel L’UE pour la santé 2021-2027.
B. Faits nouveaux
Ces dernières années, les institutions de l’Union se sont concentrées sur trois dimensions essentielles ayant des implications directes pour les politiques de santé publique.
1. La consolidation du cadre institutionnel
Le rôle du Parlement européen en qualité de colégislateur aux côtés du Conseil a été renforcé dans les domaines de la santé, de l’environnement, de la sécurité alimentaire et de la protection des consommateurs. La méthode utilisée par la Commission pour proposer des initiatives législatives a été affinée par l’harmonisation des procédures de consultation interservices, l’instauration de nouvelles règles de comitologie et le dialogue avec la société civile et les experts. Enfin, le rôle des agences (EMA, ECDC, ECHA et EFSA) a été renforcé et la mise en œuvre des programmes de santé de l’Union européenne a été confiée à l’Agence exécutive pour la santé et les consommateurs (EAHC) en 2005.
2. La nécessité de renforcer la capacité de réaction rapide
La pandémie actuelle de COVID-19 a rendu manifeste la nécessité pour l’Union européenne de pouvoir réagir de manière prompte et coordonnée aux menaces sanitaires majeures, tout particulièrement en cette période où les maladies peuvent se propager plus facilement en raison de la rapidité des transports dans le monde. Dans cet esprit, la Commission a mis au point une nouvelle Autorité européenne de préparation et de réaction en cas d’urgence sanitaire (HERA) en septembre 2021.
3. La nécessité de mieux coordonner la promotion de la santé et la prévention des maladies
L’objectif consiste à s’attaquer aux principales causes sous-jacentes d’une mauvaise santé liée aux modes de vie de la population ainsi qu’aux facteurs économiques et environnementaux (pollution provoquée par les pesticides, métaux lourds, perturbateurs endocriniens). Cela suppose également, entre autres, une étroite coordination englobant d’autres domaines de compétence de l’Union européenne, tels que l’environnement, les transports, l’agriculture et le développement économique. Il convient en outre de mener des consultations plus approfondies avec toutes les parties intéressées et de faire preuve d’une plus grande ouverture et d’une meilleure transparence au cours de la procédure décisionnelle. Dans cette optique, le Parlement européen a fait de la nécessité d’une approche européenne plus coordonnée dans la lutte contre le cancer une priorité politique dès le début de cette 9e législature.
C. Problématiques actuelles et enjeux à venir[1]
1. La santé dans tous les domaines d’action
Les synergies entre différents domaines d’action permettent d’aborder les questions de santé dans un contexte plus large. La stratégie «De la ferme à la table» soutiendra la production de denrées alimentaires non seulement durables, mais également plus saines; le plan d’action «zéro pollution» permettra de créer des espaces de vie plus propres et plus sains; le programme L’UE pour la santé 2021-2027, conjugué à d’autres fonds et programmes, permettra de s’attaquer aux problèmes de santé sous une variété d’angles. Pour atténuer les effets du changement climatique, il est également nécessaire de lutter contre les problèmes de santé provoqués ou aggravés par le changement climatique, tels que le nombre croissant de décès dus aux vagues de chaleur et aux catastrophes naturelles et l’évolution des modes d’infection pour les maladies d’origine hydrique et les maladies transmises par les insectes, les escargots et les autres animaux à sang froid.
L’approche consistant à intégrer les questions de santé dans toutes les politiques, codifiée dans les articles 9 et 168, paragraphe 1 du traité FUE et l’article 35 de la charte des droits fondamentaux de l’Union européenne, tient compte de la nature transectorielle des questions de santé publique et vise à intégrer les aspects sanitaires dans toutes les politiques pertinentes.
2. Prévention des maladies et promotion de la santé
Le cancer est la deuxième cause de décès dans l’Union. Ses conséquences se font sentir non seulement aux niveaux individuel et familial, mais aussi au niveau des systèmes nationaux de soins de santé, des budgets et de la productivité économique. Afin de faire de cette question une des priorités politiques les plus importantes, le Parlement a constitué une commission spéciale dédiée à la lutte contre le cancer (BECA). En réponse à une initiative du Parlement, la Commission a présenté son plan européen de lutte contre le cancer, qui couvrira la prévention, la détection précoce, le traitement et le suivi.
La question du cancer a été abordée à l’échelle européenne à travers de nombreuses initiatives. Il existe par exemple des recommandations au niveau de l’Union concernant les programmes nationaux de dépistage du cancer du sein et du col de l’utérus ainsi que du cancer colorectal, mais les actions de sensibilisation visant la population cible, le taux de participation aux examens de dépistage et le suivi en cas de résultats incertains ou positifs varient considérablement d’un État membre à l’autre. La commission BECA du Parlement met désormais en exergue la nécessité de renforcer l’équité dans l’accès aux programmes de détection et de traitement du cancer au sein de l’Union.
L’action conjointe de l’Union pour la santé mentale et le bien-être, qui s’est déroulée de 2013 à 2018, a permis la création du cadre d’action pour la santé mentale et le bien-être au niveau européen. Étant donné que le suicide est la deuxième cause de décès chez les 15-29 ans, la prévention, la sensibilisation, la non-stigmatisation et la possibilité de recevoir de l’aide en cas de dépression, d’automutilation ou de risque de suicide demeurent des sujets d’une importance capitale. La santé mentale à l’école et au travail requiert également une attention particulière. Bien que la durée de l’action conjointe ait été limitée, la question de la santé mentale a connu un regain d’attention dans le contexte actuel de pandémie de COVID-19.
En ce qui concerne les maladies transmissibles, la législation en vigueur (décision n° 541/2014/UE) fournit un cadre pour la lutte contre les menaces transfrontières sur la santé: l’ECDC a mis en place un système d’alerte précoce et de réaction, et le comité de sécurité sanitaire coordonne la réaction aux foyers de maladies et aux épidémies. Dans ces cas, la coopération avec l’Organisation mondiale de la santé des Nations unies est décisive, comme l’a démontré la récente pandémie de COVID-19 (virus Sars-CoV-2; maladie à coronavirus apparue en 2019, COVID-19) à partir de la fin de l’année 2019 et du début de l’année 2020. De nombreuses mesures spécifiques ont été adoptées dans le cadre des procédures d’urgence. Elles peuvent être consultées sur le site internet EUR-Lex ainsi que sur la page internet de la Commission consacrée à la réponse à la COVID-19. Les initiatives réglementaires essentielles comprennent:
- Règlement (UE) 2020/1043 du Parlement européen et du Conseil du 15 juillet 2020 relatif à la conduite d’essais cliniques avec des médicaments à usage humain contenant des organismes génétiquement modifiés ou consistant en de tels organismes et destinés à traiter ou prévenir la maladie à coronavirus (COVID-19), ainsi qu’à la fourniture de ces médicaments
- Les communications de la Commission sur la stratégie de l’Union européenne concernant les vaccins contre la COVID-19 et sur la préparation aux stratégies de vaccination et au déploiement de vaccins contre la COVID-19;
- La recommandation du Conseil du 13 octobre 2020 établissant des critères communs et un cadre commun relatif aux mesures régissant les voyages en réaction à la pandémie de COVID-19 a pour but d’aider les États membres à prendre des décisions correspondant à la situation épidémiologique de chaque région.
- Au cours de l’année 2020, la Commission a continué à prendre des mesures supplémentaires pour contribuer à améliorer la résilience de tous les États membres dans de nombreux domaines. Ces mesures comprennent la mise en réseau des applications nationales de suivi des contacts, l’élargissement des exemptions de voyage, des campagnes de dépistage plus poussées et la sécurisation des approvisionnements en vaccins. Les mesures visant à répondre à la pandémie de COVID-19 comprennent:
- En novembre 2020, dans une communication intitulée «Construire une Union européenne de la santé: préparation et résilience», la Commission a fait des propositions de règlements relatifs aux menaces transfrontières graves pour la santé ainsi que pour des actes étendant le mandat de l’AME et du Centre européen de prévention et de contrôle des maladies.
La consommation de drogue ou d’alcool et le tabagisme sont des aspects du mode de vie qui ont une incidence importante sur la santé humaine, et les politiques de santé publique mettent un point d’honneur à lutter contre ces phénomènes. La directive sur les produits du tabac (directive 2014/40/UE, en application depuis 2016) et la directive concernant les accises sur le tabac (directive 2011/64/UE du Conseil) ont été des étapes importantes de ce processus.
En décembre 2020, le Conseil a approuvé la stratégie antidrogue de l’Union pour la période 2021-2025. Celle-ci établit un cadre politique général et définit les priorités stratégiques de la politique de l’Union en matière de drogues illicites, selon trois grands axes: la réduction de l’offre de drogues, la réduction de la demande de drogues et la lutte contre les dommages liés à la drogue. Les efforts visant à modifier la stratégie européenne de 2006 en matière d’alcool semblent actuellement au point mort.
Le plan d’action de l’Union sur l’obésité infantile pour la période 2014-2020 constitue une avancée importante dans la rationalisation des différentes mesures de lutte contre l’obésité. Bien que l’évaluation à mi-parcours ait montré que le dispositif pouvait encore être amélioré et que le Conseil ait estimé qu’il n’était pas suffisamment efficace, il n’a pas encore été mis à jour.
3. Changements sociétaux, transition démographique
À la lumière des tendances démographiques récentes, les politiques s’orientent désormais vers de nouvelles questions en matière de santé. Des mesures doivent être prises pour répondre au vieillissement de la population de l’Union, à l’aspiration des personnes âgées au maintien de leur qualité de vie et à la nécessité de systèmes de soins de santé durables. En 2020, l’OMS a lancé la décennie pour le vieillissement en bonne santé et, dans ce contexte, la Commission a publié un livre vert sur le vieillissement en janvier 2021.
Les récentes crises migratoires et l’arrivée d’un grand nombre de migrants originaires de pays tiers ont conduit à l’adoption en 2016 d’un plan d’action pour l’intégration des ressortissants de pays tiers. Ce plan d’action aborde entre autres les difficultés rencontrées par les migrants en matière de santé, et notamment d’accès aux services de santé. En 2020, la Commission a présenté l’agenda européen en matière de migration et le nouveau pacte sur la migration et l’asile, qui ont pour objectif de simplifier davantage les politiques européennes dans ce domaine.
En 2015, le Parlement européen avait demandé que des mesures soient prises afin de réduire les inégalités entre les enfants dans des domaines tels que la santé, et qu’une garantie pour l’enfance soit mise en place dans le cadre d’un plan européen de lutte contre la pauvreté infantile. En juin 2021, la proposition de la Commission de mise en place d’une garantie européenne pour l’enfant a été adoptée par le Conseil. Les États membres doivent passer à l’étape suivante et soumettre à la Commission leurs plans nationaux d’ici mars 2022, dans lesquels ils détailleront la façon dont ils mettront en œuvre la garantie pour l’enfant d’ici 2030.
4. Médicaments[2]
Le nouveau règlement sur les essais cliniques, créé en 2014, entrera en vigueur au début de 2022. Dans le domaine des dispositifs médicaux et des dispositifs de diagnostic in vitro, deux nouveaux règlements remplaceront progressivement les trois directives existantes dans les années à venir, d’ici 2022.
L’accès à des médicaments abordables et la lutte contre les pénuries de médicaments figurent parmi les priorités politiques des prochaines années, en particulier dans le contexte du Brexit. L’évaluation de la législation sur les médicaments destinés aux enfants et les médicaments contre les maladies rares et les directives sur le sang, les tissus et les cellules ouvriront la voie à de possibles évolutions. Le Parlement européen a déjà exprimé son inquiétude face à la réticence à la vaccination et à la chute du taux de vaccination[3] et a fait part de son point de vue sur le plan d’action européen fondé sur le principe «Une seule santé», qui porte sur la résistance aux antimicrobiens[4]; ces questions resteront cruciales dans les années à venir.
5. Santé en ligne
Les technologies de l’information et de la communication améliorent la prise en charge des problèmes de santé à tous les stades, de la prévention et du diagnostic au traitement en passant par le suivi et la gestion de la santé et du mode de vie. La transition numérique du secteur de la santé s’inscrit dans la stratégie de l’Union pour un marché unique numérique et présente un potentiel considérable; afin d’exploiter ce dernier, diverses mesures sont en cours d’élaboration.
La communication de 2018 sur la transformation numérique des services de santé et de soins dans le marché unique numérique définit les priorités suivantes: l’accès des citoyens à leurs données de santé, y compris par-delà les frontières; la médecine personnalisée grâce à une infrastructure de données européennes commune, qui permette aux chercheurs et aux autres professionnels de la santé de l’ensemble de l’Union de mettre leurs ressources en commun; et l’autonomisation des citoyens au moyen d’outils numériques permettant aux utilisateurs de fournir des retours d’information et aux services de santé d’offrir des soins centrés sur la personne (solutions de santé mobile, médecine personnalisée). L’infrastructure de services numériques dans le domaine de la santé en ligne fournira le réseau physique sur lequel s’appuieront ces services. Une proposition législative relative à l’espace européen des données de santé est en cours d’élaboration pour la fin 2021.
6. Les soins de santé transfrontaliers
Une directive de 2011 relative aux droits des patients en matière de soins de santé transfrontaliers définit les conditions dans lesquelles un patient peut se rendre dans un autre pays de l’Union européenne pour y recevoir des soins médicaux et des remboursements.
7. Évaluation des technologies de la santé (ETS)
En 2018, la Commission a présenté une proposition afin de renforcer la coopération européenne entre les États membres en ce qui concerne l’évaluation des technologies de la santé. L’ETS évalue la valeur ajoutée des technologies de la santé nouvelles ou existantes — médicaments, dispositifs médicaux et outils de diagnostic, procédures chirurgicales, mais également mesures de prévention des maladies, et mesures de diagnostic ou de traitement — par rapport aux autres technologies de la santé. Le Parlement et le Conseil doivent adopter formellement cette proposition d’ici la fin de l’année 2021.
Rôle du Parlement européen
Le Parlement européen a constamment encouragé la mise en place d’une politique cohérente de santé publique. Il a également cherché activement à renforcer et à promouvoir la politique de la santé par de nombreux avis, études, débats, déclarations écrites et rapports d’initiative sur un large éventail de questions. Au début de la législature actuelle, il a adopté un rôle plus actif, en insistant pour que la lutte contre le cancer devienne une priorité absolue de la politique européenne de santé. Compte tenu de la crise de COVID-19, le Parlement a également été actif dans la promotion d’une riposte européenne coordonnée et a souligné la nécessité de s’engager dans une coopération nettement plus forte dans le domaine de la santé afin de créer une Union européenne de la santé.
La commission de l’environnement, de la santé publique et de la sécurité alimentaire (ENVI) est le principal acteur du Parlement dans le domaine de la santé et est à l’origine de plus de 10 % de l’ensemble des activités législatives du Parlement[5]. Plusieurs parties du futur paquet sur le pacte vert pour l’Europe auront également des répercussions directes ou indirectes sur la santé, comme la stratégie pour une économie propre et circulaire, l’objectif «zéro pollution», l’objectif de durabilité de la chaîne alimentaire et l’objectif de neutralité climatique. Le Parlement sera impliqué dans l’adoption de la législation correspondante en tant que colégislateur. Il exerce aussi son droit de regard en contrôlant les actes délégués et les actes d’exécution proposés par la Commission concernant la législation adoptée antérieurement, et éventuellement en s’y opposant;
Le groupe de travail «Santé» de la commission ENVI joue un rôle actif pour favoriser les échanges entre les députés au Parlement européen et les experts professionnels sur les questions de santé les plus actuelles, en organisant des séminaires thématiques.
Christian Kurrer