L’énergie nucléaire

L’énergie nucléaire actuellement produite est le résultat du processus dit de «fission nucléaire», qui implique la division du noyau d’uranium et de plutonium pour libérer de l’énergie. L’énergie nucléaire est une solution de substitution à faible intensité de carbone aux combustibles fossiles. Elle constitue une composante essentielle du bouquet énergétique de 13 des 27 États membres et représente près de 26 % de l’électricité produite dans l’Union. Cependant, en raison de l’accident de Tchernobyl survenu en 1986 et de la catastrophe nucléaire de Fukushima survenue en 2011 au Japon, l’énergie nucléaire suscite de vives controverses. La décision de l’Allemagne de sortir progressivement du nucléaire d’ici 2020 et la fermeture temporaire, en Belgique, de deux réacteurs après la découverte de fissures dans leurs cuves ont accentué les pressions en faveur de l’abandon de l’énergie nucléaire dans l’Union. Tandis que ce sont les États membres qui décident de l’opportunité d’inclure ou non l’énergie nucléaire dans leur bouquet énergétique, la législation de l’Union vise à améliorer les normes de sûreté applicables aux centrales nucléaires et à garantir que les déchets nucléaires sont traités et éliminés en toute sécurité.

Base juridique

traité instituant la Communauté européenne de l’énergie atomique (traité Euratom), articles 40 à 52 (investissements, entreprises communes et approvisionnement) et articles 92 à 99 (marché commun nucléaire).

Objectifs

Pour faire face à la pénurie généralisée d’énergie «conventionnelle» dans les années 50, les six États membres fondateurs ont vu dans le nucléaire un moyen de parvenir à l’indépendance énergétique. Étant donné que les coûts des investissements dans l’énergie nucléaire dépassaient les possibilités de chaque pays pris isolément, les États membres fondateurs se sont unis pour constituer la Communauté européenne de l’énergie atomique.

Réalisations

A. Sûreté nucléaire

La sûreté nucléaire se rapporte à l’exploitation sûre des installations nucléaires, à laquelle s’ajoutent la radioprotection et la gestion des déchets radioactifs. L’Union encourage les normes de sécurité les plus élevées pour tous les types d’activités nucléaires civiles, notamment la production d’électricité, la recherche et les utilisations à des fins médicales. Les États membres sont tenus d’établir des cadres nationaux concernant les prescriptions en matière de sûreté nucléaire, d’octroi des autorisations d’exploitation des installations nucléaires, de supervision et d’application[1].

1. Travaux législatifs

a. Traité Euratom

C’est la directive 2013/59/Euratom qui définit actuellement les normes fondamentales en matière de sûreté. Elle fixe des normes de base uniformes pour la protection sanitaire des travailleurs, des personnes du public et des patients. Établissant des paramètres précis, elle ne laisse que peu de latitude. Elle s’applique en situation normale, mais elle s’étend aussi aux situations d’exposition planifiées et d’urgence. Les exigences concernant la préparation aux situations d’urgence et les interventions destinées à y faire face ont été renforcées à la lumière des enseignements tirés de l’accident de Fukushima.

b. La directive sur la sûreté nucléaire

À la suite de l’accident nucléaire de Fukushima, en 2011, la Commission a procédé à une évaluation globale des risques et de la sécurité de toutes les centrales nucléaires de l’Union, afin d’en évaluer la sûreté et la résistance en cas de phénomène naturel extrême. La Commission a porté un jugement globalement positif sur les normes de sûreté en vigueur dans l’Union, mais elle a insisté sur la nécessité de réaliser des améliorations supplémentaires afin de garantir une plus grande cohérence entre les États membres et de s’aligner sur les meilleures pratiques internationales [COM(2012)0571]. Avec le groupe des régulateurs européens dans le domaine de la sûreté nucléaire, la Commission a élaboré des plans d’action nationaux, validés par les pairs, pour la programmation de mises à niveau physiques des réacteurs de l’Union.

Ainsi, en 2014, les règles de sécurité à l’échelle de l’Union concernant les installations nucléaires ont été actualisées (directive 2014/87/Euratom). En février 2015, la Commission a proposé que les exigences en matière d’information au titre des articles 41 et 44 du traité Euratom soient réexaminées pour être mises à jour compte tenu des dernières évolutions stratégiques. La Commission a annoncé, dans sa dernière feuille de route en date sur l’union de l’énergie, que les plans seraient publiés en 2018 [COM(2017)0688].

Le 14 juin 2018, la Commission a publié une proposition de règlement du Conseil instituant un instrument européen en matière de sûreté nucléaire complétant l’instrument de voisinage, de coopération au développement et de coopération internationale sur la base du traité Euratom [COM(2018)0462]. L’instrument en matière de sûreté nucléaire a vocation à remplacer l’instrument relatif à la coopération en matière de sûreté nucléaire, qui était doté d’un budget de 225 millions d’euros lors de la période 2014-2020. Le comité des représentants permanents institué en application du traité sur l’Union européenne s’est réuni les 30 novembre et 2 décembre 2020 et a validé la proposition. L’enveloppe financière prévue pour l’exécution du règlement pour la période allant du 1er janvier 2021 au 31 décembre 2027 s’élève à 300 millions d’euros en prix courants.

2. Radioprotection

L’exposition aux rayonnements ionisants présente un danger important pour la santé humaine (tant pour la population que pour les travailleurs des secteurs médical, industriel et nucléaire) et pour l’environnement. La directive2013/59/Euratom du Conseil du 5 décembre 2013 a fixé les normes de base relatives à la protection sanitaire contre les dangers résultant de l’exposition aux rayonnements ionisants[2]. Elle simplifie la législation de l’Union en remplaçant cinq directives et introduit des exigences contraignantes en matière de protection contre l’exposition au radon dans les habitations, d’utilisation de produits de construction et d’évaluation des incidences sur l’environnement des rejets d’effluents radioactifs provenant des installations nucléaires. Une directive distincte, la directive 2013/51/Euratom du 22 octobre 2013[3], porte en particulier sur le contrôle des substances radioactives dans les eaux destinées à la consommation humaine.

Plusieurs règlements prévoient des conditions régissant les importations de produits agricoles originaires de pays extérieurs à l’Union à la suite de l’accident de la centrale nucléaire de Tchernobyl [le règlement 733/2008/CE — dont le champ d’application a été étendu par le règlement 1048/2009/CE —, le règlement 1635/2006/CE et le règlement (CE) n° 1609/2000]. Quant au règlement (Euratom) 2016/52, il fixe les niveaux maximaux admissibles de contamination radioactive pour les denrées alimentaires et les aliments pour animaux après un accident nucléaire ou dans toute autre situation d’urgence radiologique.

3. Transport des matières et déchets radioactifs

Un régime d’autorisation préalable s’appliquant aux transferts de déchets radioactifs a été mis en place dans l’Union en 1992 et modifié sensiblement en 2006. La directive 2006/117/Euratom du Conseil du 20 novembre 2006 relative à la surveillance et au contrôle des transferts de déchets radioactifs et de combustible nucléaire usé vise à garantir une protection adéquate de la population contre de tels transferts. Elle détermine et énumère un certain nombre de critères, de définitions et de procédures stricts qu’il convient d’appliquer au transport de déchets radioactifs et de combustible nucléaire usé, tant à l’intérieur qu’à l’extérieur de l’Union. En application de son article 20, les États membres doivent présenter à la Commission, tous les trois ans, des rapports sur la mise en œuvre de la directive.

4. Gestion des déchets

Des règles encadrant la gestion des déchets dans l’Union ont été instaurées en 2011 avec l’adoption de la directive 2011/70/Euratom du Conseil établissant un cadre communautaire pour la gestion responsable et sûre du combustible usé et des déchets radioactifs. Ce texte prévoit une surveillance étroite des programmes nationaux de construction et de gestion des sites de stockage définitif, ainsi que des normes de sécurité juridiquement contraignantes. Les États membres ont publié leurs premiers programmes nationaux en 2015 et présentent tous les trois ans des rapports nationaux sur la mise en œuvre de la directive.

5. Déclassement

Le déclassement d’une installation nucléaire correspond à la phase finale de son cycle de vie. Il passe par la fermeture du site, le retrait des matières nucléaires, la réhabilitation du site et l’élimination complète des risques radiologiques, le tout relevant de la responsabilité des États membres. Lors de leur adhésion à l’Union européenne, la Bulgarie, la Lituanie et la Slovaquie ont accepté de fermer leurs réacteurs nucléaires de première génération de type soviétique. Le 13 juin 2018, la Commission a adopté une proposition de règlement du Conseil établissant un programme de financement spécifique pour le déclassement d’installations nucléaires et la gestion des déchets radioactifs. Elle porte sur le déclassement de centrales nucléaires en Bulgarie (Kozloduy) et en Slovaquie (Bohunice) et des installations de recherche nucléaire sur quatre sites exploités par le Centre commun de recherche de la Commission. La dotation budgétaire proposée pour 2021-2027 est fixée à 466 millions d’euros en prix courants. Le taux maximal du cofinancement de l’Union applicable au titre du programme Kozloduy ou du programme Bohunice pour la période 2021-2027 ne doit pas dépasser 50 %. Le cofinancement restant doit être fourni par la Bulgarie et la Slovaquie, respectivement. Le règlement (Euratom) 2021/100 du Conseil a été adopté le 25 janvier 2021. Entré en vigueur le 21 février 2021, il s’applique à compter du 1er janvier 2021.

6. Contrôle de sécurité des matières nucléaires

Un certain nombre de règlements ont été adoptés au fil du temps et modifiés afin de mettre en place un système de contrôles de sécurité garantissant que les matières nucléaires sont uniquement utilisées aux fins déclarées par leurs utilisateurs et que les obligations internationales sont respectées [par exemple, le règlement (Euratom) n° 2005/2005 de la Commission]. Les contrôles de sécurité couvrent tout le cycle du combustible nucléaire, depuis l’extraction des matières nucléaires dans les États membres ou leur importation en provenance de pays tiers, jusqu’à l’exportation en dehors de l’Union. La Commission est chargée du contrôle des matières nucléaires civiles dans l’Union.

B. Recherche nucléaire, activités de formation et information

La recherche nucléaire dans l’Union est financée à l’aide de programmes-cadres pluriannuels. Le programme Euratom pour la recherche et les activités de formation en matière nucléaire complète, tout en restant distinct, le programme-cadre de l’Union pour la recherche et l’innovation Horizon 2020. Les crédits alloués au programme Euratom pour la période 2021-2025 s’élèvent à 1,38 milliard d’euros, répartis entre trois programmes spécifiques: l’un porte sur les actions indirectes dans le domaine de la recherche en matière de fusion nucléaire (583 millions d’euros), un deuxième sur l’énergie de fission nucléaire et la radioprotection (266 millions d’euros), et le troisième sur les actions directes conduites par le Centre commun de recherche de la Commission (532 millions d’euros).

Rôle du Parlement européen

Le traité Euratom ne confie qu’un rôle limité au Parlement dans le processus décisionnel: ainsi, il n’a que des compétences de consultation et ses avis ne sont pas contraignants. Néanmoins, dans ses diverses résolutions adoptées sur la question, il a régulièrement mis l’accent sur la nécessité de clarifier le partage des responsabilités entre les institutions de l’Union et les États membres, de renforcer le cadre commun de l’Union sur différents aspects touchant aux installations nucléaires, et d’améliorer les normes en matière de sûreté et de protection de l’environnement. Dans sa résolution de juillet 2011 sur les priorités en matière d’infrastructures énergétiques pour 2020 et au-delà[4], le Parlement a résolument soutenu la décision de la Commission d’introduire des tests de résistance pour les centrales nucléaires dans l’Union. Dans une autre résolution adoptée en séance plénière en mars 2013, le Parlement soulignait les limites des tests de résistance réalisés par la Commission en 2012 et demandait l’introduction de critères supplémentaires pour les futurs tests, notamment en ce qui concerne la détérioration du matériel, l’erreur humaine et l’existence de défauts à l’intérieur des cuves de réacteurs. Il insistait sur l’urgence d’appliquer l’intégralité des améliorations en matière de sûreté[5].

Dans sa position en première lecture du 23 juin 2011 sur la proposition de directive du Conseil relative à la gestion du combustible usé et des déchets radioactifs[6], le Parlement soutenait la proposition de la Commission visant à interdire totalement l’exportation de déchets radioactifs, tandis que le Conseil préconisait d’autoriser les exportations dans des conditions très strictes. Le Parlement demandait également qu’il soit précisé que la directive porte sur la protection de l’environnement et que des dispositions suffisantes soient prévues pour garantir l’information du public et sa participation à la gestion des déchets.

Dans sa position en première lecture d’octobre 2013 sur la proposition de directive du Conseil fixant les normes de base relatives à la protection sanitaire contre les dangers résultant de l’exposition aux rayonnements ionisants[7], le Parlement appelait encore une fois de ses vœux une modification de la base juridique, en proposant de remplacer la référence au traité Euratom par une référence au traité sur le fonctionnement de l’Union européenne. Il demandait que le champ d’application de la directive soit étendu à toute situation d’exposition planifiée, d’exposition existante ou d’exposition d’urgence, que des limites de dose plus strictes soient établies pour l’exposition autorisée du public, et que les sanctions et les réparations en cas de dommages soient renforcées. Il invitait également à améliorer le système d’information du public.

Dans sa position en première lecture sur la directive Euratom établissant un cadre communautaire pour la sûreté nucléaire des installations nucléaires (directive 2014/87/Euratom modifiant la directive 2009/71/Euratom), le Parlement invitait les États membres à garantir une communication plus transparente concernant la sûreté des installations nucléaires et les risques associés. Il proposait également que les examens par des pairs aient lieu tous les huit ans plutôt que tous les dix ans, et qu’on l’informe des résultats de ces examens ainsi que des mesures et des plans adoptés à cet égard. Ces dispositions n’ont pas été reprises par le Conseil dans le texte final de la directive 2014/87/Euratom.

Le 13 juin 2018, la Commission a adopté une proposition de règlement du Conseil établissant un programme de financement spécifique pour le déclassement d’installations nucléaires et la gestion des déchets radioactifs (relevant du traité Euratom). Le droit dérivé du traité Euratom ne confère au Parlement qu’une responsabilité limitée, en lui confiant un rôle de simple consultation, ses avis n’ayant pas de portée contraignante. La proposition de la Commission a été sensiblement modifiée, mais, consulté à nouveau, le Parlement a décidé de ne pas émettre d’avis.

Le 21 avril 2021, la Commission a apporté une série de modifications au règlement sur la taxinomie de l’Union, entré en vigueur en juillet 2020, annonçant notamment l’inclusion de l’énergie nucléaire dans la taxinomie. Les dispositions arrêtées dans l’acte délégué relatif au volet climatique de la taxinomie de l’Union fixent des critères précis en matière de finance verte, mais laissent de côté le gaz et l’énergie nucléaire, qui feront ultérieurement l’objet d’une décision distincte du Parlement.

 

[1]Fiche d’information sur la sûreté nucléaire de la Commission européenne, 2020.
[2]JO L 13 du 17.1.2014, p. 1.
[3]JO L 296 du 7.11.2013, p. 12.
[4]JO C 33 E du 5.2.2013, p. 46.
[5]JO C 36 du 29.1.2016, p. 76.
[6]JO C 390 E du 18.12.2012, p. 147.
[7]JO C 208 du 10.6.2016, p. 697.

Matteo Ciucci / Albane Keravec