Lutte contre le changement climatique
L’Union européenne se place parmi les puissances économiques les plus dynamiques en matière de lutte contre les émissions de gaz à effet de serre (GES). En 2020, les émissions de GES dans l’Union ont diminué de 31 % en comparaison avec les niveaux de 1990, ce qui dépasse l’objectif de réduction de 20 % qu’elle s’était fixé. Guidée par des traités tels que le protocole de Kyoto, l’Union a adopté de nombreuses politiques en matière de changement climatique, notamment le système d'échange de quotas d'émission. En 2019, la Commission a présenté le pacte vert pour l’Europe; depuis lors, de nombreuses mesures ont été adoptées, qui ont pour objectif une réduction de 55 % des émissions de GES d’ici à 2030 et la décarbonation de l’économie européenne d’ici à 2050, conformément aux dispositions de l’accord de Paris.
Base juridique et objectifs
L’article 191 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne fait explicitement de la lutte contre le changement climatique un objectif de la politique environnementale de l’Union.
Contexte général
Les activités humaines telles que l’utilisation de combustibles fossiles, la déforestation et l’agriculture sont à l’origine d’émissions de GES comme le dioxyde de carbone (CO2), le méthane (CH4), le protoxyde d’azote (N2O) et les fluorocarbures. Ces GES emprisonnent la chaleur réfléchie par la surface de la Terre, ce qui se traduit par un réchauffement climatique. Selon le sixième rapport de synthèse sur le changement climatique du Groupe d'experts intergouvernemental sur l'évolution du climat (GIEC), les estimations les plus fiables de la hausse de la température mondiale moyenne à la fin du siècle s’échelonnent entre 1,4 °C et 4,4 °C.
Le changement climatique entraîne et entraînera davantage de phénomènes météorologiques extrêmes (tels que les inondations et les sécheresses), la fonte des calottes polaires, la perte de la biodiversité, des maladies et des infestations parasitaires des végétaux, des pénuries de nourriture et d’eau douce, la désertification et des déplacements liés aux catastrophes. Les risques de changement irréversible et catastrophique pourraient augmenter considérablement si le réchauffement de la planète dépasse de 2 °C (voire seulement de 1,5 °C) les températures de l’ère préindustrielle.
Le protocole de Kyoto a été le premier traité international à fixer des objectifs juridiquement contraignants de réduction des émissions de GES. Adopté le 11 décembre 1997, il a été ratifié par 192 parties. Les pays industrialisés s’y engagent à réduire leurs émissions de GES selon des objectifs individuels arrêtés en vertu du principe des responsabilités communes mais différenciées et des capacités respectives.
Le premier accord universel tendant à lutter contre le changement climatique a été adopté en décembre 2015 lors de la vingt-et-unième conférence des parties (COP21) à la convention-cadre des Nations unies sur les changements climatiques, qui se tenait à Paris. L’accord de Paris vise à contenir l’élévation de la température moyenne de la planète nettement en dessous de 2 °C tout en s’efforçant de limiter l’élévation de la température à 1,5 °C par rapport aux niveaux préindustriels. Pour atteindre cet objectif, les parties entendent plafonner le plus vite possible les émissions mondiales de gaz à effet de serre et espèrent atteindre la neutralité carbone dans la deuxième moitié du XXIe siècle. L’adaptation au changement climatique (conservation des ressources en eau, rotation des cultures, sensibilisation de la population et déplacement de zones portuaires, etc.) et son atténuation (développement de l’utilisation des énergies renouvelables et encouragement des changements de comportements) sont considérées comme des enjeux mondiaux, de même que l’importance de compenser les «pertes et préjudices» liés aux effets néfastes des changements climatiques. L’accord de Paris a été formellement ratifié par l’Union européenne le 5 octobre 2016 et est entré en vigueur le 4 novembre 2016.
Objectifs et réalisations
A. Précédents programmes européens de lutte contre le changement climatique
Par son cadre climatique et énergétique à l’horizon 2030, arrêté en 2014 en amont de l’accord de Paris, l’Union s’est engagée à atteindre les objectifs suivants d’ici à 2030: réduire les émissions de GES d’au moins 40 % par rapport à 1990, améliorer l’efficacité énergétique de 32,5 % et augmenter la part des sources d’énergie renouvelables dans la consommation finale pour la faire passer à 32 %. Le cadre d’action à l’horizon 2030 s’inscrit dans le prolongement des «objectifs 20-20-20» fixés en 2007 par les dirigeants de l’Union pour l’année 2020: réduction de 20 % des émissions de GES, augmentation de 20 % de la part des énergies renouvelables dans la consommation d’énergie finale et réduction de 20 % de la consommation énergétique primaire totale de l’Union (par rapport aux niveaux de 1990). Ces objectifs ont tous été déclinés en mesures législatives contraignantes, elles-mêmes liées aux engagements pris par l’Union au titre du protocole de Kyoto.
Le système d’échange de quotas d’émission de l’Union européenne (SEQE-UE) (directive (UE) 2018/410), le premier marché international du carbone et, à ce jour, le plus grand, est un instrument essentiel de la politique de l’Union de lutte contre le changement climatique. Mis en place en 2005, le SEQE-UE obéit au principe du plafonnement et de l’échange des droits d’émission (cap and trade). Un plafond est fixé en ce qui concerne la quantité totale d’émissions de gaz à effet de serre pouvant être émise par l’ensemble des plus de 11 000 installations qui appartiennent au système (usines, centrales électriques, etc.). Chaque installation achète ou reçoit des quotas d’émission alloués par les États membres. Ces crédits, qui correspondent à une tonne de CO2 chacun, peuvent être échangés avec d’autres installations s’ils ne sont pas utilisés. Au fil du temps, la quantité totale de quotas est progressivement réduite. Un fonds de modernisation et un fonds d’innovation servent à moderniser les systèmes énergétiques dans les États membres à faible revenu et à encourager l’innovation par le financement de projets relatifs aux énergies renouvelables, au captage et au stockage du carbone, et à la réduction des émissions de carbone. En outre, la Suisse et l’Union ont accepté de lier leurs systèmes d’échange de droits d’émission.
Les émissions produites par des secteurs ne relevant pas du SEQE-UE, tels que le transport routier, la gestion des déchets, l’agriculture et le bâtiment, sont soumises à des objectifs annuels contraignants de réduction fixés pour chaque État membre par le règlement sur la répartition de l’effort ((UE) 2018/842). Le Parlement et le Conseil ont adopté des objectifs minimaux pour la période 2021-2030 dans le but d’atteindre l’objectif de l’Union d’une réduction de 30 % des émissions de GES dans ces secteurs par rapport à 2005 et de contribuer à la réalisation des objectifs de l’accord de Paris. En outre, chaque État membre doit veiller à ce que les émissions liées à l’utilisation des terres, au changement d’affectation des terres et à la foresterie ne dépassent pas les absorptions(règlement (UE) 2018/841). En d’autres termes, les forêts, les prairies et les terres cultivées doivent être gérées de manière durable de sorte à absorber autant d’émissions de GES que possible et au moins autant que celles émises par le secteur (règle du bilan neutre ou positif), et à contribuer ainsi de façon décisive à la lutte contre le changement climatique.
La directive sur les sources d’énergie renouvelables ((UE) 2018/2001) vise à garantir que, d’ici à 2030, les sources d’énergie renouvelables telles que le solaire, l’éolien, l’hydroélectricité et la biomasse atteignent un objectif initial d’au moins 32 % de la consommation énergétique totale de l’Union pour ce qui est des transports, du chauffage, du refroidissement et de la production d’électricité. Chaque État membre est tenu d’adopter son propre plan d’action en matière d’énergies renouvelables, assorti d’objectifs par secteur.
La version révisée de 2018 de la directive sur l’efficacité énergétique ((UE) 2018/2002) fixe un objectif d’efficacité énergétique pour l’Union de 32,5 % d’ici à 2030 (calculé sur la base du scénario de référence de 2007), avec une clause de révision à la hausse d’ici à 2023. La directive révisée de 2023 relève l’objectif d’efficacité énergétique de l’Union, obligeant les pays de l’Union à assurer collectivement une réduction supplémentaire de 11,7 % de la consommation d’énergie d’ici 2030 par rapport aux prévisions du scénario de référence de l’Union établies en 2020. En outre, la version révisée de la directive sur la performance énergétique des bâtiments ((UE 2018/844) comprenait des mesures visant à accélérer le rythme des rénovations de bâtiments et le passage à des systèmes plus performants sur le plan énergétique ainsi qu’à des systèmes intelligents de gestion de l’énergie.
Le règlement sur la gouvernance ((UE) 2018/1999) met en œuvre un processus de gouvernance transparent afin de suivre les progrès accomplis dans la réalisation des objectifs de l’union de l’énergie et de l’action pour le climat de l’Union européenne, qui comprend des règles en matière de suivi et de communication d’informations. Les États membres de l’Union sont tenus d’adopter des plans nationaux intégrés en matière d’énergie et de climat pour la période 2021-2030. Ce processus permettra aussi de mettre à jour les plans tous les deux ans pour intégrer les leçons de l’expérience acquise et les outils apparus entretemps, et ce jusqu’à la fin de la décennie.
La technologie de captage et de stockage du dioxyde de carbone (directive 2009/31/CE) permet de séparer le CO2 des émissions atmosphériques (dues à l'activité industrielle), de le comprimer et de le transporter vers un lieu où il peut être stocké. Selon le GIEC, ce processus permettrait de se débarrasser de 80 % à 90 % des émissions de CO2 produites par les centrales électriques à combustible fossile. Il s’est avéré toutefois plus difficile que prévu de mettre en œuvre les projets pilotes envisagés en Europe, principalement pour des raisons de coûts.
Les voitures particulières neuves immatriculées dans l’Union doivent respecter des normes d’émissions de CO (règlement (UE) 2019/631) répondant à la limite, fixée pour l’ensemble du parc de l’Union, de 95 g/km pour les voitures, à compter de 2021.
La directive (UE) 2015/1513 concernant la qualité des carburants visait à réduire de 6 % d’ici à 2020 l’intensité des carburants en GES. L’une des solutions pour y parvenir était d’avoir recours aux biocarburants, qui devaient également respecter certains critères en matière de durabilité.
Le règlement (UE) 2015/757 concernant la surveillance, la déclaration et la vérification des émissions de CO oblige les grands navires à surveiller et à déclarer chaque année leurs émissions vérifiées de CO2 émises sur les trajets au départ ou à destination de ports de l’Union ou entre ces ports, ainsi que toute autre information pertinente.
À la suite de l’interdiction des chlorofluorocarbones dans les années 1980 pour mettre fin à la destruction de la couche d’ozone, les gaz fluorés sont aujourd’hui utilisés comme substitut dans un certain nombre d’applications industrielles, notamment pour la climatisation et la réfrigération, ces gaz ne nuisant pas à la couche d’ozone. Or, ils pourraient présenter un potentiel de réchauffement climatique jusqu’à 25 000 fois supérieur à celui du CO2. Le règlement (UE) nº 517/2014 vise à contrôler l’utilisation des gaz fluorés et à interdire leur utilisation dans les nouveaux systèmes de climatisation et de réfrigération d’ici à 2022-2025, ouvrant ainsi la voie à leur suppression progressive à l’échelle mondiale.
B. Pacte vert pour l’Europe
Le 11 décembre 2019, la Commission a présenté le pacte vert pour l’Europe, ensemble ambitieux de mesures conçues pour permettre à l’Union d’atteindre la neutralité carbone d’ici à 2050. Ces mesures, qui comprennent des réductions ambitieuses d’émissions des investissements dans la recherche et l’innovation de pointe, ou encore des actions de préservation de l’environnement naturel de l’Europe, s’accompagnent d’une feuille de route d’actions clés. Soutenu par des investissements dans les technologies vertes, les solutions durables et les nouvelles entreprises, le pacte vert pour l’Europe se veut également une nouvelle stratégie de croissance pour l’Union destinée à rendre son économie durable et compétitive. Pour que cette stratégie rencontre le succès, il est essentiel d’y associer le grand public et l’ensemble des parties prenantes.
Parmi les actions clés adoptées au titre du pacte vert européen figure la loi européenne sur le climat (règlement (UE) 2021/1119), qui vise à garantir la neutralité climatique de l’Union d’ici à 2050. Elle prévoit notamment de porter à au moins 55 % l’objectif de réduction des émissions de GES à l’horizon 2030 par rapport aux niveaux de 1990. En outre, parmi les propositions avancées par la Commission figurent les communications sur le plan d’investissement pour une Europe durable et le pacte européen pour le climat, une proposition de règlement établissant le Fonds pour une transition juste, la révision des orientations pour les infrastructures énergétiques transeuropéennes, des stratégies de l’Union pour l’intégration des systèmes énergétiques et pour l’hydrogène, et une nouvelle stratégie de l’Union relative à l’adaptation au changement climatique.
Le 14 juillet 2021, la Commission a présenté un ensemble de propositions législatives (de nouvelles dispositions et des amendements à la législation existante) visant à atteindre l’objectif de 55 % de réduction des émissions d’ici 2030 (connu sous le nom de paquet «Ajustement à l’objectif 55») et à mener à bien la transformation radicale nécessaire dans l’ensemble de notre économie, de notre société et de notre industrie sur la voie de la neutralité climatique d’ici à 2050.
En décembre 2022, le Parlement et le Conseil se sont mis d’accord sur des mesures plus ambitieuses visant à réformer le SEQE-UE, en fixant un objectif de réduction des émissions de 62 % à l’horizon 2030 par rapport aux niveaux de 2005. En 2023, le SEQE-UE a été étendu aux activités de transport maritime (règlement (UE) 2023/957) et à des carburants plus propres pour l'aviation (règlement (UE) 2023/2405) et les secteurs maritimes (règlement (UE) 2023/1805). Le règlement (UE) 2023/1805 vise à réduire les émissions du transport maritime de 20 % d’ici à 2035 et de 80 % d’ici à 2050. Par ailleurs, au moins 2 % des carburants maritimes de l’Union devront être des carburants renouvelables d'origine non biologique à partir de 2030. D’ici à 2025, 2 % du carburant devrait être du carburant durable d’aviation. Cet objectif passera à 6 % d’ici à 2030 et à 70 % d’ici à 2050. À partir de 2030, 1,2 % des carburants devront être des carburants de synthèse, et cette part devra être portée à 35 % en 2050.
Afin de soutenir les États membres dans leurs efforts de réduction des émissions des bâtiments, du transport routier et de certains secteurs industriels, il a été convenu de mettre en place un nouveau système d’échange de quotas d’émissions (SEQE2, dans la directive (UE) 2023/959 modifiant la directive 2003/87/CE), qui sera lancé en 2027. Le train de mesures «Ajustement à l’objectif 55» introduit également le nouveau mécanisme d’ajustement carbone aux frontières destiné à prévenir le risque de fuite de carbone, le nouveau Fonds social pour le climat et des fonds renforcés pour la modernisation et l’innovation.
Les émissions du secteur aéronautique sont également couvertes par le SEQE-UE (directive (UE) 2023/958), bien que l’actuelle exemption pour les vols intercontinentaux ait été prorogée jusqu’au début de 2027. La première phase du régime de compensation et de réduction du carbone pour l’aviation internationale (CORSIA), dans le cadre de l’Organisation de l'aviation civile internationale (OACI), devrait débuter début 2024. La Commission évaluera son adéquation d’ici juillet 2026.
Le règlement modifié sur la répartition de l’effort ((UE) 2018/842) vient renforcer les ambitions climatiques de l’Union. En particulier, tous les secteurs entrant dans le champ d’application du règlement sont tenus de parvenir collectivement à une réduction de 40 % de leurs émissions d’ici à 2030 par rapport aux niveaux de 2005. Avec le règlement sur la répartition de l’effort, la directive sur les énergies renouvelables, dans sa version révisée ((UE) 2023/2413), propose de porter à 42,5 % l’objectif global contraignant en matière d’énergies renouvelables dans le bouquet énergétique de l’Union.
En outre, le règlement modifié sur l’utilisation des terres, le changement d’affectation des terres et la foresterie ((UE) 2023/839) fixe un nouvel objectif d’augmentation de 15 % des puits de carbone de l’Union d’ici à 2030.
La révision de la directive sur l’efficacité énergétique ((UE) 2023/1791) fixe un objectif de l’Union ambitieux et juridiquement contraignant d’efficacité énergétique, à savoir une réduction de la consommation finale d’énergie de 11,7 % d’ici à 2030 par rapport aux niveaux de 2020.
Le méthane est le deuxième facteur contribuant au changement climatique, après le CO2. C’est pourquoi la lutte contre les émissions de méthane est essentielle pour atteindre les objectifs climatiques de l’Union à l’horizon 2030 et l’objectif de neutralité climatique à l’horizon 2050. Le 15 décembre 2021, la Commission a présenté une proposition visant à réduire les émissions de méthane dans le secteur de l’énergie et dans la chaîne d’approvisionnement mondiale. Le Parlement et le Conseil sont parvenus à un accord provisoire sur ce nouveau règlement le 15 novembre 2023. Il impose aux secteurs du gaz, de pétrole et du charbon l’obligation de mesurer, contrôler, déclarer et vérifier correctement leurs émissions de méthane, et de prendre des mesures pour les réduire.
En avril 2022, la Commission a présenté une proposition renforcée concernant les gaz fluorés, qui vise à éviter l’équivalent de 40 millions de tonnes d’émissions de CO2 d’ici à 2030. Le règlement (UE) 2024/573 sur les gaz fluorés qui en a résulté est entré en vigueur en mars 2024. Le règlement interdira totalement les hydrofluorocarbures à partir de 2050, avec une réduction radicale de leur mise à disposition dès 2025.
En novembre 2022, la Commission a adopté une proposition de cadre volontaire à l’échelle de l’UE pour certifier les absorptions de carbone de haute qualité. Le 20 février 2024, le Parlement et le Conseil sont parvenus à un accord provisoire sur cette proposition de règlement. Le règlement introduira notamment un cadre de certification visant à encourager les absorptions de carbone de haute qualité et à lutter contre l’écoblanchiment.
La révision de la directive sur la performance énergétique des bâtiments actualise le cadre réglementaire existant tout en offrant aux États membres la flexibilité nécessaire pour tenir compte des différences dans le parc immobilier en Europe. La directive révisée fixe de nouveaux objectifs ambitieux: tous les nouveaux bâtiments devraient être à émissions nulles d’ici à 2030, et les nouveaux bâtiments que le secteur public occupe ou possède devraient être à émissions nulles d’ici 2028. Chaque État membre adoptera sa propre trajectoire nationale pour réduire la consommation moyenne d’énergie primaire des bâtiments résidentiels de 16 % d’ici à 2030 et de 20 à 22 % d’ici à 2035.
En février 2023, le Parlement et le Conseil sont convenus d’un nouvel objectif de réduction des émissions de CO2 de 55 % pour les voitures neuves et de 50 % pour les camionnettes neuves dans l’Union, valable pour l’ensemble du parc d’ici à 2030. Ils ont aussi défini un objectif de réduction de 30 % des émissions de CO2 pour les camions neufs, avec un objectif intermédiaire de 15 % pour 2025 (règlement (UE) 2023/851). En mars 2024, le Parlement a adopté de nouvelles règles visant à la réduction des émissions des voitures particulières, des véhicules utilitaires légers, des autobus, des camions et des remorques (Euro 7).
En février 2024, la Commission a adopté une communication établissant les objectifs climatiques de l’Union pour 2040 en tant qu’étape intermédiaire vers la réalisation des objectifs de neutralité climatique à l’horizon 2050. Elle recommande une réduction des émissions nettes de GES de 90 % d’ici à 2040 par rapport aux niveaux de 1990.
Rôle du Parlement européen
Le Parlement contribue traditionnellement aux négociations interinstitutionnelles avec le Conseil sur les questions liées au changement climatique, en adoptant des positions qui renforcent l’ambition des actions de l’Union.
Avant la COP21 en 2015, le Parlement a rappelé qu’il était urgent de «réguler et [de] plafonner efficacement les émissions provenant des activités internationales aériennes et maritimes». Il a regretté que l’OACI ne se soit pas encore engagée sur les réductions d’émissions. Le CORSIA est, quant à lui, axé principalement sur les compensations, sans garantie de qualité, et ne deviendra juridiquement contraignant qu’à partir de 2027. Les principaux membres de l’OACI ne se sont pas encore engagés à prendre part à la phase volontaire.
En amont de la vingt-quatrième conférence des parties, à Katowice (COP24 en 2018), le Parlement a plaidé en faveur, dans sa résolution du 25 octobre 2018, d’un objectif de réduction de 55 % des émissions de GES de l’Union européenne à l’horizon 2030. Le Parlement est par ailleurs d’avis que les conséquences profondes et très probablement irréversibles d’une hausse de 2 °C des températures au niveau mondial pourraient être évitées en fixant un objectif plus ambitieux que celui de 1,5 °C issu de l’accord de Paris. Cela impliquerait de réduire les émissions mondiales de gaz à effet de serre, toujours en hausse, à zéro (neutralité carbone) d’ici à 2050 au plus tard. C’est la raison pour laquelle le Parlement a demandé à la Commission de proposer une stratégie à long terme ayant pour objectif d’amener l’Union à un niveau nul d’émission nette de GES pour le milieu du siècle. En 2019, la Commission a fait de cette demande l’un des objectifs du pacte vert pour l’Europe.
En juillet 2018, le Parlement a adopté une résolution sur la diplomatie climatique de l’Union, dans laquelle il souligne qu’il est de la responsabilité de l’Union de mener des actions en faveur du climat et de la prévention des conflits et indique qu’il convient de renforcer les capacités diplomatiques de l’Union pour encourager l’action climatique à l’échelle mondiale, accompagner la mise en œuvre de l’accord de Paris et prévenir les conflits liés au changement climatique.
En novembre 2019, le Parlement a déclaré l’état d’urgence climatique en Europe et a demandé instamment à tous les États membres de s’engager à atteindre un niveau zéro d’émissions de GES d’ici à 2050. Il a également demandé à la Commission de veiller à ce que toutes les propositions législatives et budgétaires pertinentes soient pleinement harmonisées par rapport à l’objectif de limiter le réchauffement climatique à 1,5 °C.
En octobre 2020, le Parlement a adopté son mandat de négociation sur la loi européenne sur le climat et demandé que l’objectif de réduction des émissions à l’horizon 2030 soit porté à 60 %. Bien que l’accord interinstitutionnel conclu le 21 avril 2021 entre le Parlement et le Conseil ait confirmé l’objectif de 55 % proposé par la Commission, le Parlement a réussi à renforcer le rôle et la contribution de l’élimination du CO2, ce qui pourrait porter cet objectif à 57 %. En outre, conformément au mandat du Parlement, la Commission a été invitée à présenter une proposition d’objectif pour 2040, au plus tard six mois après le premier bilan mondial de l’accord de Paris, en tenant compte du budget indicatif prévisionnel de l’Union pour la lutte contre les émissions de GES. Enfin, étant donné l’importance des avis scientifiques indépendants, le conseil scientifique consultatif européen sur le changement climatique a été mis en place pour évaluer si les mesures adoptées sont cohérentes et pour suivre les progrès accomplis, comme le proposait le Parlement. Dans un rapport publié en juin 2023, intitulé «Scientific advice for the determination of an EU-wide 2040 climate target and a greenhouse gas budget for 2030-2050» (Conseils scientifiques pour la détermination d’un objectif climatique à l’échelle de l’Union pour 2040 et d’un budget en matière de gaz à effet de serre pour la période 2030-2050), le conseil scientifique consultatif européen sur le changement climatique fournit aux institutions de l’Union une estimation fondée sur la science pour un objectif climatique à l’horizon 2040 et un budget en matière d’émissions de gaz à effet de serre pour la période 2030-2050. Selon ce rapport, l’Union doit s’efforcer de réduire d’ici 2040 ses émissions nettes de 90 à 95 % par rapport aux niveaux de 1990.
En septembre 2022, le Parlement européen a adopté une résolution sur les conséquences de la sécheresse, des incendies et d’autres phénomènes météorologiques extrêmes, visant à intensifier les efforts de l’Union pour lutter contre le changement climatique.
En novembre 2023, le Parlement a adopté une résolution sur la COP28 à Dubaï, dans laquelle il plaidait en faveur d’une augmentation des contributions au Fonds pour le climat, de la fin de toutes les subventions aux combustibles fossiles d’ici à 2025 au plus tard, ainsi que du triplement des énergies renouvelables et du doublement de l’efficacité énergétique d’ici à 2030. Il reconnaissait d’autre part le lien entre la perte de biodiversité et le changement climatique, et soulignait l’importance de la restauration de la nature.
Pour en savoir plus le sujet, vous pouvez consulter le site web de la commission de l’environnement, de la santé publique et de la sécurité alimentaire.
Georgios Amanatidis / Alyssia Petit