La pollution atmosphérique et sonore

La pollution atmosphérique est le principal risque sanitaire environnemental en Europe. La stratégie européenne en matière de qualité de l’air de 2013 était destinée à faire respecter intégralement la législation en vigueur d’ici à 2020 tout en fixant des objectifs à long terme pour 2030. L’Union européenne entend améliorer encore la qualité de l’air, en révisant ses directives sur la qualité de l’air ambiant. La directive de 2002 sur le bruit ambiant a pour objet de cartographier le niveau sonore dans l’Union et de prendre des mesures pour ramener le bruit à un niveau acceptable. Un acte législatif distinct réglemente la pollution sonore provenant de sources spécifiques.

Base juridique

Articles 191 à 193 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne (traité FUE).

Contexte général

La pollution atmosphérique peut provoquer des maladies cardiovasculaires et respiratoires ainsi que le cancer et constitue la première cause environnementale de décès prématurés dans l’Union européenne. Certains polluants, comme l’arsenic, le cadmium, le nickel ou les hydrocarbures polycycliques aromatiques, sont des cancérigènes génotoxiques pour l’homme, et il n’existe aucun seuil identifiable sous lequel elles ne représentent pas de risque. La pollution atmosphérique a également une incidence négative sur la qualité de l’eau et des sols et, notamment par l’eutrophisation (pollution due à l’excès d’azote) et les pluies acides, elle dégrade les écosystèmes. Elle nuit donc à l’agriculture et aux forêts et dégrade les matériaux et les bâtiments. Si elle a de nombreuses causes, la pollution atmosphérique provient principalement de l’industrie, des transports, de la production d’énergie et de l’agriculture. Bien que cette pollution ait généralement diminué en Europe depuis plusieurs dizaines d’années, l’objectif à long terme de 2013 de l’Union, qui est d’atteindre des niveaux de qualité de l’air sans incidences négatives significatives sur la santé humaine et l’environnement, n’est toujours pas atteint. Dans les zones urbaines notamment, où vivent la majorité des Européens, les normes de qualité de l’air sont rarement respectées. Les polluants les plus problématiques aujourd’hui sont les particules fines, les oxydes d’azote et l’ozone troposphérique. Selon une enquête Eurobaromètre 2022, les Européens sont très inquiets de la qualité de l’air et souhaitent des mesures renforcées. La note d’information de l’Agence européenne pour l’environnement intitulée «Europe’s air quality status 2023» [Bilan 2023 de la qualité de l’air en Europe] montre qu’une pollution atmosphérique excessive, au-delà des normes de l’Union, est largement répandue sur le continent et excède souvent les lignes directrices de l’Organisation mondiale de la santé.

Les niveaux de bruit ambiant dans les zones urbaines augmentent, essentiellement en raison de la hausse du trafic automobile et de l’augmentation des activités industrielles et récréatives. On estime que quelque 20 % de la population de l’Union souffre de niveaux de bruits considérés comme inacceptables. Le bruit peut détériorer la qualité de la vie et entraîner un stress considérable, des perturbations du sommeil et des effets néfastes pour la santé, comme des troubles cardiovasculaires. Il a également une incidence sur la faune et la flore.

Les progrès de la lutte contre la pollution atmosphérique

La qualité de l’air s’est nettement améliorée en Europe depuis les premières mesures adoptées par l’Union européenne dans les années 1970. Les taux de substances telles que le dioxyde de soufre (SO2), le monoxyde de carbone (CO), le benzène (C6H6) ou le plomb (Pb) ont considérablement baissé. L’Union dispose de trois mécanismes juridiques pour s’attaquer à la pollution atmosphérique: définir des normes générales de qualité de l’air pour la teneur de l’air ambiant en polluants atmosphériques, fixer des limites nationales aux émissions totales de polluants; et adopter des mesures législatives pour les diverses sources, par exemple pour contrôler les émissions industrielles ou fixer des normes pour les émissions des véhicules, l’efficacité énergétique ou la qualité des carburants. Ces textes sont complétés par des stratégies et des mesures favorisant la protection de l’environnement et l’intégration de celle-ci dans d’autres secteurs.

A. La qualité de l’air ambiant

Sur la base des objectifs de la stratégie thématique de 2005 sur la pollution atmosphérique (destinée à réduire, d’ici à 2020, la quantité de particules fines de 75 % et celle de l’ozone troposphérique de 60 % et à réduire de 55 % l’acidification et l’eutrophisation, qui représentent une menace pour l’environnement naturel, par rapport aux niveaux de 2000), la directive sur la qualité de l’air ambiant a été révisée en juin 2008 afin de regrouper la majorité des dispositions législatives en la matière. Seule la quatrième «directive-fille» de l’ancienne directive-cadre sur la qualité de l’air reste d’application et fixe des valeurs cibles (moins strictes que des valeurs limites) pour l’arsenic, le cadmium, le mercure, le nickel et les hydrocarbures polycycliques aromatiques.

La directive 2008/50/CE sur la qualité de l’air ambiant comporte des mesures destinées à définir et à fixer des objectifs de qualité de l’air ambiant (c’est-à-dire des seuils qui ne peuvent être dépassés nulle part dans l’Union) pour les principaux polluants atmosphériques (dioxyde de soufre, oxydes d’azote, particules (fines), plomb, benzène, monoxyde de carbone et ozone). Les États membres sont tenus de définir des zones et des agglomérations urbaines permettant d’évaluer et de gérer la qualité de l’air ambiant, de surveiller les tendances à long terme et de mettre ces informations à la disposition du public. Lorsque la qualité de l’air est bonne, elle doit être préservée; lorsque les valeurs limites sont dépassées, il convient d’agir.

Conformément au programme «Air pur pour l’Europe» de 2013, la directive (UE) 2016/2284 (directive sur les plafonds d’émission nationaux) fixe des plafonds d’émission nationaux plus stricts pour les cinq principaux polluants — dioxyde de soufre, oxydes d’azote, composés organiques volatils non méthaniques, ammoniac et particules fines. Elle impose aux États membres d’élaborer des programmes nationaux de lutte contre la pollution atmosphérique. La directive transpose également les engagements de réduction pour 2020 pris en 2012 par l’Union européenne et ses États membres au titre du protocole révisé de Göteborg lors de la convention de la Commission économique des Nations unies pour l’Europe (CEE) sur la pollution atmosphérique transfrontière à longue distance aux fins de la réduction de l’acidification, de l’eutrophisation et de l’ozone troposphérique. En octobre 2022, la Commission a présenté sa proposition visant à réviser la réglementation de l’Union relative à la qualité de l’air ambiant, dans le but d’aligner plus étroitement les normes de l’Union en matière de qualité de l’air sur les nouvelles recommandations de l’Organisation mondiale de la santé et de renforcer les dispositions relatives à la surveillance de la qualité de l’air, à la modélisation et aux plans visant à aider les autorités locales à parvenir à un air pur.

B. Transports routiers

Pour limiter la pollution due aux transports routiers, plusieurs directives ont été adoptées afin de fixer des normes de performance en matière d’émissions pour diverses catégories de véhicules, telles que les voitures particulières, les véhicules utilitaires légers, les poids lourds, les bus et les motos et pour réglementer la qualité des carburants. La norme d’émission actuelle Euro 6 pour les véhicules particuliers et les camionnettes fixe des limites d’émission pour une série de polluants atmosphériques, notamment les oxydes d’azote et les particules. Depuis septembre 2017, un cycle d’essais plus réaliste est appliqué et les émissions des nouveaux modèles de véhicules sont désormais déterminées de manière à mieux correspondre aux conditions de conduite réelles. Il existe également des règles relatives à la conformité en service (en vertu desquelles les véhicules en circulation doivent demeurer conformes aux normes en vigueur), à la durabilité des dispositifs de maîtrise de la pollution, aux systèmes de diagnostic embarqués, à la mesure de la consommation de carburant et à l’accès des opérateurs indépendants aux informations sur la réparation et l’entretien des véhicules. Des règles semblables sont en place pour les véhicules lourds, tels que les autobus et les camions. Un règlement de 2018 relatif à la réception et à la surveillance du marché des véhicules à moteur est entré en vigueur le 1er septembre 2020 pour améliorer la qualité et l’indépendance des services techniques et vérifier si les véhicules qui se trouvent déjà en circulation respectent les exigences.

La Commission a présenté sa proposition de nouvelles normes d’émission Euro 7 en novembre 2022, qui fait partie intégrante de sa stratégie de mobilité durable et intelligente de 2020 et du plan d’action pour lutter contre la pollution de l’air.

C. Les émissions dues à d’autres moyens de transport

Pour réduire la pollution de l’air générée par les navires — qui serait la cause de 50 000 décès prématurés chaque année —, l’Union a fixé des limites pour la teneur en soufre des combustibles de soute utilisés dans les navires opérant dans les mers européennes. La valeur limite de la teneur générale en soufre a été abaissée, passant de 3,5 % à 0,5 % en 2020, conformément aux limites fixées par l’Organisation maritime internationale. Dans certaines «zones de contrôle des émissions de soufre» telles que la mer Baltique, la Manche et la mer du Nord, une norme encore plus stricte de 0,1 % s’applique depuis 2015. Des normes de performance ont également été fixées en 2016 pour les émissions des engins mobiles non routiers, tels que les excavateurs, les bulldozers ou les tronçonneuses, ainsi que pour les tracteurs agricoles et forestiers ou les bateaux de plaisance, par exemple les bateaux de sport.

En décembre 2022, le Conseil a approuvé le régime de compensation et de réduction du carbone pour l’aviation internationale, à savoir un régime mondial de réduction des émissions de CO2 de l’aviation internationale, auquel sont également associés les États membres de l’Union. Le règlement ReFuelEU sur l’aviation, proposé en juillet 2021 dans le cadre du paquet «Ajustement à l’objectif 55», vise à réduire les effets de l’aviation sur l’environnement. Son pendant maritime, le règlement ««FuelEU Maritime» vise à réduire de 80 % l’intensité énergétique des émissions de gaz à effet de serre à bord des navires d’ici 2050, en encourageant l’adoption de carburants renouvelables et bas carbone.

D. Les émissions industrielles

La directive sur les émissions industrielles de 2010 concerne les activités industrielles hautement polluantes qui sont responsables d’une grande partie de la pollution en Europe. Elle consolide et regroupe en un texte unique toutes les directives applicables (incinération des déchets, composés chimiques volatils, grandes installations de combustion, prévention et réduction intégrées de la pollution, etc.) afin de faciliter leur application et de limiter au maximum la pollution provenant des diverses sources industrielles. Elle fixe les obligations que doivent respecter l’ensemble des installations industrielles, contient une liste de mesures pour la prévention de la pollution de l’eau, de l’air et des sols et sert de base à l’octroi de licences et de permis d’exploitation pour les installations industrielles. Grâce à une approche intégrée, elle tient compte de la performance environnementale totale d’une installation, y compris l’utilisation des matières premières et l’efficacité énergétique. La notion de «meilleures techniques disponibles» y joue un rôle essentiel, tout comme la flexibilité, les inspections environnementales et la participation du public. La directive sur les émissions industrielles a été complétée en 2015 par une directive relative à la limitation des émissions d’installations de combustion moyennes.

En avril 2022, la Commission a présenté ses propositions tendant à réviser la directive sur les émissions industrielles et visant, par exemple, à assurer la mise en œuvre intégrale et cohérente de la directive dans tous les États membres, en durcissant les contrôles des autorisations délivrées pour les émissions dans l’air et dans l’eau.

Les progrès de la lutte contre la pollution sonore

L’approche de l’Union en matière de pollution sonore est double: un cadre général pour le recensement des niveaux de pollution sonore nécessitant une action au niveau des États membres et à l’échelle de l’Union, et une série d’actes législatifs sur les principales sources de bruit, comme les transports routier, aérien et ferroviaire, ainsi que la pollution sonore des équipements utilisés en plein air.

La directive-cadre de 2002 relative au bruit dans l’environnement vise à réduire l’exposition au bruit ambiant par l’harmonisation des indicateurs de bruit et des méthodes d’évaluation, la collecte d’informations relatives à l’exposition au bruit sous la forme de «cartes de bruit» et la mise de ces informations à la disposition du public. Elle impose aux États membres de prévoir des plans d’action pour remédier aux problèmes liés au bruit. Les cartes de bruit et les plans d’action doivent être revus au moins tous les cinq ans. Le dernier rapport de mise en œuvre, publié en mars 2023, vient confirmer les progrès globalement satisfaisants accomplis par la plupart des États membres dans la mise en œuvre de la directive, malgré quelques retards initiaux.

Le règlement de 2014 concernant le niveau sonore des véhicules à moteur met en place une nouvelle méthode d’essai pour mesurer les émissions sonores, réduit les valeurs limites de bruit en vigueur et ajoute de nouvelles dispositions sur les émissions sonores à la procédure de réception des véhicules. D’autres règlements ont trait aux limites de niveau sonore pour les cyclomoteurs, les motocycles et le roulement des pneumatiques.

Des règles relatives au bruit des avionsconformes à l’«approche équilibrée» de l’Organisation de l’aviation civile internationale sont d’application depuis juin 2016 dans les aéroports dont le trafic excède 50 000 mouvements d’aéronefs civils par année. Cette approche repose sur quatre éléments principaux visant à déterminer le moyen qui présente le meilleur rapport coût-efficacité de réduire le bruit des avions dans chaque aéroport: réduction des niveaux de bruit à la source grâce au déploiement de nouveaux aéronefs, gestion durable des terrains situés aux alentours des aéroports, adaptation des procédures opérationnelles de réduction des nuisances sonores au sol et, au besoin, introduction de restrictions d’exploitation, par exemple l’interdiction des vols de nuit.

Dans le cadre de la directive de 2008 sur l’interopérabilité ferroviaire (refondue en 2016), le bruit fait l’objet depuis 2014 d’une spécification technique d’interopérabilité (modifiée en 2019) qui fixe des limites maximales de bruit généré par les véhicules ferroviaires (conventionnels) neufs. Le règlement de 2015 sur l’application des redevances correspondant au coût des effets du bruit vise à encourager la modernisation des wagons de fret au moyen de semelles de frein en matériau composite à bas niveau de bruit.

Les grandes installations industrielles et agricoles couvertes par la directive sur les émissions industrielles peuvent recevoir des permis avec pour référence les meilleures techniques disponibles. Le bruit émis par les engins de chantier (comme les excavateurs, les chargeurs, les engins de terrassement et les grues à tour) ainsi que par les bateaux de plaisance ou les matériels destinés à être utilisés à l’extérieur des bâtiments est également réglementé.

Rôle du Parlement européen

Le Parlement européen joue un rôle décisif dans l’élaboration d’une politique environnementale progressive pour lutter contre la pollution atmosphérique et sonore.

Ainsi, les députés au Parlement européen ont voté en faveur d’une réduction draconienne (de 3,5 % à 0,5 % d’ici à 2020) de la teneur des combustibles marins en soufre, qui est une substance dangereuse, et ont résisté aux tentatives visant à retarder cette échéance de cinq ans. Conformément aux recommandations de l’OMS, le Parlement a également plaidé pour l’application de règles plus strictes sur la qualité de l’air, en particulier concernant les particules fines. Après les révélations aux États-Unis sur l’utilisation, par le groupe Volkswagen, de logiciels truqués faussant les relevés des émissions de NOx, le Parlement a mis sur pied une commission d’enquête temporaire sur la mesure des émissions dans le secteur de l’automobile pour examiner l’affaire. Dans son rapport final de 2017, cette commission demande que la responsabilité des États membres et des constructeurs soit engagée et les exhorte à remettre les véhicules fortement polluants en conformité ou à les retirer du marché.

Le 25 mars 2021, le Parlement a adopté une résolution sur la mise en œuvre des directives sur la qualité de l’air ambiant: directive 2004/107/CE et directive 2008/50/CE. Il y fait observer que les normes européennes en matière de qualité de l’air n’ont que partiellement réussi à réduire efficacement la pollution atmosphérique et à limiter ses effets néfastes sur la santé, la qualité de vie et l’environnement, et se félicite de l’engagement pris dans le cadre du pacte vert pour l’Europe de réviser les normes de qualité de l’air conformément aux niveaux de référence actuels de l’Organisation mondiale de la santé. Il invite l’Union à jouer un rôle de chef de file dans ce domaine en adoptant et en mettant en œuvre des normes ambitieuses pour tous les polluants atmosphériques.

La résolution met également en évidence les données de plus en plus nombreuses montrant que l’exposition à la pollution atmosphérique pourrait avoir une incidence sur la santé des personnes qui attrapent la COVID-19, et souligne la nécessité de tenir compte des enseignements tirés de la pandémie lors de l’élaboration de nouvelles mesures de lutte contre la pollution atmosphérique. Les députés y insistent sur la nécessité de donner la priorité à la qualité de l’air et de l’inclure dans tous les actes législatifs pertinents de l’Union, notamment en matière de climat, d’énergie, de transports, d’industrie, d’agriculture et de déchets, et de garantir la cohésion entre tous les domaines d’action. Cette résolution invite également la Commission et les États membres à évaluer l’efficacité de la législation existante sur les émissions et à établir dès que possible un ensemble d’exigences minimales et de bonnes pratiques tant pour l’élaboration que pour la mise en œuvre des plans relatifs à la qualité de l’air par les États membres.

Quant au bruit ambiant, le Parlement a souvent mis l’accent sur la nécessité de poursuivre la réduction des valeurs limites et d’améliorer les procédures de mesure. Il a demandé l’établissement de valeurs européennes de bruit aux alentours des aéroports ainsi que l’extension des mesures de réduction du bruit aux avions à réaction subsoniques militaires. Enfin, le Parlement a approuvé l’instauration progressive de nouvelles limites de bruit, plus strictes, pour les véhicules automobiles et a réussi à imposer l’introduction d’un système d’étiquetage qui informe les consommateurs sur le niveau sonore et qui s’inspire des systèmes en vigueur pour la consommation de carburant, le bruit des pneumatiques ou les émissions de CO2.

En septembre 2023, le Parlement a adopté sa position sur une législation révisée visant à améliorer la qualité de l’air dans l’ensemble de l’Union. La proposition comprend des objectifs plus stricts que les recommandations initiales de la Commission pour divers polluants tels que les particules, le dioxyde d’azote, le dioxyde de soufre et l’ozone, dans le but de protéger la santé humaine, les écosystèmes naturels et la biodiversité contre la pollution atmosphérique.

Pour en savoir plus le sujet, consulter le site internet de la commission de l’environnement, de la santé publique et de la sécurité alimentaire (ENVI).

 

Maria-Mirela Curmei / Christian Kurrer