Historique de l’Union économique et monétaire

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L’Union économique et monétaire (UEM) est la traduction de l’intégration économique de l’Union européenne. Une monnaie commune, l’euro, a été mise en circulation dans la zone euro, qui comprend actuellement 20 États membres de l’Union. Tous les États membres — à l’exception du Danemark — doivent l’adopter une fois qu’ils ont rempli les critères de convergence. L’Eurosystème, qui regroupe le directoire de la Banque centrale européenne et les gouverneurs des banques centrales de la zone euro, définit une politique monétaire unique.

Base juridique

Article 3 du traité sur l’Union européenne (traité UE). Articles 3 et 5, articles 119 à 144, article 219 et articles 282 à 284 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne (traité FUE);
Protocoles annexés aux traités: protocole nº 4 sur les statuts du système européen de banques centrales et de la Banque centrale européenne, protocole nº 12 sur la procédure concernant les déficits excessifs, protocole nº 13 sur les critères de convergence, protocole nº 14 sur l’Eurogroupe et protocole nº 16 sur certaines dispositions dérogatoires relatives au Danemark;
Traités intergouvernementaux, à savoir le traité sur la stabilité, la coordination et la gouvernance (TSCG), le pacte pour l’euro plus et le traité instituant le mécanisme européen de stabilité (MES).

Objectifs

L’UEM vise à soutenir une croissance économique durable et un niveau d’emploi élevé au moyen de politiques économiques et monétaires appropriées. Elle poursuit trois grands objectifs:

mettre en œuvre une politique monétaire destinée avant tout à maintenir la stabilité des prix;
prévenir les répercussions négatives qu’entraînerait un manque de viabilité des finances publiques, éviter l’apparition de déséquilibres macroéconomiques au sein des États membres et permettre aux États membres de coordonner leurs politiques économiques dans une certaine mesure;
veiller au bon fonctionnement du marché intérieur.

Réalisations

L’euro s’est déjà inscrit dans le quotidien de 20 États membres de l’Union européenne. La monnaie unique présente plusieurs avantages: elle permet notamment de réduire le coût des transactions financières, de faciliter les déplacements et de renforcer la position de l’Europe sur la scène internationale. L’euro contribue à l’achèvement du marché intérieur.

Historique de l’UEM

Lors du sommet organisé à La Haye en 1969, les chefs d’État ou de gouvernement ont défini un nouvel objectif d’intégration européenne: l’Union économique et monétaire (UEM). Un groupe dirigé par le Premier ministre du Luxembourg de l’époque, Pierre Werner, a élaboré un rapport exposant les grandes lignes de la réalisation d’une union économique et monétaire sur une période de dix ans. L’effondrement du système de Bretton Woods a entraîné une vague d’instabilité des opérations sur devises qui a remis profondément en cause les parités entre les monnaies européennes. Le projet de l’UEM a subi un brusque coup d’arrêt.

Lors du sommet de Paris de 1972, l’Union européenne a tenté d’insuffler un nouvel élan à l’intégration monétaire en créant le «serpent dans le tunnel»: un mécanisme de flottement contrôlé des monnaies nationales (le «serpent») à l’intérieur de marges étroites de fluctuation vis-à-vis du dollar américain (le «tunnel»). Perturbé par la crise du pétrole, la faiblesse du dollar et les divergences entre les politiques économiques, le «serpent» a perdu la plupart de ses membres en moins de deux ans, et a finalement été réduit à une «zone deutsche mark» regroupant l’Allemagne, les pays du Benelux et le Danemark.

Les efforts déployés pour instituer une zone de stabilité monétaire ont été renouvelés lors du sommet de Bruxelles en 1978 avec la création du système monétaire européen (SME), fondé sur la notion de taux de change fixes, mais ajustables. Les monnaies de l’ensemble des États membres, à l’exception du Royaume-Uni, ont alors participé au mécanisme de change connu sous le nom de MCE I. Les taux de change étaient fondés sur le cours pivot de l’ECU (unité monétaire européenne), c’est-à-dire l’unité de compte européenne, qui correspondait à la moyenne pondérée des monnaies participantes. Pendant dix ans, le SME a largement contribué à la réduction de la variabilité des taux de change: la flexibilité du système, combinée à une volonté politique de parvenir à la convergence économique, a garanti une certaine stabilité monétaire.

Avec l’adoption du programme du marché unique en 1985, il est devenu de plus en plus évident que le potentiel du marché intérieur ne pouvait être pleinement exploité si des coûts de transaction relativement élevés imputables à la conversion des monnaies et aux incertitudes liées aux fluctuations des taux de change, même faibles, continuaient de s’appliquer.

En 1988, le Conseil européen d’Hanovre a créé une commission chargée de se pencher sur l’UEM, sous la présidence de Jacques Delors, alors président de la Commission. Le rapport de cette commission (rapport Delors), présenté en 1989, proposait des mesures concrètes en vue de l’introduction de l’UEM en trois étapes. En particulier, il soulignait la nécessité de mieux coordonner les politiques économiques, d’introduire des règles plafonnant les déficits budgétaires nationaux et de créer une nouvelle institution indépendante, qui serait responsable de la politique monétaire de l’Union: la Banque centrale européenne (BCE). Sur la base du rapport Delors, le Conseil européen de Madrid a décidé en 1989 de lancer la première étape de l’UEM: la libéralisation totale des mouvements des capitaux d’ici au 1^er juillet 1990.

En décembre 1989, le Conseil européen de Strasbourg a demandé qu’une conférence intergouvernementale soit organisée afin de déterminer les modifications qu’il convenait d’apporter au traité pour réaliser l’UEM. Les travaux de cette conférence intergouvernementale ont débouché sur le traité sur l’Union européenne, qui a été officiellement adopté lors du Conseil européen de Maastricht en décembre 1991 et est entré en vigueur le 1^er novembre 1993.

Le traité prévoit l’introduction de l’UEM en trois étapes (certaines grandes dates étant amenées à être précisées lors des sommets à venir en fonction des progrès réalisés):

étape 1 (du 1^er juillet 1990 au 31 décembre 1993): mise en place de la libre circulation des capitaux entre les États membres;
étape 2 (du 1^er janvier 1994 au 31 décembre 1998): convergence des politiques économiques des États membres et renforcement de la coopération entre les banques centrales nationales. La coordination des politiques monétaires a été institutionnalisée par la création de l’Institut monétaire européen (IME);
étape 3 (a commencé le 1^er janvier 1999): mise en place d’une politique monétaire commune sous l’égide de l’Eurosystème, et ce dès le tout premier jour en prévoyant une introduction progressive des pièces et billets libellés en euros dans l’ensemble des États membres de la zone euro. Le passage à la troisième étape était subordonné à la réalisation d’un niveau élevé de convergence durable évalué à l’aune d’une série de critères fixés par les traités. Les règles budgétaires avaient vocation à devenir contraignantes et tout État membre qui ne les respectait pas s’exposait à des sanctions. La politique monétaire de la zone euro a été confiée à l’Eurosystème, qui se compose des six membres du directoire de la BCE et des gouverneurs des banques centrales nationales de la zone euro.

En adhérant aux traités, tous les États membres ont consenti, en principe, à adopter l’euro (article 3 du traité UE et article 119 du traité FUE). Or, aucune date limite n’a été fixée et certains États membres ne remplissent toujours pas l’ensemble des critères de convergence. Ces États membres bénéficient d’un régime temporaire de dérogation. Par ailleurs, le Royaume-Uni et le Danemark ont indiqué qu’ils ne souhaitaient pas participer à la troisième étape de l’UEM et, par conséquent, qu’ils ne voulaient pas adopter l’euro. Aujourd’hui, seul le Danemark bénéficie actuellement d’un régime dérogatoire lui permettant de ne pas participer à la troisième étape de l’UEM. Il maintient toutefois sa faculté de mettre fin à ce régime. Au moment de la rédaction du présent document, 20 des 27 États membres ont adopté l’euro.

À la suite de la crise européenne de la dette souveraine de 2009-2012, les dirigeants de l’Union européenne se sont engagés à renforcer l’UEM, notamment en améliorant son cadre de gouvernance. Une modification de l’article 136 du traité FUE a permis d’instituer un mécanisme permanent d’assistance financière aux États membres en difficulté; ce mécanisme se fonde ainsi sur un traité intergouvernemental, suppose que la stabilité de la zone euro dans son ensemble est menacée et subordonne l’assistance financière à une stricte conditionnalité. Cette modification du traité a conduit, en octobre 2012, à l’institution du mécanisme européen de stabilité intergouvernemental (MES), qui s’est substitué à plusieurs mécanismes ad hoc. Par ailleurs, Mario Draghi, président de la BCE, a annoncé en 2012 que «dans le cadre de son mandat, la BCE [était] prête à faire le nécessaire pour préserver l’euro». À cette fin, la BCE a créé l’instrument de l’opération monétaire sur titres (OMT). L’OMT permet à la BCE d’acheter les obligations souveraines d’un État membre en difficulté, à condition que le pays en question signe un protocole d’accord avec le MES, ce qui aboutit à subordonner indirectement l’assistance financière de la BCE à une stricte conditionnalité,laquelle requiert en général de procéder à une réduction substantielle des dépenses publiques ainsi que de mettre en place des réformes structurelles d’envergure. Pour prévenir l’apparition d’une nouvelle crise de la dette souveraine, le droit dérivé de l’UEM a été modernisé. Le «Semestre européen» a vu le jour. Il vise à renforcer le pacte de stabilité et de croissance et a mis en place la procédure concernant les déséquilibres macroéconomiques (PDM). Il tend par ailleurs à coordonner plus étroitement les politiques économiques. Les traités intergouvernementaux que sont le traité sur la stabilité, la coordination et la gouvernance (TSCG, également appelé «pacte budgétaire») et le pacte pour l’euro plus ont contribué à consolider le cadre économique de gouvernance.

La Commission a proposé en 2012, dans son projet détaillé pour une Union économique et monétaire véritable et approfondie, une première tentative de renforcement de l’UEM. Son objectif était de mettre en place une union politique. Une autre initiative remontant à 2012 (le rapport moins ambitieux des «quatre présidents») n’a pas réussi à amorcer une modification profonde du cadre économique de gouvernance de l’UEM. S’inspirant du projet détaillé de la Commission, les présidents de la Commission européenne, du Conseil européen, de l’Eurogroupe, de la BCE et du Parlement européen ont publié en 2015 un rapport intitulé «Compléter l’Union économique et monétaire européenne» (ou «rapport des cinq présidents»). Il exposait un plan de réforme visant à réaliser (d’ici à 2025 au plus tard) une véritable union économique, financière, budgétaire et politique en trois étapes. La mise en œuvre de tous les objectifs ambitieux énoncés dans le projet détaillé de la Commission et dans le «rapport des cinq présidents» aurait toutefois été subordonnée à une modification profonde des traités de l’Union. Les traités n’ayant pas été modifiés depuis lors, il n’a pas été possible de concrétiser les plus ambitieux de ces projets.

La crise économique provoquée par la crise de la COVID-19 a fortement pesé sur les finances publiques. En mars 2020, le Conseil a activé la clause dérogatoire générale prévue dans le pacte de stabilité et de croissance afin que les États membres puissent, pendant une durée limitée, augmenter leur dette publique au-delà des restrictions imposées par les règles budgétaires. Cela leur a permis, entre autres, de dépasser temporairement le ratio dette/PIB de 60 % sans risquer de sanctions de l’UE. Toutefois, il a été demandé aux États membres qui affichaient déjà un ratio dette/PIB très élevé d’augmenter leur dette avec beaucoup de prudence. Même si la clause dérogatoire générale a été activée, l’imposition de sanctions restait possible dans le cadre du pacte de stabilité et de croissance (SGP). Au cours du mois de mars 2020, la BCE a lancé le programme d’achats d’urgence face à la pandémie (PEPP), qui prévoit notamment l’achat d’importants volumes de dette souveraine sur les marchés secondaires. Ce programme permet de renforcer la liquidité des marchés et d’éviter l’apparition d’écarts importants entre les obligations allemandes et les obligations d’État d’un certain nombre d’États membres fortement endettés. Les montants proposés sont particulièrement élevés, mais le programme est limité dans le temps.

La BCE a conduit une évaluation stratégique au cours de l’été 2021, pour la première fois depuis 2003, fixant un objectif d’inflation de 2 % à moyen terme, ce qui permet un dépassement transitoire de cet objectif et la prise en compte du changement climatique dans les décisions de l’Eurosystème.

Tous les effets conjugués d’années de politique monétaire ultra-souple, accentués par la situation économique de l’après-pandémie, ainsi que par les répercussions de la guerre en Ukraine, principalement sous la forme de fortes hausses des prix de l’énergie, se sont traduits par une augmentation historique de l’inflation dans la zone euro, dont les premiers signes se sont fait sentir en 2022. Les effets de second tour se sont concrétisés lorsque la perte spectaculaire du pouvoir d’achat a entraîné de fortes demandes d’augmentation des salaires, donnant lieu à une vraisemblable spirale prix-salaires. L’Eurosystème a inversé sa politique monétaire, freinant les achats d’actifs et augmentant les taux d’intérêt. En réaction à la crainte d’écarts excessifs pour les obligations souveraines des pays fortement endettés, la BCE a annoncé, en juillet 2022, un «outil de lutte contre la fragmentation», l’instrument de protection de la transmission (IPT).

Après deux années de hausses récurrentes des taux d’intérêt, l’inflation dans la zone euro a commencé à ralentir en 2023. Toutefois, à la date de publication du présent document, elle reste supérieure à l’objectif de 2 %, à la suite d’une vague de baisses des taux d’intérêts. La BCE surveille de près les effets de la tendance au protectionnisme aux États-Unis ainsi que de l’augmentation des dépenses sur l’inflation.

Au cours de l’été 2022, un débat entre les États membres sur d’éventuelles modifications du pacte de stabilité et de croissance s’est intensifié. Malgré les positions sensiblement différentes affichées par les États membres, un consensus s’est dégagé pour laisser du temps supplémentaire aux pays fortement endettés pour réduire leur ratio dette/PIB dans la limite supérieure de 60 %. Il existait également un consensus pour simplifier, dans la mesure du possible, les procédures d’exécution excessivement compliquées du pacte de stabilité et de croissance (PSC), tandis que les seuils actuels de 60 % et de 3 % pour la dette et le déficit devraient être maintenus. La clause dérogatoire générale a été désactivée fin 2023.

En avril 2023, la Commission a présenté des propositions législatives visant à modifier le PSC. Ce nouveau cadre est entré en vigueur en avril 2024. Il prévoit que les pays dont la dette publique dépasse 60 % du PIB et/ou dont le déficit public est supérieur à 3 % du PIB pourront bénéficier d’une période comprise entre quatre et sept ans pour s’assurer que la dette publique suive une trajectoire descendante plausible ou se maintienne à des niveaux prudents à moyen terme. Il a été décidé de combiner souplesse et obligation de procéder à des réformes structurelles. Cette révision marque le passage à une approche par pays, tout en introduisant des garanties visant à mettre en place des marges de manœuvre budgétaires et à assurer l’égalité de traitement entre les États membres. Elle transfère également d’importants pouvoirs décisionnels du Conseil à la Commission, ce qui permettrait à cette dernière d’influencer directement la trajectoire d’ajustement budgétaire des différents États membres de la zone euro.

Le nouveau cadre de gouvernance économique a introduit la possibilité d’activer une clause dérogatoire nationale pour permettre des écarts par rapport aux limites convenues pour les dépenses nettes dans des circonstances exceptionnelles échappant au contrôle de l’État membre concerné. En mars 2025, la Commission a présenté une communication appelant à l’activation coordonnée, par tous les États membres, de la clause dérogatoire nationale afin de dégager une marge de manœuvre budgétaire supplémentaire (jusqu’à 1,5 % du PIB par rapport aux niveaux de 2021) pour augmenter les dépenses de défense au cours des quatre prochaines années. Selon la Commission, les États membres disposeraient ainsi de suffisamment de temps pour gérer la transition vers des niveaux structurels plus élevés de dépenses de défense.

Rôle du Parlement européen

Depuis l’entrée en vigueur du traité de Lisbonne, le Parlement européen a participé en tant que colégislateur à l’élaboration de la plupart des modalités définissant le cadre de gouvernance économique (notamment sur la base des articles 121, 126 et 136 du traité FUE). Dans certains dossiers, le traité ne confère toutefois qu’un rôle consultatif au Parlement, en ce qui concerne entre autres le volet correctif du pacte de stabilité et de croissance. Le Parlement européen est également consulté sur les points suivants:

accords sur les taux de change entre l’euro et les devises de pays ne faisant pas partie de l’Union européenne,
États remplissant les critères pour adopter la monnaie unique,
nomination du président, du Vice-président et des quatre autres membres du directoire de la BCE,
certains pans de la législation portant application de la procédure concernant les déficits excessifs.

Tous les ans, la BCE publie son rapport annuel que le président de la Banque présente ensuite au Parlement réuni en séance plénière. Le Parlement adopte généralement un rapport d’initiative qui fait suite à cette présentation. En outre, la présidente de la BCE participe régulièrement aux dialogues monétaires trimestriels avec la commission des affaires économiques et monétaires du Parlement européen afin de présenter les décisions de politique monétaire de la BCE et de répondre aux questions des membres de la commission.

À aucun stade du Semestre européen le Parlement ne peut se prévaloir d’un quelconque pouvoir décisionnel formel. Il joue toutefois un rôle important dans le contrôle et la mise en œuvre du cadre de gouvernance économique. Le Parlement est régulièrement informé par la Commission et le Conseil, qui disposent des pouvoirs exécutifs en la matière.

Le rôle du Parlement européen dans la gouvernance économique de l’UE a été renforcé par le Semestre européen, notamment par la mise en place du «dialogue économique». En conséquence, la commission compétente peut inviter les présidents du Conseil, de la Commission, du Conseil européen ou de l’Eurogroupe à débattre de leurs décisions respectives ou à présenter leurs activités dans le cadre du Semestre européen. Un dialogue en plénière a également été mis en place pour demander des comptes aux présidents des institutions. Le Parlement accompagne le Semestre en adoptant des rapports d’initiative et des résolutions, dans lesquels il exprime son avis sur les cycles en cours.

De par sa nature, le Parlement n’est pas officiellement associé à l’élaboration des traités intergouvernementaux (comme le TSCG) ni à la mise en place ou au fonctionnement de mécanismes intergouvernementaux (tels que le MES), même s’il établit de nombreux contacts et qu’il participe à des échanges de vues.

Pour plus d’informations sur le sujet, veuillez consulter le site internet de la commission des affaires économiques et monétaires.

Kai Gereon SPITZER

10-2025