Sécurité des aliments

La politique de sécurité des aliments de l’Union vise à protéger la santé humaine et les intérêts des consommateurs, ainsi qu’à favoriser le bon fonctionnement du marché unique. De récentes évolutions ont élargi ces objectifs en y ajoutant l’atténuation de l’insécurité alimentaire liée à des crises. L’Union européenne veille au respect des normes dans les domaines de l’hygiène des denrées alimentaires et des aliments pour animaux, de la santé animale, de la santé des végétaux, des zoonoses d’origine alimentaire et de la prévention de la contamination des denrées alimentaires. L’Union réglemente également l’étiquetage des produits destinés à l’alimentation humaine ou animale.

Base juridique

Article 43 (agriculture et pêche), article 114 (marché intérieur), article 168, paragraphe 4 (santé publique), et article 169 (protection des consommateurs) du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne.

Contexte général

À la suite d’une série de crises alimentaires humaines et animales (crises de l’encéphalopathie spongiforme bovine et de la dioxine, par exemple), la politique européenne de sécurité des aliments a fait l’objet d’une réforme substantielle au début des années 2000. Ces travaux ont conduit à l’élaboration de la stratégie «De la ferme à la table», qui vise à garantir un niveau élevé de sécurité à tous les stades de la production et de la distribution, pour tous les produits alimentaires commercialisés dans l’Union européenne, qu’ils soient fabriqués au sein de l’Union ou importés de pays tiers. Cette approche a été intégrée en 2020 au pacte vert pour l’Europe, plus vaste, qui l’a approfondie. L’enjeu est d’associer production alimentaire et préservation de l’environnement. La stratégie «De la ferme à la table» a vu naître un système complexe et intégré de règles qui concernent l’ensemble de la chaîne alimentaire, depuis la santé et l’alimentation animales jusqu’au traitement, au stockage, au transport, à l’importation, à l’exportation et au commerce de détail, en passant par la protection des végétaux et la production de denrées alimentaires. Si la législation de l’Union fixe des normes élevées en matière de sécurité des denrées alimentaires et des aliments pour animaux, jouant ainsi un rôle de premier plan à l’échelle mondiale, des incidents peuvent se produire. L’Union européenne, aux côtés des autorités nationales et de l’Autorité européenne de sécurité des aliments (EFSA), a instauré un solide système d’alerte afin de détecter les incidents de sécurité et d’y réagir.

Réalisations

A. Législation générale

Un règlement-cadre de 2002 énonce les principes généraux et les prescriptions générales de la législation européenne relative à l’alimentation humaine et animale, et tient compte du «principe de précaution» (2.5.1). Le règlement a défini une approche fondée sur l’évaluation du risque et établi des dispositions générales de traçabilité des denrées destinées à l’alimentation humaine ou animale. Il a mis en place le système d’alerte rapide pour les denrées alimentaires et les aliments pour animaux, qui permet aux États membres et à la Commission d’échanger rapidement des informations et de coordonner leurs réactions aux menaces sanitaires causées par des denrées destinées à l’alimentation humaine ou animale. Il a en outre institué l’EFSA, chargée d’évaluer tous les risques associés à la chaîne alimentaire et de fournir des informations à ce sujet. La législation alimentaire générale a fait l’objet d’un bilan de qualité, c’est-à-dire d’une évaluation exhaustive de son adéquation à l’objectif visé, qui s’est achevé en janvier 2018. Par la suie, et en réponse à l’initiative citoyenne européenne sur le glyphosate, le règlement (UE) 2019/1381 relatif à la transparence et à la pérennité de l’évaluation des risques de l’Union dans la chaîne alimentaire est entré en vigueur. Il vise à compléter la législation alimentaire générale et à accroître la transparence des évaluations des risques réalisées par l’EFSA, l’indépendance des études scientifiques sur lesquelles ces évaluations se fondent et la coopération avec les États membres en ce qui concerne les experts et les données mis à disposition.

B. Hygiène des denrées alimentaires

L’Union européenne souhaite respecter les règles d’hygiène tout au long du parcours des denrées alimentaires, de la ferme jusqu’aux consommateurs. En avril 2004, dans le cadre de l’approche «De la ferme à la table», un nouveau cadre législatif a été adopté. Ce paquet «hygiène» porte sur l’hygiène des denrées alimentaires (règlement (CE) 852/2004) et sur les règles d’hygiènes propres aux denrées alimentaires d’origine animale (règlement (UE) 853/2004). Il a en outre instauré un cadre européen pour les contrôles officiels concernant les produits d’origine animale destinés à la consommation humaine, ensuite abrogé par le règlement (UE) 2017/625. Ce paquet attribue la responsabilité de l’hygiène des denrées alimentaires directement aux différents acteurs de la chaîne alimentaire, au moyen d’un système d’autorégulation fondé sur la méthode d’analyse des risques et points critiques pour leur maîtrise, et qui fait l’objet de contrôles officiels. Le règlement (CE) nº 178/2002 établissant les principes généraux de la législation alimentaire de l’Union crée des règles de traçabilité. Selon ce règlement, si un aliment présente un risque pour la santé, les entreprises doivent le retirer rapidement du marché, informer les consommateurs et prévenir l’autorité compétente.

C. Contamination des denrées alimentaires

La contamination des denrées alimentaires peut se produire naturellement ou à la suite des pratiques culturales ou des processus de production. Les résidus présents dans les produits alimentaires peuvent également provenir des animaux producteurs de denrées alimentaires qui ont été soignés à l’aide de médicaments vétérinaires ou exposés à des pesticides ou à des produits biocides. Afin de protéger la santé publique, le règlement (UE) 2023/915 définit les teneurs maximales des denrées alimentaires d’origine animale comme végétale en contaminants comme les nitrates, les métaux lourds et les dioxines et fixe des limites maximales de résidus. Les denrées alimentaires contenant des quantités non acceptables de contaminants ne peuvent pas être mises sur le marché de l’Union.

Il existe en outre des règles relatives aux matériaux destinés à entrer en contact avec les denrées alimentaires, tels que ceux servant au transport ou à la transformation des aliments, les matériaux d’emballage, les ustensiles de cuisine ou la vaisselle. Un règlement-cadre, modifié en 2019, établit les exigences générales pour tous les matériaux et objets concernés, de manière à garantir que les composants de ces matériaux ne passent pas dans les aliments dans des teneurs nocives pour la santé humaine. Des mesures spécifiques de l’Union comprenant des dispositions plus détaillées peuvent être adoptées pour les 17 matériaux et objets en contact avec les denrées alimentaires énumérés à l’annexe I dudit règlement. Le règlement (CE) nº 2023/2006 décrit les bonnes pratiques en matière de fabrication des matériaux et des objets destinés à entrer en contact avec des denrées alimentaires. En 2011, l’Union a défini des exigences applicables aux plastiques utilisés dans les matériaux en contact avec les aliments (règlement (UE) 10/2011) puis, en 2022, elle a adopté des règles relatives à la sécurité des matériaux et objets en matière plastique recyclée destinés à entrer en contact avec des denrées alimentaires (règlement (UE) 2022/1616). Ces deux textes complètent la règlementation générale établie par le règlement-cadre.

D. Étiquetage des denrées alimentaires

Le cadre juridique régissant l’étiquetage des denrées alimentaires vise à garantir que les consommateurs disposent d’une information claire, complète et fiable sur le contenu et la composition des produits, afin de protéger leur santé et leur intérêt supérieur. La principale nouveauté du règlement concernant l’information des consommateurs sur les denrées alimentaires, entré en vigueur en décembre 2016, consiste en l’obligation faite aux fabricants d’indiquer la présence d’allergènes dans les aliments non emballés, par exemple dans les restaurants ou les cafétérias. Les producteurs doivent également indiquer l’origine de certains types de viandes non transformées et la présence d’imitations.

L’étiquetage et la présentation des denrées alimentaires ou la publicité qui en est faite ne doivent pas induire les consommateurs en erreur. Des règles claires encadrent les allégations nutritionnelles et de santé autorisées (telles que «faible teneur en matières grasses»); elles sont arrêtées par le règlement (CE) nº 1924/2006. Ces allégations doivent se fonder sur des preuves scientifiques et figurent dans un registre européen des allégations nutritionnelles et de santé, rendu public. Un règlement de 2013 concernant les denrées alimentaires destinées à des groupes spécifiques, mis à jour pour la dernière fois en mars 2023, supprime la vaste catégorie des aliments «diététiques» et propose à la place des règles spécifiques à différents groupes vulnérables de consommateurs, tels que les nourrissons et les enfants en bas âge, les personnes ayant des problèmes de santé particuliers et celles qui suivent un régime hypocalorique pour contrôle du poids.

À la suite d’une proposition présentée par la Commission en 2023, l’étiquetage des produits (notamment alimentaires) devrait faire l’objet d’exigences supplémentaires en ce qui concerne les allégations écologiques telles que la mention «neutre pour le climat». Ces nouvelles règles permettront de lutter contre les allégations environnementales trompeuses et de garantir que les acheteurs se voient fournir des informations fiables, qu’ils puissent comparer et vérifier, afin de faire des choix plus durables. En février 2024, un accord provisoire a été conclu concernant la directive «petit-déjeuner». Son adoption formelle améliorera encore les exigences en matière d’information des consommateurs qui s’appliquent au miel, aux confitures de fruits, aux jus et au lait déshydraté.

E. Substances ajoutées aux denrées alimentaires

Les additifs alimentaires, les enzymes alimentaires ou les arômes alimentaires — également appelés «améliorants alimentaires» — sont des substances qui sont ajoutées intentionnellement aux aliments dans un but précis, par exemple à des fins de coloration, d’édulcoration ou de conservation. Des règles régissent la procédure d’autorisation, les conditions d’emploi et l’étiquetage de ces substances. La législation européenne requiert une autorisation préalable de tout additif alimentaire utilisé dans des produits alimentaires. Une fois cette autorisation obtenue, ces substances et leurs conditions d’emploi sont ajoutées à la liste de l’Union des additifs alimentaires autorisés (règlement (UE) nº 1129/2011), qui modifie la liste établie à l’annexe II du règlement général sur les additifs alimentaires (règlement (CE) nº 1333/2008). Il en va de même pour les compléments alimentaires tels que les vitamines et les minéraux, qui peuvent être ajoutés aux aliments afin de les enrichir ou d’accentuer leur caractéristique nutritionnelle particulière, à condition qu’ils figurent sur des listes spécifiques des substances autorisées et de leurs sources autorisées (règlement (CE) nº 1925/2006).

F. Santé des animaux et domaine phytosanitaire

La réglementation de l’Union comporte des dispositions générales en matière de surveillance, de notification et de traitement des maladies infectieuses et de leurs vecteurs, afin de garantir la sécurité de la chaîne alimentaire. La législation actuelle est principalement le fruit de la stratégie de santé animale 2007-2013 et du train de mesures lancé par la Commission en 2013. Ces deux éléments ont mené à l’adoption de la législation de l’Union sur la santé animale, qui s’applique depuis avril 2021. Axée sur la prévention et l’éradication des maladies animales transmissibles, elle précise les responsabilités et veille à la détection précoce et au contrôle des maladies. Elle consolide ainsi de nombreuses dispositions juridiques relatives à la santé animale en les rassemblant dans un même acte. A ensuite été adopté le règlement (UE) 2017/625, qui y est étroitement lié. Il porte sur les contrôles officiels et les autres activités officielles servant à assurer le respect de la législation alimentaire et de la législation relative aux aliments pour animaux ainsi que des règles relatives à la santé et au bien-être des animaux, à la santé des végétaux et aux produits phytopharmaceutiques

La santé des plantes est réglementée de façon plus spécifique par la législation sur la santé des végétaux (règlement (UE) 2016/2031), qui vise à protéger les cultures, les fruits, les légumes et les forêts contre l’introduction et la dissémination des organismes nuisibles aux végétaux ou des maladies des plantes. Cet acte renforce également les contrôles à l’importation pour les végétaux provenant de pays tiers, uniformise les passeports phytosanitaires et élargit le nombre de végétaux qui requièrent un passeport pour être plantés. La plupart des dispositions de la législation sur la santé des végétaux s’appliquent depuis décembre 2019.

G. Législation sur les aliments pour animaux et l’étiquetage de ces aliments

Les exploitants du secteur de l’alimentation animale sont tenus de veiller à ce que toutes les étapes de la production, de la transformation et de la distribution placées sous leur contrôle soient conformes à la réglementation de l’Union en matière d’hygiène des aliments pour animaux, et de garantir l’entière traçabilité de leurs produits. Ces exigences concernent aussi les aliments pour animaux importés de pays tiers ou exportés vers ces pays, ainsi que l’obligation de maintenir au niveau le plus bas qui puisse être raisonnablement atteint le risque de contamination des aliments pour animaux, des animaux et des produits animaux. La directive 2002/32/CE fixe les teneurs maximales en substances indésirables dans les aliments pour animaux, notamment en métaux lourds, et interdit la dilution de matières premières contaminées pour fabriquer des aliments pour animaux. Des règles relatives à l’étiquetage et à la commercialisation des aliments pour animaux sont énoncées pour garantir un niveau élevé de sécurité des aliments pour animaux et de protection de la santé publique, ainsi que pour fournir des informations appropriées aux utilisateurs et aux consommateurs. D’autres actes législatifs réglementent les médicaments vétérinaires et les aliments médicamenteux.

H. Nouveaux aliments

Les nouveaux aliments, c’est-à-dire les aliments dont la consommation dans l’Union n’était pas largement répandue avant mai 1997 (ce qui recouvre par exemple les protéines alternatives et les compléments alimentaires), doivent faire l’objet d’une évaluation d’innocuité avant d’être commercialisés dans l’Union. Depuis 2018, un règlement révisé vise à faciliter l’accès aux nouveaux aliments tout en maintenant un niveau élevé de sécurité alimentaire. Il introduit une procédure d’autorisation simplifiée, en ligne et centralisée à l’échelle de l’Union pour les nouveaux aliments ainsi que les aliments traditionnels provenant de pays tiers (qui sont considérés comme de nouveaux aliments dans l’Union). L’EFSA réalise une évaluation scientifique centralisée de l’innocuité de ces aliments avant qu’ils ne soient autorisés par la Commission, en précisant leurs conditions d’utilisation, leur désignation en tant qu’aliment et les exigences en matière d’étiquetage. Tous les nouveaux aliments autorisés figureront sur une liste positive.

I. Organismes génétiquement modifiés (OGM)

Un OGM est «un organisme, à l’exception des êtres humains, dont le matériel génétique a été modifié d’une manière qui ne s’effectue pas naturellement par multiplication et/ou par recombinaison naturelle» (directive 2001/18/CE, article 2, paragraphe 2). Ainsi, les plantes peuvent être modifiées au moyen des biotechnologies modernes, par exemple en vue de renforcer leur résistance aux maladies ou d’accroître leur rendement. Conformément au principe de précaution, l’Union européenne a mis en place un cadre juridique strict pour la culture et la commercialisation des OGM utilisés dans les denrées alimentaires ou les aliments pour animaux. Avant qu’un OGM ne puisse être mis sur le marché, l’EFSA, en coopération avec les organismes scientifiques des États membres, réalise une évaluation scientifique des risques, afin d’exclure tout danger pour la santé humaine ou animale, ou pour l’environnement. Après avoir reçu l’avis de l’EFSA, la Commission rédige un projet de décision, qui fait l’objet d’un vote au sein d’un comité d’experts constitué de représentants des États membres. Toute denrée alimentaire ou tout aliment pour animaux fabriqué à partir d’OGM ou contenant des OGM, une fois accepté, doit être traçable et clairement étiqueté pour que les consommateurs puissent effectuer des choix informés. Les États membres peuvent restreindre ou interdire les cultures contenant des OGM sur leur territoire, même si cette culture est autorisée au niveau de l’Union.

Le 5 juillet 2023, la Commission a présenté une proposition visant à encadrer les végétaux obtenus au moyen de certaines techniques génomiques en vue de produire des denrées alimentaires et des aliments pour animaux. Cette proposition représente l’aboutissement d’un processus lancé en 2018, lorsque la Cour de justice de l’Union européenne a décidé que les organismes obtenus au moyen de ces techniques devaient être considérés comme des OGM et soumis aux règles de la directive actuelle de l’Union en matière d’OGM (directive 2001/18/CE).

Rôle du Parlement européen

À la suite du scandale de la viande de cheval et d’autres cas de fraude alimentaire, le Parlement a demandé l’indication obligatoire de l’origine, en particulier, de la viande utilisée comme ingrédient dans les aliments transformés. Il est aussi particulièrement vigilant face aux menaces pour la santé des consommateurs liées aux animaux clonés, aux nanomatériaux et aux OGM. Il examine fréquemment les projets de proposition d’autorisation ou de renouvellement de l’autorisation de nouvelles plantes génétiquement modifiées, comme le maïs ou les graines de soja, et s’y oppose régulièrement.

En 2018, en réponse aux inquiétudes exprimées quant au glyphosate (un herbicide), le Parlement a mis en place une commission spéciale pour examiner la procédure d’autorisation des pesticides par l’Union. Pendant la révision de la législation alimentaire générale visant à accroître la transparence tout au long de la chaîne alimentaire, le Parlement s’est battu pour que des études sur la sécurité soient publiées avant que la commercialisation d’un produit ne soit autorisée.

Pour en savoir plus le sujet, veuillez consulter le site web de la commission de l’environnement, de la santé publique et de la sécurité alimentaire (ENVI).

 

Christian Kurrer / Zuzanna Wala