Biodiversité, utilisation des sols et sylviculture
Sur le plan international, l’Union européenne joue un rôle important dans la recherche de solutions aux problèmes de l’appauvrissement de la biodiversité, de la déforestation et du changement climatique. La conférence des Nations unies sur l’environnement et le développement de 1992 a constitué une étape majeure avec l’adoption de la convention sur la diversité biologique. L’accord de Paris sur le changement climatique de 2015 souligne l’importance de garantir l’intégrité de tous les écosystèmes et la protection de la biodiversité. Dans le cadre du pacte vert pour l’Europe, la Commission a proposé une nouvelle stratégie en faveur de la biodiversité qui vise à mettre la biodiversité européenne sur la voie du rétablissement d’ici à 2030. Cette stratégie comporte un règlement sur la restauration de la nature qui vise à restaurer les écosystèmes et à ramener la nature dans toute l’Europe.
Base juridique
Articles 3, 11 et 191 à 193 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne (traité FUE).
Contexte général
La conférence des Nations unies sur l’environnement et le développement, qui s’est tenue à Rio de Janeiro en 1992, a débouché sur l’adoption de la convention-cadre sur les changements climatiques (CCNUCC) et de la convention sur la diversité biologique (CDB), ainsi que sur la déclaration de Rio, la déclaration des principes forestiers et le programme d’action intitulé «Agenda 21». La CDB est complétée par deux protocoles importants: le protocole de Carthagène sur la biosécurité, adopté en 2000 et entré en vigueur en 2003, vise à protéger la diversité biologique des risques potentiels occasionnés par les organismes vivants modifiés issus de la biotechnologie moderne; le protocole de Nagoya sur l’accès et le partage des avantages, adopté quant à lui en 2010 et entré en vigueur en 2014, a pour objectif d’améliorer la sécurité juridique et la transparence tant pour les fournisseurs que pour les utilisateurs de ressources génétiques. Toutefois, le rapport relatif à la CDB intitulé «Troisième édition des perspectives mondiales de la diversité biologique» démontre que l’objectif fixé en matière de biodiversité pour 2010 n’a pas été atteint. En 2010, à Nagoya (Japon), les parties à la CDB ont également adopté un plan stratégique révisé intégrant les objectifs d’Aichi pour la biodiversité, soit 20 objectifs ambitieux articulés en cinq buts stratégiques visant à garantir la protection de la biodiversité d’ici à 2020, dans le contexte d’un plan stratégique pour la biodiversité pour la période 2011-2020.
L’Union européenne est également partie aux conventions internationales suivantes: la convention de Ramsar sur la conservation des zones humides (février 1971); la convention sur le commerce international des espèces de faune et de flore sauvages menacées d’extinction (CITES, mars 1973); la convention de Bonn sur la conservation des espèces migratrices appartenant à la faune sauvage (juin 1979); la convention de Berne relative à la conservation de la vie sauvage et du milieu naturel de l’Europe (1982); la convention sur la diversité biologique de Rio de Janeiro (juin 1992); ainsi qu’aux conventions régionales suivantes: la convention d’Helsinki sur la protection de l’environnement marin de la zone de la mer Baltique (1974); la convention de Barcelone sur la mer Méditerranée (1976); et la convention sur la protection des Alpes (1991). L’Union est également partie à la convention d’Aarhus (1998), qui prévoit l’accès du public aux informations relatives à l’environnement, sa participation au processus décisionnel et l’accès à la justice en la matière.
Les mesures prises au niveau international pour réduire les émissions de gaz à effet de serre (GES) sont adoptées dans le cadre de la CNUCC. En décembre 2015, les parties à la CNUCC ont adopté l’accord de Paris, un accord sur le climat juridiquement contraignant qui s’applique à tous les pays et vise à maintenir le réchauffement de la planète nettement en dessous de 2 °C, et si possible en dessous de 1,5 °C. (2.5.2) Au sein de la CNUCC, l’initiative REDD+ fournit des instruments pour lutter contre la déforestation et la dégradation des forêts dans les régions tropicales. L’accord de Paris entérine l’importance de veiller à l’intégrité de tous les écosystèmes, y compris les océans, et à la protection de la biodiversité. En outre, il souligne le rôle crucial du secteur de l’utilisation des terres pour atteindre les objectifs d’atténuation du changement climatique à long terme.
Objectifs et réalisations
A. Plans d’action pour la biodiversité antérieurs
En mai 2006, la Commission a adopté une communication et un plan d’action intitulés «Enrayer la diminution de la biodiversité à l’horizon 2010 et au-delà: préserver les services écosystémiques pour le bien-être humain». Comme l’Union ne semblait pas en mesure d’atteindre son objectif relatif à l’arrêt du déclin de la biodiversité pour 2010, une nouvelle stratégie a été adoptée par la Commission en juin 2011 afin d’«enrayer la perte de biodiversité et la dégradation des services écosystémiques dans l’Union d’ici à 2020 [et d’]assurer leur rétablissement [...], tout en renforçant la contribution de l’Union dans la prévention de la perte de biodiversité à l’échelle de la planète». En décembre 2011, le Conseil a approuvé la stratégie de l’Union en faveur de la biodiversité à l’horizon 2020, ainsi que les six objectifs suivants: la pleine mise en œuvre de la législation de l’Union relative à la nature afin de protéger la biodiversité; une meilleure protection des écosystèmes et un recours accru aux infrastructures vertes; une agriculture et une sylviculture plus durables; une meilleure gestion des populations de poissons; des contrôles plus stricts des espèces exotiques envahissantes; et une contribution plus soutenue de l’Union pour éviter la perte mondiale de biodiversité.
B. Conservation des habitats naturels, de la faune et la flore sauvages
La directive «Habitats» (directive 92/43/CEE du Conseil relative à la conservation des habitats naturels et de la faune et la flore sauvages, modifiée par la directive 97/62/CE) a créé un réseau européen baptisé «Natura 2000». Il comprend des «sites d’intérêt communautaire/zones spéciales de conservation», désignés par les États membres, et des «zones spéciales de protection», classés en vertu de la directive 79/409/CEE relative à la conservation des oiseaux sauvages. D’une superficie totale de 850 000 km², Natura 2000 est le plus grand réseau structuré de sites protégés au monde. La directive «Habitats» a pour but principal de favoriser la conservation de la diversité biologique, tout en tenant compte des exigences économiques, sociales, culturelles et régionales. La directive «Oiseaux» modifiée (2009/147/CE) régit la protection, la gestion et le contrôle des oiseaux (sauvages), notamment en prévoyant des règles en matière de chasse durable.
C. Espèces exotiques envahissantes (EEE)
L’un des six objectifs de la stratégie de l’Union en faveur de la biodiversité à l’horizon 2020 consiste à exercer des contrôles plus stricts sur les espèces exotiques envahissantes (EEE). Chaque année, dans l’Union, les EEE causent des dégâts qui s’élèvent à des milliards d’euros, nuisant non seulement aux écosystèmes mais également aux cultures et au bétail, perturbant l’écologie locale et portant atteinte à la santé humaine. Le règlement (UE) nº 1143/2014 relatif à la prévention et à la gestion de l’introduction et de la propagation des EEE propose, parmi ses principaux points, une liste des EEE préoccupantes pour l’Union. Au moyen de mesures de prévention, d’alerte précoce et de réaction rapide, le règlement vise à protéger la biodiversité autochtone et à atténuer et réduire au minimum les effets de ces espèces sur la santé humaine et l’économie. Les États membres devront notamment mettre en place des systèmes de surveillance et définir des plans d’action.
D. Accès et partage des bénéfices
À la suite de l’adoption du protocole de Nagoya sur l’accès et le partage des bénéfices, la Commission a présenté une proposition en octobre 2012 en vue d’établir des exigences contraignantes en matière d’accès aux ressources génétiques dans le pays d’origine et de garantir le partage juste et équitable des bénéfices réalisés. Un accord entre le Parlement et le Conseil a donné lieu à l’adoption du règlement (UE) nº 511/2014. En vertu de ce règlement, les ressources génétiques et les connaissances traditionnelles associées à ces ressources ne peuvent être transférées et utilisées qu’en conformité avec les conditions fixées d’un commun accord par les utilisateurs (entreprises, institutions et organismes de collecte privés) et par les autorités du pays d’origine.
E. Exploitation et commerce de la faune et de la flore sauvages
La CITES réglemente le commerce international, et plus spécifiquement l’exportation ou la réexportation et l’importation d’animaux et de plantes vivants ou morts, ainsi que de parties et de dérivés de ceux-ci, sur la base d’un système de permis et de certificats. Le règlement de base (CE) nº 338/97 relatif à la protection des espèces de faune et de flore sauvages par le contrôle de leur commerce applique au droit de l’Union les objectifs, principes et dispositions de la convention CITES. La modification de la liste des espèces énumérées dans les annexes au règlement (CE) nº 338/97 du Conseil, par exemple en vue de l’application des décisions d’inscription de la Conférence des parties à la CITES, passe par un règlement d’exécution de la Commission, tel que le règlement d’exécution (UE) 2019/1587, qui interdit l’introduction dans l’Union de spécimens de certaines espèces de faune et de flore sauvages.
F. Diversité biologique et bien-être animal
La Commission a lancé le plan d’action pour la protection et le bien-être des animaux pour la période 2006-2010 soutenant l’application du principe de remplacement, de réduction et de perfectionnement des méthodes d’utilisation des animaux pour la recherche. La directive 2010/63/UE relative à la protection des animaux utilisés à des fins scientifiques (abrogeant la directive 86/609/CEE), fondée sur le même principe, a pris effet le 1er janvier 2013. Par ailleurs, le règlement (CE) nº 1007/2009 vise à garantir qu’aucun produit dérivé du phoque n’est plus mis sur le marché européen.
G. Biodiversité marine
La biodiversité marine entre dans le champ d’application des plans d’action relatifs à la biodiversité pour les ressources naturelles et la pêche. Le réexamen de la stratégie de l’Union en matière de biodiversité insiste sur l’importance du «bon état écologique» des mers et des zones côtières si l’on veut qu’elles puissent soutenir la biodiversité. Par ailleurs, la directive-cadre «Stratégie pour le milieu marin» (DCSMM) (2008/56/CE) pour la protection et la conservation du milieu marin est entrée en vigueur en juillet 2008. Elle vise à garantir un bon état des eaux marines de l’Union d’ici à 2020 et à protéger les ressources dont dépendent les activités économiques et sociales liées au secteur maritime. La DCSMM a été modifiée par la directive (UE) 2017/845 qui remplace l’annexe III de cette dernière en ce qui concerne les listes indicatives d’éléments à prendre en compte lors de la préparation des stratégies pour le milieu marin.
H. Forêts
Les forêts représentent près de 30 % de la superficie du réseau Natura 2000. L’Union possède près de 182 millions d’hectares de forêts qui couvrent 43 % de son territoire; c’est pourquoi nombre de mesures prises au niveau européen visent à protéger les forêts. Le règlement (UE) nº 995/2010 sur le bois fixe les obligations des opérateurs qui mettent du bois et des produits dérivés sur le marché européen. Il combat le commerce du bois et des produits du bois récoltés illégalement en imposant des obligations et interdit pour la première fois la mise sur le marché de l’Union de ce bois et de ces produits. Une communication de la Commission intitulée «Une nouvelle stratégie de l’UE pour les forêts et le secteur forestier» a été adoptée en septembre 2013. Un rapport à mi-parcours sur la mise en œuvre de la stratégie de l’Union pour les forêts a indiqué que des progrès significatifs avaient été accomplis dans la réalisation des objectifs pour 2020.
I. Utilisation des terres, changement d’affectation des terres et foresterie (UTCATF)
Le secteur de l’utilisation des terres, du changement d’affectation des terres et de la foresterie couvre l’utilisation des sols, des arbres, des plantes, de la biomasse et du bois et a pour particularité de ne pas seulement émettre des gaz à effet de serre, mais également d’avoir la capacité d’absorber le CO2 présent dans l’atmosphère. Dans le cadre du protocole de Kyoto, les États membres s’étaient engagés, jusqu’en 2020, à veiller à ce que les émissions de GES issues de l’utilisation des sols soient compensées par une absorption équivalente de CO2, rendue possible par des mesures supplémentaires applicables à ce secteur. (2.5.2) L’Union a aujourd’hui pour objectif d’inscrire ce principe («bilan neutre ou positif») dans sa législation pour la période 2021-2030, en incorporant l’UTCATF, pour la première fois, dans les secteurs concernés par les mesures de réduction des émissions. Le règlement (UE) 2018/841, entré en vigueur le 9 juillet 2018 et qui concerne l’inclusion des émissions et absorptions de GES du secteur de l’UTCATF dans le cadre d’action en matière de climat et d’énergie à l’horizon 2030, dispose que les émissions de GES provenant de ce secteur devront être compensées par une absorption au moins équivalente de CO2 atmosphérique pendant la période 2021-2030. Le règlement UTCATF a été modifié en avril 2023, de sorte à fixer un nouvel objectif pour 2030 qui soit conforme au pacte vert pour l’Europe. Cet objectif consiste plus particulièrement à augmenter de 15 % la capacité des puits de carbone de l’Union afin d’atteindre 310 millions de tonnes d’équivalent CO2. En mai 2023, un document d’orientation de la Commission a guidé les États membres dans leurs efforts pour aligner l’utilisation des terres, la foresterie et l’agriculture sur les plans nationaux actualisés en matière d’énergie et de climat, et pour s’assurer que les règlements révisés soient respectés.
J. Instruments financiers
Depuis 1992, le programme «LIFE» est l’instrument financier de l’Union spécifiquement consacré à l’environnement. La conservation de la nature et la biodiversité faisaient partie des sous-programmes des quatre phases déjà achevées. La cinquième phase du programme LIFE (mis en place par le règlement (UE) nº 1293/2013 pour la période 2014-2020) se composait de deux champs d’action principaux, l’un portant sur le changement climatique et l’autre sur l’environnement. Un budget de 1,155 milliard d’euros était alloué à la nature et à la biodiversité dans le cadre du sous-programme «Environnement». D’autres financements visant à favoriser la biodiversité ont été instaurés dans le cadre des politiques en matière d’agriculture et de pêche, des fonds structurels et de cohésion, ainsi que des programmes de recherche pluriannuels. La phase actuelle du programme LIFE, qui couvre la période 2021-2027, est structurée de la même façon que la précédente: elle compte les deux mêmes champs d’action et les quatre mêmes sous-programmes. Le budget consacré au sous-programme «nature et biodiversité» s’élève à 2,15 milliards d’euros.
K. Stratégies en faveur de la biodiversité et des forêts pour 2030
Le 11 décembre 2019, la Commission a présenté le pacte vert pour l’Europe, un ensemble ambitieux de mesures conçues pour permettre à l’Union de devenir neutre sur le plan climatique d’ici à 2050. Le pacte vert pour l’Europe prévoit un plan d’action visant à rendre l’économie européenne durable et compétitive. Parmi les mesures proposées figurent une stratégie de l’Union en faveur de la biodiversité à l’horizon 2030, publiée le 20 mai 2020, qui comporte des dispositions visant à remédier aux principaux facteurs de perte de biodiversité, ainsi qu’une nouvelle stratégie européenne pour les forêts pour 2030, publiée le 14 juillet 2021, destinée à soutenir des chaînes de valeur exemptes de déforestation. La stratégie en faveur de la biodiversité à l’horizon 2030 s’attaque aux cinq principaux facteurs de perte de biodiversité (changement de l’affectation des sols et des mers, surexploitation, changement climatique, pollution et espèces exotiques envahissantes), dessine un cadre de gouvernance amélioré pour combler les lacunes restantes, garantit la pleine mise en œuvre de la législation européenne et unifie les efforts en cours. La stratégie européenne pour les forêts pour 2030 vise quant à elle à adapter les forêts européennes aux nouvelles conditions, aux phénomènes météorologiques extrêmes et à l’incertitude considérable que fait peser sur elles le changement climatique. C’est la condition à laquelle les forêts pourront continuer à remplir leurs fonctions socioéconomiques et à faire des zones rurales des zones dynamiques accueillant des populations prospères.
Dans le cadre de la stratégie de l’UE en faveur de la biodiversité à l’horizon 2030, la Commission a adopté le 22 juin 2022 une proposition de règlement sur la restauration de la nature qui vise «à restaurer les écosystèmes dégradés et à ramener la nature partout en Europe, des terres agricoles et forestières à l’environnement marin et aux espaces urbains». Ce texte législatif imposerait aux États membres d’élaborer des plans nationaux de restauration afin d’atteindre les objectifs qu’il fixe tout en leur laissant la souplesse de s’adapter à leurs particularités nationales.
Le 24 janvier 2023, la Commission a publié une communication intitulée «Révision de l’initiative européenne sur les pollinisateurs — Un nouveau pacte en faveur des pollinisateurs», lequel vise à actualiser l’initiative européenne sur les pollinisateurs de 2018 dans le cadre de la stratégie de l’Union en faveur de la biodiversité à l’horizon 2030. L’initiative de 2018 constituait la toute première proposition-cadre adoptée par l’Union afin de remédier au déclin des pollinisateurs sauvages. L’initiative européenne révisée sur les pollinisateurs fixe des objectifs pour 2030 et établit des actions réparties en trois axes prioritaires: améliorer la conservation des pollinisateurs et lutter contre les causes de leur déclin; améliorer les connaissances; mobiliser la société et promouvoir la planification stratégique et la coopération.
Rôle du Parlement européen
En tant que colégislateur, le Parlement soutient de longue date la protection de la biodiversité et les politiques de lutte contre le changement climatique à l’échelle de l’Union. En septembre 2010, il a adopté une résolution sur la mise en œuvre de la législation européenne visant à la protection de la biodiversité, en vue de l’objectif pour l’après-2010. Il s’y dit gravement préoccupé par le fait que l’ordre du jour politique international n’attache pas à l’arrêt de la perte de biodiversité la priorité nécessaire et appelle de ses vœux une amélioration de la gouvernance en matière de biodiversité dans les relations européennes comme extérieures.
En novembre 2016, le Parlement a adopté une résolution en réponse au plan d’action contre le trafic d’espèces sauvages, afin de lutter contre cette criminalité organisée et destructrice qui représente une menace pour la biodiversité et mène de nombreuses espèces au bord de l’extinction. Le plan d’action compte trois priorités: la prévention, le contrôle de l’application et la coopération. Il insiste sur l’importance de la coopération au niveau mondial entre les pays d’origine, les pays de transit et les pays de destination. En octobre 2016 et octobre 2017, le Parlement a adopté des résolutions s’opposant à l’autorisation, par la Commission, d’organismes génétiquement modifiés (OGM) — le maïs et le soja, entre autres — et demandant que des efforts soient consentis pour faciliter l’interdiction de la culture d’OGM par les États membres, conformément à l’objectif de protection de la biodiversité, de la nature et des sols.
Dans sa résolution du 14 octobre 2015 intitulée «Vers un nouvel accord international sur le climat à Paris», le Parlement a rappelé que le changement climatique accélérait la perte de biodiversité, a appelé de ses vœux la conclusion d’un accord nécessitant un «vaste effort de la part de tous les secteurs» et a relevé que l’utilisation des sols «offre d’importantes possibilités économiquement rentables d’atténuer le changement climatique et d’augmenter la résilience».
La résolution du Parlement du 16 janvier 2020 sur la 15 a quant à elle souligné la nécessité d’accroître l’ambition et la portée du cadre mondial en matière de biodiversité pour l’après-2020 ainsi que d’améliorer son fonctionnement.
Dans sa résolution du 8 octobre 2020 sur une nouvelle stratégie de l’Union pour les forêts, le Parlement a également souligné le rôle crucial de la stratégie de l’Union pour les forêts pour l’après-2020 et du pacte vert pour l’Europe pour atteindre les objectifs de l’accord de Paris et du programme de développement durable à l’horizon 2030 des Nations unies.
La résolution du Parlement du 22 octobre 2020 assortie de recommandations à la Commission sur un cadre juridique de l’Union pour enrayer et inverser la déforestation dont l’Union est responsable à l’échelle mondiale a souligné la nécessité de revoir la politique commerciale et d’investissement afin de freiner la déforestation au niveau mondial de manière plus efficace, en créant des conditions de concurrence équitables et en tenant compte du lien entre les accords commerciaux et la diversité planétaire ainsi que les écosystèmes forestiers.
Pour en savoir plus le sujet, se référer au site web de la commission de l’environnement, de la santé publique et de la sécurité alimentaire (ENVI).
Georgios Amanatidis / Maria-Mirela Curmei