Le Fonds de solidarité

Le Fonds de solidarité de l’Union européenne permet à cette dernière de soutenir financièrement un État membre, un pays dont l’adhésion à l’Union est en cours de négociation ou une région en cas de catastrophe naturelle majeure.

Base juridique

Article 175, troisième alinéa, et article 212, paragraphe 2, du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne (traité FUE), règlement (CE) n° 2012/2002 du Conseil du 11 novembre 2002 instituant le Fonds de solidarité de l’Union européenne et règlement (UE) n° 661/2014 du Parlement européen et du Conseil du 15 mai 2014 modifiant le règlement (CE) n° 2012/2002 du Conseil instituant le Fonds de solidarité de l’Union européenne.

Objectifs

Le Fonds de solidarité de l’Union européenne (FSUE) permet à l’Union européenne, en tant qu’institution, d’apporter une aide effective à un État membre ou à un pays dont l’adhésion à l’Union est en cours de négociation lorsqu’il doit faire face aux dégâts provoqués par une catastrophe naturelle majeure ou aux conséquences résultant d’une urgence de santé publique majeure. Grâce au FSUE, qui est financé en dehors du budget de l’Union, il est possible de mobiliser jusqu’à 500 millions d’euros par an (prix de 2011), en sus de l’allocation non dépensée de l’année précédente, en vue de compléter les dépenses publiques engagées par les États concernés pour des interventions d’urgence.

Budget et réalisations

Le FSUE a été institué par le règlement (CE) n° 2012/2002 du Conseil pour répondre aux graves inondations qui avaient touché l’Europe centrale durant l’été 2002. Depuis lors, 24 pays européens frappés par 80 catastrophes naturelles (notamment des inondations, des incendies de forêt, des séismes, des tempêtes et des sécheresses) ont bénéficié de l’aide du Fonds pour un montant total de plus de 5 milliards d’euros.

A. Champ d’application et critères d’éligibilité

Le FSUE intervient principalement en cas de catastrophe naturelle majeure ou régionale ou d’urgence de santé publique majeure ayant des répercussions graves sur les conditions de vie, la santé humaine, le milieu naturel ou l’économie d’une ou de plusieurs régions d’un État membre ou d’un pays candidat à l’adhésion. Une catastrophe naturelle est considérée comme «majeure» lorsqu’elle occasionne des dommages directs (dans l’État membre ou le pays candidat à l’adhésion) dont l’estimation soit est supérieure à trois milliards d’euros (prix de 2011), soit représente plus de 0,6 % du revenu national brut (RNB) de l’État bénéficiaire. Une «catastrophe naturelle régionale» désigne une catastrophe naturelle qui occasionne, dans une région au niveau NUTS 2 (3.1.6), des dommages directs supérieurs à 1,5 % du produit intérieur brut (PIB) de cette région. Dans le cas des régions ultrapériphériques visées à l’article 349 du traité FUE, ce seuil est fixé à 1 % du PIB de la région. Enfin, une «urgence de santé publique majeure» désigne un danger mortel ou tout autre danger grave pour la santé, d’origine biologique, qui porte gravement atteinte à la santé humaine et nécessite une action décisive afin d’endiguer sa propagation ultérieure, et qui entraîne des mesures d’urgence dont le coût est estimé à plus de 1,5 milliard d’euros (prix de 2011), ou à plus de 0,3 % du revenu national brut de l’État bénéficiaire.

1. Mesures

L’intervention du FSUE prend la forme d’une subvention qui complète les dépenses de l’État bénéficiaire et sert à financer des mesures d’urgence de première nécessité et de remise en état visant à réparer des dégâts en principe non assurables. Les actions urgentes éligibles à une subvention sont les suivantes:

  • la remise en fonction immédiate des infrastructures et des équipements dans les domaines de l’énergie, de l’eau potable, des eaux usées, des télécommunications, des transports, des soins de santé et de l’enseignement;
  • la mise en œuvre de mesures provisoires d’hébergement et la prise en charge des services de secours destinés aux besoins de la population touchée;
  • la sécurisation immédiate des infrastructures de prévention et la protection du patrimoine culturel;
  • le nettoyage des zones sinistrées, y compris des zones naturelles;
  • l’assistance rapide, notamment médicale, à la population touchée par une urgence de santé publique majeure et la protection de la population contre le risque d’être touchée.

2. Introduction de la demande

L’État sinistré adresse une demande d’intervention du FSUE à la Commission au plus tard dans un délai de 12 semaines suivant les premiers dégâts de la catastrophe. Il doit estimer l’ensemble des dommages directs causés par la catastrophe naturelle et leur incidence sur la population, l’économie et l’environnement concernés ainsi que le coût des mesures nécessaires, indiquer les autres sources de financement et fournir une brève description de la mise en œuvre de la législation de l’Union sur la prévention et la gestion des risques liée à la nature de la catastrophe naturelle.

3. Mise en œuvre

La procédure d’attribution d’une subvention, suivie d’une procédure budgétaire (approbation du Parlement et du Conseil), peut prendre plusieurs mois. Dès que les crédits sont octroyés, la subvention est payée après la signature d’un accord entre la Commission et le pays bénéficiaire.

La réforme de 2014 a introduit la possibilité, pour les États membres, de demander une avance, dont l’octroi est décidé par la Commission si les ressources suffisantes sont disponibles. La réforme de 2020 a porté le montant maximal de l’avance à 25 % du montant total de la contribution financière prévue du FSUE et l’a plafonné à 100 millions d’euros.

L’État bénéficiaire est responsable de l’utilisation de la subvention et du contrôle de sa bonne utilisation (même si la Commission peut effectuer des contrôles sur place des actions financées par le FSUE). Les mesures d’urgence peuvent être financées rétroactivement pour financer des opérations à compter du premier jour de la catastrophe.

Le double financement des mesures est impossible et il est de la responsabilité de l’État bénéficiaire de veiller à ce que les coûts couverts par le FSUE ne le soient pas par d’autres instruments financiers de l’Union (notamment des instruments de la politique de cohésion, de la politique agricole ou de la politique de la pêche).

4. Utilisation de la subvention

La subvention est utilisée dans un délai de 18 mois à compter de la date à laquelle elle a été versée. L’État bénéficiaire doit rembourser la partie éventuellement non dépensée. Six mois après l’expiration du délai de 18 mois, il doit présenter à la Commission un rapport d’exécution. Ce document indique en détail les dépenses effectuées qui étaient éligibles au FSUE ainsi que toute autre source de financement reçue, y compris les remboursements d’assurances et les dédommagements obtenus auprès de tiers. Il doit également exposer les mesures de prévention décidées ou envisagées, y compris le recours aux Fonds structurels et d’investissement européens à cette fin; l’expérience acquise à la suite de la catastrophe ou de l’urgence, l’état de la mise en œuvre de la législation pertinente de l’Union en matière de prévention et de gestion des risques de catastrophes naturelles; et toute autre information pertinente sur les mesures de prévention et d’atténuation prises.

5. Rapport annuel

La Commission européenne présente un rapport annuel sur le fonctionnement du FSUE. Le dernier rapport annuel porte sur les années 2017 et 2018 et montre qu’en 2017, la Commission avait reçu dix nouvelles demandes de contribution financière, de la part de la Grèce, de l’Espagne, de la France, de la Lettonie, de la Lituanie, de la Pologne et du Portugal. En outre, l’Italie a réexaminé et mis à jour sa demande initialement soumise en 2016 pour la série de séismes majeurs survenus cette même année. Les deux demandes émanant de l’Espagne ont été considérées comme ne remplissant pas les conditions d’admissibilité et ont été rejetées. En 2018, la Commission a reçu quatre demandes d’aide au titre du Fonds de solidarité de l’Union européenne de la part de la Bulgarie, de Chypre, de l’Italie et de la Roumanie. Seule la demande de Chypre a été rejetée.

B. La réforme du FSUE de 2020

En réaction à la crise de la COVID-19, le champ d’application du FSUE a été étendu en 2020 pour couvrir les urgences de santé publique majeures: le règlement modificatif (UE) 2020/461 du Parlement européen et du Conseil est entré en vigueur le 30 mars 2020 et prévoit que les urgences de santé publique majeures constituent un motif de mobilisation du Fonds de solidarité de l’Union européenne. Le plafond des avances a également été relevé et les exigences concernant le rapport de mise en œuvre ont été mises à jour.

Rôle du Parlement européen

Dans sa résolution du 15 janvier 2013 sur le Fonds de solidarité de l’Union européenne, mise en œuvre et application[1], le Parlement européen a souligné l’importance du FSUE, principal instrument permettant à l’Union européenne de réagir face à une catastrophe majeure. Parallèlement, il a qualifié d’inacceptable le délai qui sépare le moment où la catastrophe se produit et celui où l’État membre ou la région concernés reçoit l’aide et il a demandé que ce délai soit réduit grâce à une simplification des procédures nécessaires ainsi qu’à la possibilité d’effectuer des paiements anticipés, éléments qui ont été repris dans la nouvelle proposition législative de juillet 2013. La proposition de la Commission a également intégré d’autres suggestions du Parlement, notamment une définition plus claire et plus précise du concept de «catastrophe» et du champ d’intervention, de façon à endiguer le scepticisme des nombreux États membres opposés à une réforme de cet instrument de l’Union.

Après avoir adopté leurs positions respectives sur la base de cette proposition de la Commission de juillet 2013, le Parlement et le Conseil ont procédé, en février 2014, à des négociations interinstitutionnelles qui ont débouché, après trois réunions, sur un compromis en première lecture au titre de la procédure législative ordinaire. Le nouveau règlement est entré en vigueur en juin 2014.

La position de négociation du Parlement était nettement favorable à l’instauration d’un mécanisme de paiements anticipés. Supprimée par le Conseil dans un premier temps, cette nouvelle disposition fait partie du compromis conclus (moyennant le maintien du montant maximum proposé par la Commission, à savoir 10 % d’avances, plafonnées à 30 millions d’euros).

Quant au seuil d’éligibilité pour les catastrophes régionales, l’accord final a maintenu le taux de 1,5 % du PIB régional proposé par la Commission, mais le Parlement est parvenu à inscrire un taux plus bas (1 % du PIB) pour les régions ultrapériphériques de l’Union européenne. Parmi les autres éléments de l’accord figurent l’extension à 12 semaines du délai de dépôt des demandes par les États membres (la Commission et le Conseil proposaient 10 semaines), l’introduction d’un délai de six semaines pour que la Commission réponde aux demandes ainsi que l’extension à 18 mois de la durée au cours de laquelle la contribution du FSUE peut être utilisée (la Commission et le Conseil proposaient 12 mois).

En principe, l’assistance technique ne peut bénéficier d’une aide, mais la position du Parlement a introduit une dérogation qui a été reprise dans le compromis: les coûts d’assistance technique directement liés à la préparation et à la mise en œuvre des actions peuvent bénéficier d’une contribution financière.

Dans sa résolution du 1er décembre 2016 sur le Fonds de solidarité de l’Union européenne: évaluation[2], le Parlement a souligné «l’importance de la réforme de 2014, qui est parvenue à surmonter le blocage du Conseil et a finalement répondu aux demandes répétées du Parlement en vue d’améliorer la réactivité et l’efficacité de l’aide, afin d’apporter une réponse rapide et transparente aux citoyens touchés par des catastrophes naturelles».

Dans sa dernière résolution sur le réexamen du Fonds de solidarité de l’Union européenne[3], adoptée le 18 mai 2021, le Parlement a invité la Commission, dans le cadre d’une réforme à venir:

  • à poursuivre ses travaux visant à simplifier et à accélérer la procédure de demande pour les États membres afin de veiller à réagir plus rapidement aux catastrophes et aux urgences;
  • à mieux prendre en compte les catastrophes d’ampleur régionale;
  • à évaluer les effets spécifiques des sécheresses et à y remédier dans le cadre du futur règlement;
  • à consacrer autant d’attention que possible aux régions les plus sujettes au risque de catastrophes naturelles majeures et régionales et d’urgences majeures de santé publique, et tout particulièrement les régions ultrapériphériques, les îles, les régions montagneuses, les régions à forte intensité sismique ou volcanique, ou les régions exposées au risque de futures crises sanitaires;
  • à renforcer et de simplifier les synergies entre le Fonds de solidarité de l’Union européenne et les fonds européens de la politique de cohésion, ainsi qu’avec le mécanisme de protection civile de l’Union;
  • à tenir davantage compte des principes les plus récents en matière de prévention des risques lors de la détermination de l’admissibilité des projets et à intégrer au règlement le principe de «reconstruire en mieux»;
  • à obliger les États bénéficiaires à informer les citoyens concernant le soutien financier apporté par l’Union.

Le Parlement estime qu’il pourrait être nécessaire à l’avenir de procéder à une réévaluation du budget du Fonds de solidarité de l’Union européenne afin de garantir un budget suffisant pour faire face efficacement aux catastrophes naturelles majeures et régionales et aux urgences de santé publique majeures.

 

[1]JO C 440 du 30.12.2015, p. 13.
[2]JO C 224 du 27.6.2018, p. 140.
[3]Textes adoptés de cette date, P9_TA(2021)0220.

Diána Haase