Politique de concurrence
Les objectifs principaux des règles de l’Union relatives à la concurrence consistent à permettre le bon fonctionnement du marché intérieur de l’Union. Le traité sur le fonctionnement de l’Union européenne (traité FUE) vise à prévenir les restrictions et les distorsions de concurrence, telles que les abus de position dominante, les accords anticoncurrentiels ainsi que les fusions et acquisitions s’ils réduisent la concurrence. Par ailleurs, les aides d’État, lorsqu’elles entraînent des distorsions de la concurrence, sont interdites, mais peuvent dans certains cas précis être autorisées.
Base juridique
- Les articles 101 à 109 du traité FUE ainsi que le protocole nº 27 sur le marché intérieur et la concurrence, qui précise que, selon l’article 3, paragraphe 3, du traité sur l’Union européenne, un système de concurrence non faussée fait partie intégrante du marché intérieur;
- Le règlement sur les concentrations (règlement (CE) nº 139/2004 du Conseil) et son règlement de mise en œuvre (règlement (CE) nº 802/2004 de la Commission);
- Les articles 37, 106 et 345 du traité FUE pour les entreprises publiques ainsi que les articles 14, 59, 93, 106, 107, 108 et 114 du traité FUE pour les services publics, les services d’intérêt général et les services d’intérêt économique général; le protocole nº 26 sur les services d’intérêt général; l’article 36 de la charte des droits fondamentaux de l’Union européenne.
Objectifs
La politique de concurrence constitue un instrument essentiel pour avoir un marché intérieur libre, dynamique et fonctionnel et promouvoir la prospérité économique générale. La concurrence permet aux entreprises de se mesurer les unes aux autres dans des conditions d’égalité entre les États membres, tout en les incitant à s’efforcer de proposer aux consommateurs les meilleurs produits au prix le plus avantageux. En retour, l’innovation et la croissance économique à long terme s’en trouvent stimulées. La politique européenne de concurrence s’applique également aux entreprises hors Union européenne qui sont actives sur le marché intérieur. Les évolutions sociétales, économiques, géopolitiques et technologiques sont source de défis pour la politique de concurrence de l’Union.
En 2020, La Commission a démarré un réexamen complet des règles antitrust et en matière de concentrations et des règles sur les aides d’État de l’Union. La communication de la Commission intitulée «Une politique de concurrence adaptée aux nouveaux défis» de novembre 2021 résume les principaux éléments de ce réexamen. Elle met également en évidence la manière dont le réexamen des politiques contribue à promouvoir la reprise de l’Union après la pandémie et à créer un marché intérieur plus résilient pour favoriser la mise en œuvre du pacte vert européen et accélérer la transition numérique.
Dans une économie de plus en plus numérisée, de nouveaux outils sont devenus nécessaires pour relever les défis émergents. La législation sur les marchés numériques, finalisée par les colégislateurs en septembre 2022, vise à préserver l’équité et la contestabilité des marchés numériques et introduit une réglementation ex ante pour les plateformes en ligne désignées comme «contrôleurs d’accès». Plusieurs autres initiatives visant à renforcer l’autonomie stratégique ouverte de l’Union dans un contexte mondial ont été lancées. Par exemple, le nouveau règlement sur les subventions étrangères vise à remédier aux effets de distorsion que pourraient avoir les subventions étrangères sur le marché intérieur, en particulier dans le contexte des marchés publics et des fusions.
Alors que le débat sur la compétitivité européenne gagnait en importance, le rapport Draghi, publié en septembre 2024, proposait une nouvelle approche de la politique de concurrence, laquelle entendait adapter les règles de concurrence à un marché dont la physionomie évolue et faire en sorte que leur stricte application n’entrave en rien les entreprises européennes dans leur ambition de compétitivité à l’international. Elle vise également à mieux encourager l’innovation et à renforcer la sécurité et la résilience. C’est dans le même esprit que la lettre de mission adressée par la présidente Von der Leyen à la commissaire chargée de la question soulignait le besoin de «moderniser la politique de concurrence de l’Union européenne de sorte qu’elle encourage les entreprises européennes à innover, à être concurrentielles à l’international et à dominer le marché».
Instruments de la politique de concurrence
En matière de politique de concurrence, l’Union dispose de règles antitrust, mais aussi en matière de contrôle des concentrations, d’aides d’État, d’entreprises publiques et de services publics. Les règles antitrust visent à rétablir les conditions de concurrence, par exemple en cas de formation d’ententes ou d’abus de position dominante. Les outils préventifs de la politique de concurrence comprennent les règles en matière de contrôle des concentrations mais aussi d’aides d’État. Le contrôle des concentrations prévient de potentielles distorsions de la concurrence en analysant à l’avance si une concentration ou une acquisition potentielle est susceptible de fausser le jeu de la concurrence. Les règles en matière d’aides d’État entendent quant à elles prévenir les interventions injustifiées de l’État lorsqu’un traitement préférentiel accordé à certaines entreprises ou à certains secteurs fausse ou risque de fausser la concurrence, affectant de ce fait les échanges entre les États membres. Les services d’intérêt économique général (SIEG) revêtent une importance toute particulière pour les consommateurs. Ils font l’objet de règles spécifiques dans le contexte des aides d’État. Leur objectif est de promouvoir la cohésion sociale et territoriale ainsi qu’un degré élevé de qualité et de sécurité, au même titre que des prix abordables et une égalité de traitement.
A. Interdiction totale des accords restreignant la concurrence (article 101 du traité FUE)
La collusion entre entreprises fausse l’égalité des conditions de concurrence et porte préjudice aux consommateurs et aux autres entreprises. Les accords entre entreprises, tels que les cartels, sont interdits et nuls de plein droit. Toutefois, des accords peuvent être exemptés de cette interdiction s’ils contribuent à l’amélioration de la production ou de la distribution des produits, ou encore à la promotion du progrès technique ou économique. Une exemption n’est autorisée qu’à condition qu’une partie équitable du profit qui en résulte soit réservée aux consommateurs et que l’accord n’impose pas de restrictions qui ne soient pas indispensables ni n’aboutissent, pour une partie substantielle des produits en cause, à l’élimination de la concurrence. De telles exemptions sont rarement accordées au cas par cas, au lieu de quoi elles sont, la plupart du temps, régies par les règlements d’exemption par catégorie.
Ces règlements couvrent des groupes d’accords spécifiques similaires, lesquels ont généralement une incidence comparable sur la concurrence. En mai 2022, la Commission a adopté la version révisée du règlement d’exemption par catégorie applicable aux accords verticaux. Elle a également examiné les deux règlements d’exemption par catégorie applicables aux accords horizontaux ainsi que les lignes directrices en la matière.
Certains accords, enfin, ne sont pas considérés comme des infractions pour peu qu’ils soient de moindre importance que leur incidence sur le marché soit minime (principe de minimis). De tels accords sont souvent considérés comme utiles à la coopération entre petites et moyennes entreprises.
En février 2024, la Commission a adopté une communication révisée sur la définition du marché en cause. Il s’agit de la première révision de la communication depuis 1997. Elle couvre la définition des marchés dans les affaires de pratiques anticoncurrentielles et de concentrations. Elle adapte les orientations aux nouvelles réalités du marché (les marchés numériques, par exemple) ainsi qu’à l’évolution de la pratique décisionnelle de la Commission et de la jurisprudence de l’Union, élargissant ainsi considérablement la notion de «marché en cause».
B. Interdiction des abus de position dominante (article 102 du traité FUE)
Selon la Cour de justice de l’Union européenne (CJUE), la position dominante est «une position de puissance économique détenue par une entreprise qui lui donne le pouvoir de faire obstacle au maintien d’une concurrence effective sur le marché en cause en lui fournissant la possibilité de comportements indépendants dans une mesure appréciable vis-à-vis de ses concurrents, de ses clients et, finalement, des consommateurs». La position dominante est examinée par rapport à l’ensemble ou à une partie substantielle du marché intérieur.
Une position dominante ne constitue pas en soi une infraction au droit de la concurrence de l’Union, et les entités jouissant d’une telle position sont autorisées à participer à la concurrence sur la base de leurs mérites propres. Néanmoins, une position dominante confère à l’entreprise qui en bénéficie la responsabilité particulière de s’assurer que sa conduite ne fausse pas la concurrence. On peut considérer comme un abus de position dominante le fait de fixer des prix inférieurs aux coûts de revient (prédation), de fixer des prix excessifs, de pratiquer des ventes liées et groupées, et de refuser de traiter avec certains homologues.
En outre, la législation sur les marchés numériques fixe des obligations spécifiques pour les plateformes en ligne désignées comme «contrôleurs d’accès». Une fois désignée comme contrôleur d’accès par la Commission, une entité est tenue de se conformer à certaines obligations ou interdictions vis-à-vis de tel ou tel comportement prévu par la loi (tels l’autofavoritisme, la préinstallation et la vente groupée de certains logiciels, etc.). Ces obligations s’ajoutent aux règles générales de concurrence, lesquelles continuent de s’appliquer. Presque immédiatement après l’entrée en vigueur des obligations, la Commission a ouvert plusieurs enquêtes pour non-conformité.
C. Contrôle des concentrations
En vertu de l’article 2, paragraphe 3, du règlement (CE) nº 139/2004 sur les concentrations, toute concentration qui entraverait de manière significative une concurrence effective, dans le marché commun ou une partie substantielle de celui-ci, en particulier par la création ou le renforcement d’une position dominante, doit être déclarée incompatible avec le marché commun. La Commission doit être avertie des concentrations prévues si l’on sait que l’entreprise résultant d’une telle concentration dépassera certains plafonds (ce qu’on appelle les «concentrations de dimension communautaire»). En deçà de ces plafonds, les autorités nationales chargées de la concurrence peuvent examiner elles-mêmes les concentrations. Les règles en matière de contrôle des concentrations s’appliquent également aux entreprises sises en dehors de l’Union et menant des activités sur le marché intérieur. La procédure d’examen se déclenche lors de la prise de contrôle d’une autre entreprise (article 3, paragraphe 1). Après avoir évalué l’incidence potentielle d’une concentration sur la concurrence, la Commission soit approuve soit rejette ladite concentration, à moins qu’elle ne donne son aval sous certaines conditions et obligations (article 8). Il n’est pas procédé à un contrôle ultérieur systématique ni à une déconcentration des entreprises associées.
À l’issue d’un long processus d’examen qui a commencé en 2014, la Commission a modifié son règlement d’application sur les concentrations et la communication relative à une procédure simplifiée. Les nouvelles règles s’appliquent depuis septembre 2023. Les cas spécifiques dans lesquels les États membres peuvent demander à la Commission d’examiner toute concentration dépourvue de dimension communautaire sont définis plus précisément dans une communication de la Commission du 26 mars 2021.
D. Interdiction des aides d’État (article 107 du traité FUE)
L’article 107 du traité FUE interdit globalement les aides d’État pour prévenir les distorsions de la concurrence dans le marché intérieur qui pourraient résulter de l’octroi d’avantages sélectifs à certaines entreprises. Toute aide directe accordée par les États membres (comme les subventions à fonds perdu, les prêts à conditions favorables, les exonérations d’impôts et de taxes et les garanties d’emprunt) est interdite, de même que les avantages similaires.
Le traité FUE autorise certaines exemptions à cette interdiction globale, si celles-ci peuvent être justifiées par des objectifs spécifiques d’importance supérieure, par exemple pour faire face à de graves perturbations économiques ou pour des motifs d’intérêt européen commun. Pendant la pandémie de COVID-19, la Commission a adopté l’encadrement temporaire des aides d’État afin de faire face aux graves perturbations économiques causées par la pandémie. Cet encadrement est d’ores et déjà en cours de suppression. En mars 2022, la Commission a adopté un encadrement temporaire de crise, qui a depuis été élargi, afin de permettre aux États membres d’utiliser la flexibilité offerte par les règles en matière d’aides d’État pour soutenir l’économie dans le contexte de l’invasion de l’Ukraine par la Russie. En mars 2023, la Commission a transformé l’encadrement temporaire en encadrement temporaire de crise et de transition, en y ajoutant des mesures visant à renforcer le soutien aux secteurs essentiels à la transition vers une économie à zéro émission nette, conformément au plan industriel du pacte vert. En conséquence, grâce à l’ajout de nouveaux objectifs, l’essence de la politique de concurrence de l’Union connaît actuellement de profonds changements, qui pourraient être considérés comme une rupture par rapport à des décennies de pratique.
Des mesures similaires avaient déjà été prises par le passé dans le contexte de la crise financière mondiale de 2008, et ce pour prévenir les graves répercussions que la faillite d’un établissement financier pourrait engendrer sur l’ensemble du système.
Les États membres sont tenus de notifier à la Commission toute aide d’État prévue, sauf si celles-ci font l’objet d’une exemption générale par catégorie (visée par le règlement d’exemption par catégorie concernant les aides d’État de la Commission) ou si le principe de minimis s’applique. Les aides d’État ne peuvent être appliquées que si la Commission a donné son approbation. Dans certains cas, la Commission a estimé que le traitement fiscal préférentiel accordé à certaines entreprises constituait une aide d’État illégale. Plusieurs de ces cas font actuellement l’objet d’une enquête judiciaire par la Cour de justice de l’Union européenne. La Commission a le pouvoir de recouvrer les aides d’État incompatibles avec le marché intérieur.
Depuis 2021, la Commission a achevé une série d’examens portant sur différents aspects de la politique d’aides d’État de l’Union. En ont résulté de nouvelles lignes directrices concernant les aides d’État au climat, à la protection de l’environnement et à l’énergie, ainsi que la révision de la communication sur les règles en matière d’aides d’État en faveur des projets importants d’intérêt européen commun (PIIEC) et les lignes directrices révisées relatives aux aides d’État visant à promouvoir les investissements en faveur du financement des risques. Depuis 2018, un PIIEC en moyenne approuvé tous les ans.
En mars 2025, la Commission a, dans sa communication sur le pacte pour une industrie propre, fait part de son intention de simplifier les règles relatives aux aides d’État en adoptant un nouvel encadrement, à savoir l’encadrement des aides d’État dans le cadre du pacte pour une industrie propre. Elle entend ainsi accélérer le déploiement des énergies renouvelables, soutenir la décarbonation de l’industrie et constituer une capacité suffisante de production de technologies propres en Europe.
E. Services d’intérêt économique général
Dans plusieurs États membres, certains services essentiels (électricité, services postaux et transport ferroviaire) sont toujours assurés par des entreprises publiques ou des entreprises contrôlées par les autorités publiques. Ces services sont considérés comme des SIEG et font l’objet de règles spécifiques dans le contexte du cadre de l’Union relatif aux aides d’État. L’article 36 de la charte des droits fondamentaux de l’Union européenne reconnaît lui aussi le droit des citoyens européens aux SIEG.
Contrôle de l’application
Il est essentiel de contrôler l’application réelle et rigoureuse de la réglementation de l’Union en matière de concurrence afin de garantir la réalisation des objectifs de la politique de concurrence. La Commission est le principal organe qui veille à la bonne application de ces règles. En tant que telle, elle dispose de vastes compétences en matière d’inspection et de contrôle. Toutefois, le règlement (CE) nº 1/2003 du Conseil accorde un rôle accru en matière de contrôle de l’application aux autorités et tribunaux nationaux compétents en matière de lutte antitrust, rôle renforcé par la directive (UE) 2019/1. La coordination de la mise en œuvre au niveau national et au niveau de l’Union est soutenue par le réseau européen de la concurrence (REC), au sein duquel la Commission coopère avec les autorités et tribunaux nationaux compétents en matière de concurrence pour veiller à ce que les règles de concurrence de l’Union soient appliquées de manière effective et cohérente. La procédure de coopération est définie dans le règlement (CE) nº 1/2003 du Conseil. Elle a été renforcée par la directive (UE) 2019/1 (REC+).
En ce qui concerne la lutte antitrust, la directive sur les dommages et intérêts a été adoptée en 2014 afin d’apporter une meilleure protection aux acteurs du marché ayant subi un préjudice causé par des accords interdits (ententes et abus de position dominante) et de renforcer l’effet dissuasif concernant de telles pratiques. Elle facilite la procédure d’obtention de dédommagements.
Rôle du Parlement européen
En matière de politique de concurrence, le principal rôle du Parlement consiste à contrôler l’exécutif. Le ou la commissaire responsable des questions de concurrence rend compte plusieurs fois par an de sa politique et des décisions prises en la matière devant la commission des affaires économiques et monétaires (ECON). En ce qui concerne l’adoption d’actes législatifs relevant de la politique de concurrence, le Parlement n’y est associé qu’au moyen de la procédure de consultation. Toutefois, la procédure législative ordinaire peut s’appliquer, par exemple pour l’adoption des directives précitées sur les actions en dommages et intérêts et sur le renforcement des autorités de concurrence des États membres (directive REC+).
Le Parlement continue de surveiller les évolutions de la politique de concurrence ainsi que les travaux de la Commission en la matière. Le groupe de travail sur la concurrence de la commission ECON, au même titre que les résolutions que le Parlement émet chaque année au sujet du rapport annuel de la Commission sur la politique de concurrence, oriente la manière dont le Parlement est amené à se saisir des questions relevant de la politique de concurrence de l’Union et nourrit sa politique à cet égard.
Au cours de la neuvième législature du Parlement (2019-2024), le groupe de travail sur la concurrence de la commission ECON a examiné et débattu avec des experts et des représentants d’autres institutions de l’Union des sujets tels que les pratiques commerciales déloyales dans le secteur du transport aérien de l’Union, les obstacles à la concurrence liés à la propriété commune d’investisseurs institutionnels, la démondialisation et la politique de concurrence, la politique de concurrence américaine relative aux marchés numériques, l’impact du Brexit, les services d’infrastructure en nuage, le cadre temporaire pour les aides d’État à la suite de l’agression contre l’Ukraine, les questions de concurrence dans le domaine de l’énergie, les aspects concurrentiels du règlement sur les marchés numériques, la définition révisée des marchés en cause, ainsi que le cadre temporaire de crise de la Commission et ses exemptions générales par catégorie.
Marcel Magnus