Politique environnementale: principes généraux et cadre de base

La politique environnementale européenne repose sur les principes de la précaution, de la prévention et de la correction de la pollution à la source, ainsi que sur le principe du «pollueur-payeur». L’Union est confrontée à des problèmes environnementaux complexes, qui vont du changement climatique et de la perte de biodiversité à l’épuisement des ressources et à la pollution. La politique environnementale a récemment été placée au cœur de l’élaboration des politiques de l’Union, la Commission ayant lancé le pacte vert pour l’Europe (2019) en tant que principal moteur de sa stratégie de croissance économique.

Base juridique

Articles 11 et 191 à 193 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne (traité FUE). L’Union européenne est compétente pour intervenir dans tous les domaines de la politique environnementale, tels que la pollution de l’air et de l’eau, la gestion des déchets et le changement climatique. Son champ d’action est limité par le principe de subsidiarité et l’exigence d’unanimité au sein du Conseil dans les domaines de la fiscalité, de l’aménagement du territoire, de l’affectation des sols, de la gestion quantitative des ressources hydrauliques, du choix des sources d’énergie et de la structure de l’approvisionnement en énergie.

Origines et évolution

La politique environnementale européenne remonte au Conseil européen de Paris de 1972, au cours duquel les chefs d’État ou de gouvernement (au lendemain de la première conférence des Nations unies sur l’environnement) ont déclaré la nécessité d’une politique environnementale communautaire accompagnant les politiques économiques et préconisé un programme d’action. L’Acte unique européen de 1987 a introduit un nouveau titre consacré à l’environnement, qui constitue la première base juridique d’une politique environnementale commune visant à préserver la qualité de l’environnement, à protéger la santé humaine et à assurer une utilisation rationnelle des ressources naturelles. Les révisions ultérieures des traités ont renforcé l’engagement de la Communauté dans la protection environnementale et le rôle du Parlement européen dans son développement. Le traité de Maastricht (1993) a fait de l’environnement un domaine d’action officiel de l’Union européenne, introduit la procédure de codécision et institué le vote à la majorité qualifiée au Conseil en tant que règle générale. Le traité d’Amsterdam (1999) a instauré l’obligation d’intégrer la protection de l’environnement dans toutes les politiques sectorielles de l’Union en vue de promouvoir le développement durable. La «lutte contre le changement climatique» (voir fiche 2.5.2) est devenue un objectif spécifique avec le traité de Lisbonne (2009), tout comme le développement durable dans les relations avec les pays tiers. Le traité de Lisbonne a également donné la personnalité juridique à l’Union, ce qui permet à cette dernière de conclure des accords internationaux. Ces avancées ont renforcé le rôle de l’Union en tant qu’acteur clé sur le plan environnemental mondial, ouvrant la voie à des initiatives clés telles que le pacte vert pour l’Europe et la loi européenne sur le climat.

Principes généraux

La politique environnementale de l’Union repose sur les principes de la précaution, de la prévention et de la correction de la pollution à la source, ainsi que sur le principe du «pollueur-payeur». Le principe de précaution est un outil de gestion des risques qui entre en jeu en cas d’incertitude scientifique au sujet d’un risque présumé pour la santé humaine ou pour l’environnement que ferait peser une action ou une politique donnée. Par exemple, en cas de doute sur un effet potentiellement dangereux d’un produit, ce principe exige que le produit soit retiré du marché si des incertitudes persistent à la suite d’une évaluation scientifique objective. Ces mesures doivent être proportionnées et non discriminatoires, et doivent être réexaminées dès que des informations scientifiques complémentaires sont disponibles.

Le principe du «pollueur-payeur» est mis en œuvre par la directive sur la responsabilité environnementale (DRE), qui vise à prévenir ou sinon à corriger les dommages environnementaux causés aux espèces protégées ou aux habitats naturels, à l’eau et aux terres. Les opérateurs de certaines activités professionnelles, telles que le transport de substances dangereuses, ou d’activités impliquant un rejet dans l’eau, doivent prendre des mesures préventives en cas de menace imminente pour l’environnement. Si des dommages sont déjà survenus, ils sont tenus de prendre les mesures appropriées pour y remédier et payer les coûts y afférents. Le champ d’application de la directive a été étendu trois fois afin d’inclure la gestion des déchets d’extraction, l’exploitation des sites géologiques de stockage et la sécurité des opérations pétrolières et gazières en mer.

En outre, l’intégration des préoccupations environnementales dans les autres domaines d’action de l’Union est devenue un concept important de la politique européenne à la suite du Conseil européen tenu à Cardiff en 1998. Ces dernières années, l’intégration de la politique environnementale a progressé considérablement dans le domaine de la politique énergétique par exemple, comme en témoignent le développement parallèle du paquet climat et énergie de l’Union européenne ou la feuille de route vers une économie compétitive à faible intensité de carbone à l’horizon 2050.

En décembre 2019, la Commission a lancé le pacte vert pour l’Europe, qui devrait faire en sorte de faire de l’Europe le premier continent au monde neutre pour le climat. En 2021, la loi européenne sur le climat a été adoptée, engageant l’Union à atteindre la neutralité climatique d’ici à 2050 et fixant un objectif de réduction des émissions nettes de gaz à effet de serre d’au moins 55 % d’ici à 2030 par rapport aux niveaux de 1990.

Cadre de base

A. Programmes d’action pour l’environnement

Depuis 1973, la Commission publie des programmes d’action pluriannuels en matière d’environnement qui présentent les propositions législatives à venir et les objectifs de la politique environnementale de l’Union. Le 8 est entré en vigueur en mai 2022; il s’agit du programme commun de la politique environnementale de l’Union jusqu’à la fin de 2030 que celle-ci a juridiquement adopté.

Elle y réaffirme l’engagement le 7e programme d’action pour l’environnement à l’horizon 2050: assurer le bien-être de tous, tout en respectant les limites de notre planète.

Le nouveau programme fait siens les objectifs environnementaux et climatiques du pacte vert pour l’Europe autour de six objectifs prioritaires:

  • atteindre l’objectif de réduction des émissions de gaz à effet de serre à l’horizon 2030 et la neutralité climatique d’ici à 2050;
  • accroître la capacité d’adaptation, renforcer la résilience et réduire la vulnérabilité au changement climatique;
  • progresser vers un modèle de croissance régénérative, dissocier la croissance économique de l’utilisation des ressources et de la dégradation de l’environnement, et accélérer la transition vers une économie circulaire;
  • poursuivre une ambition zéro pollution, notamment de l’air, de l’eau et des sols, et protéger la santé et le bien-être des Européens;
  • protéger, préserver et rétablir la biodiversité, ainsi que renforcer le capital naturel (notamment l’air, l’eau et les sols, ainsi que les écosystèmes forestiers, marins, d’eau douce et de zone humide);
  • réduire les pressions environnementales et climatiques liées à la production et à la consommation (notamment dans les domaines de l’énergie, du développement industriel, des bâtiments et des infrastructures, de la mobilité et du système alimentaire).

B. Stratégies transversales

L’Union a présenté sa première stratégie en faveur du développement durable (SDD) en 2001, apportant ainsi une dimension environnementale à sa stratégie de Lisbonne. En réponse au programme de développement durable à l’horizon 2030 adopté lors de l’Assemblée générale des Nations unies en 2015, la Commission a publié en 2016 une communication intitulée «Prochaines étapes pour un avenir européen durable — Action européenne en faveur de la durabilité», qui décrit comment intégrer les objectifs de développement durable (ODD) aux priorités stratégiques de l’Union.

En janvier 2019, la Commission a présenté un document de réflexion sur les objectifs de développement durable intitulé «Vers une Europe durable à l’horizon 2030», dans lequel elle esquisse trois scénarios pour l’avenir. Le Parlement a exprimé son soutien au scénario allant le plus loin, lequel propose d’orienter toutes les actions de l’Union et des États membres en définissant des objectifs spécifiques de mise en œuvre des ODD, énonce des résultats concrets à obtenir d’ici 2030 et met en place un mécanisme de notification et de suivi des progrès accomplis sur la voie de la réalisation des ODD.

En 2011, l’Union a adopté sa stratégie en faveur de la biodiversité à l’horizon 2020, qui intègre les engagements pris dans le cadre de la convention des Nations unies sur la diversité biologique (CDB), principal accord international sur la biodiversité, auquel l’Union est partie. En vue de contribuer aux discussions sur un cadre mondial en matière de biodiversité pour l’après-2020 (conférence des Nations unies sur la biodiversité de 2022 (COP15)), la Commission a présenté, en mai 2020, sa stratégie en faveur de la biodiversité à l’horizon 2030, plan global, ambitieux et à long terme visant à protéger la nature et à inverser la dégradation des écosystèmes. En juin 2021, le Parlement a approuvé cette stratégie et formulé de nouvelles suggestions pour la renforcer.

Dans le cadre du pacte vert pour l’Europe, la Commission a présenté, en mai 2020, sa stratégie «De la ferme à la table», qui vise à rendre les systèmes alimentaires équitables, sains et respectueux de l’environnement. Le Parlement a largement approuvé la vision et les objectifs de cette stratégie en octobre 2021.

C. Coopération internationale dans le domaine de l’environnement

L’Union européenne joue un rôle essentiel dans les négociations internationales sur l’environnement. Elle est partie à de nombreux accords multilatéraux internationaux, régionaux ou sous-régionaux en matière d’environnement qui traitent de nombreuses questions, telles que la protection de la nature et la biodiversité, le changement climatique ou la pollution transfrontière de l’air et de l’eau. L’Union a contribué à façonner plusieurs grands accords internationaux adoptés en 2015 au niveau des Nations unies, tels que le programme de développement durable à l’horizon 2030 (qui comprend les 17 ODD et leurs 169 objectifs associés), l’accord de Paris sur le changement climatique et le cadre de Sendai pour la réduction des risques de catastrophe. Cette année-là, elle est également devenue partie à la convention sur le commerce international des espèces de faune et de flore sauvages menacées d’extinction (CITES), soulignant ainsi son engagement en faveur de la conservation de la biodiversité et de la lutte contre le commerce illicite d’espèces de faune et de flore sauvages.

D. Évaluation des incidences sur l’environnement et participation du public

Certains projets (privés ou publics) susceptibles d’avoir une incidence notable sur l’environnement, par exemple la construction d’une autoroute ou d’un aéroport, font l’objet d’une évaluation des incidences sur l’environnement (EIE). En outre, une série de plans et de programmes publics (concernant, par exemple, l’affectation des sols, les transports, l’énergie, les déchets ou l’agriculture) font l’objet d’une procédure similaire appelée évaluation environnementale stratégique (EES). Les considérations environnementales sont ici déjà intégrées dans la phase de planification et les éventuelles répercussions sont prises en compte avant qu’un projet ne soit approuvé ou autorisé de manière à garantir un niveau élevé de protection de l’environnement. Dans les deux cas, la consultation du public constitue un aspect central. Celle-ci remonte à la convention d’Aarhus, un accord environnemental multilatéral conclu sous l’égide de la Commission économique pour l’Europe des Nations unies (CEE-ONU) qui est entré en vigueur en 2001 et auquel l’Union européenne et tous ses États membres sont parties. Celui-ci garantit trois droits au public: la participation du public au processus décisionnel dans le domaine de l’environnement, l’accès aux informations en matière d’environnement détenues par les autorités publiques (par exemple, sur l’état de l’environnement ou l’état de la santé humaine dans la mesure où il est altéré par l’état de l’environnement), et l’accès à la justice lorsque les deux autres droits ont été ignorés.

E. Mise en œuvre, application et surveillance

La législation environnementale de l’Union est mise en place depuis les années 1970. Plusieurs centaines de directives, règlements et décisions sont aujourd’hui en vigueur dans ce domaine. L’efficacité de la politique environnementale européenne est toutefois largement déterminée par sa mise en application à l’échelle nationale, régionale et locale, et sa mise en œuvre et son application insuffisantes restent un problème majeur. La surveillance est cruciale — tant en ce qui concerne l’état de l’environnement que le niveau de mise en œuvre de la législation environnementale de l’Union.

Afin de réduire la disparité importante au niveau de la mise en œuvre entre les États membres, l’Union a adopté, en 2001 des critères minimaux applicables aux inspections environnementales (non contraignants). En vue d’améliorer l’application de la législation environnementale de l’Union, les États membres doivent prévoir des sanctions pénales effectives, proportionnées et dissuasives pour les infractions environnementales les plus graves. Celles-ci comprennent, par exemple: l’émission ou le rejet illégaux de substances dans l’air, l’eau ou le sol; le commerce illégal d’animaux sauvages; le commerce illégal de substances appauvrissant la couche d’ozone; et le transfert ou le déversement illégaux de déchets. Le réseau de l’Union européenne pour l’application et le respect du droit de l’environnement (IMPEL) est un réseau international des autorités environnementales des États membres de l’Union, des pays adhérents et candidats, ainsi que de la Norvège, créé pour renforcer l’application en fournissant une plateforme d’échange d’idées et de bonnes pratiques aux décideurs politiques, aux inspecteurs environnementaux et aux agents chargés de l’application de la législation.

En mai 2016, la Commission a lancé l’examen de la mise en œuvre de la politique environnementale, un nouvel outil conçu pour parvenir à une mise en œuvre intégrale de la législation environnementale de l’Union, qui va de pair avec son bilan de qualité (programme pour une réglementation affûtée et performante — «REFIT») concernant les obligations de suivi et de rapport découlant de la législation de l’Union en vigueur afin de la rendre plus simple et moins coûteuse.

En 1990, l’Agence européenne pour l’environnement (AEE) a été créée à Copenhague afin de soutenir le développement, la mise en œuvre et l’évaluation de la politique environnementale et d’informer le grand public en la matière. En 2020, elle a publié son 6 concernant la situation et les perspectives de l’environnement en Europe.

L’Union gère également le programme européen d’observation de la Terre (Copernicus), qui fournit des données satellitaires sur les terres, le milieu marin, l’atmosphère et le changement climatique. Pour ce qui est des émissions de polluants dans l’air, l’eau et le sol, le registre européen des rejets et des transferts de polluants (PRTR européen) fournit des données environnementales essentielles provenant de plus de 30 000 installations industrielles de l’Union.

Rôle du Parlement européen

Le Parlement joue un rôle majeur dans l’élaboration de la législation environnementale de l’Union européenne. Parmi les nombreuses questions traitées au cours de la huitième législature (2014-2019) figurent la législation dérivant du plan d’action sur l’économie circulaire (par exemple, sur les déchets, les batteries, les véhicules en fin de vie et la mise en décharge) et les questions liées au changement climatique (la ratification de l’accord de Paris, le partage des efforts, la prise en compte de l’utilisation des terres, du changement d’affectation des terres et de la foresterie dans les engagements de l’Union en matière de changement climatique, et la réforme du système d’échange de quotas d’émission, notamment).

Le Parlement a reconnu à maintes reprises comme une priorité absolue la nécessité d’améliorer la mise en œuvre. Dans une résolution sur le thème «Tirer le meilleur parti des mesures environnementales de l’UE: instaurer la confiance par l’amélioration des connaissances et de la réactivité», il a critiqué le niveau insatisfaisant de mise en œuvre de la législation environnementale dans les États membres et formulé plusieurs recommandations en vue d’une mise en œuvre plus efficace, telles que la diffusion des bonnes pratiques entre les États membres et entre les autorités régionales et locales. Au cours de sa neuvième législature (2019-2024), le Parlement a joué un rôle clé dans l’examen des propositions présentées par la Commission dans le cadre du pacte vert pour l’Europe, à la fois en réagissant aux propositions et en énonçant les domaines dans lesquels il souhaiterait que l’on agisse davantage et de façon plus ambitieuse. Le 29 novembre 2019, le Parlement a déclaré l’état d’urgence climatique et environnementale en Europe et à l’échelle mondiale. En octobre 2021, le Parlement a adopté le règlement Aarhus modifié négocié avec les États membres afin d’élargir l’accès à l’information, la participation du public au processus décisionnel et l’accès à la justice en matière d’environnement.

En 2021, le Parlement a également adopté la loi européenne sur le climat, qui oblige juridiquement l’Union à prendre des mesures en faveur du climat. En outre, en avril 2023, le Parlement a approuvé une législation dans le cadre du paquet «Ajustement à l’objectif 55», qui vise à atteindre les objectifs climatiques.

Pour en savoir plus le sujet, veuillez consulter le site internet de la commission de l’environnement, de la santé publique et de la sécurité alimentaire (ENVI).

 

Maria-Mirela Curmei / Christian Kurrer