Zajednička poljoprivredna politika (ZPP) i Ugovor
Nakon stupanja na snagu Ugovora iz Rima poljoprivredne politike država članica zamijenjene su mehanizmima intervencije na razini Zajednice. Temelji zajedničke poljoprivredne politike nisu se mijenjali od Ugovora iz Rima, osim pravila o postupku odlučivanja. Ugovorom iz Lisabona suodlučivanje o Zajedničkoj poljoprivrednoj politici priznato je kao „redovni zakonodavni postupak”, koji je zamijenio postupak savjetovanja.
Pravna osnova
Ugovor o funkcioniranju Europske unije (UFEU) — članci od 38. do 44.
Razlozi postojanja ZPP-a
Kad je Ugovorom iz Rima 1958. uspostavljeno zajedničko tržište, na poljoprivredu u šest država članica osnivača utjecala je jaka intervencija države. Kako bi se poljoprivredni proizvodi uključili u slobodno kretanje robe, a istovremeno zadržala mogućnost državne intervencije u poljoprivrednom sektoru, trebalo je ukinuti nacionalne mehanizme za intervenciju koji nisu bili u skladu sa zajedničkim tržištem i prenijeti ih na razinu Zajednice: to je bio osnovni razlog stvaranja zajedničke poljoprivredne politike (ZPP).
Osim toga, intervencija u poljoprivredi temeljila se na tada vrlo raširenom načelu specifičnosti sektora, koji je vrlo ovisan o klimi i geografskom položaju te podložan sustavnoj neravnoteži između ponude i potražnje, zbog čega je prisutna i velika nestabilnost cijena i prihoda.
Potražnja za hranom nije fleksibilna, što znači da se ne mijenja u ovisnosti o promjenama cijena. Osim toga, trajanje proizvodnog ciklusa i fiksni proizvodni faktori čine ukupnu ponudu poljoprivrednih proizvoda vrlo nefleksibilnom. Zbog toga bogata ponuda utječe na pad cijena, dok u obrnutom slučaju, zbog slabe ponude cijene znatno rastu. Svi ti elementi rezultiraju stalnom nestabilnošću tržišta. U takvoj su situaciji tijela javne vlasti uvijek imala jasnu tendenciju regulirati poljoprivredna tržišta i pružati potporu za prihode proizvođača, što je preuzeto i u okviru ZPP-a.
Iako poljoprivreda danas predstavlja tek mali dio gospodarstva razvijenih zemalja, uključujući i države članice Europske unije, državne intervencije u zadnje su vrijeme ojačane zahvaljujući poljoprivrednim i ruralnim politikama kojima su kao potpora tradicionalnoj primarnoj aktivnosti, točnije proizvodnji hrane, uvedene nove dimenzije, kao što su održivi razvoj, borba protiv klimatskih promjena, prostorno planiranje i uređenje krajobraza, raznolikost i vitalnost ruralnog gospodarstva, diversifikacija i vitalnost ruralnoga gospodarstva, javno zdravstvo, kvaliteta proizvoda ili proizvodnja energije i biomaterijala. Potpora za javna dobra, odnosno netržišne aspekte poljoprivrede koje tržište ne podupire, postala je tako ključni aspekt najnovije poljoprivredne i ruralne politike, uključujući i ZPP.
Ciljevi
Člankom 39. Ugovora o funkcioniranju Europske unije utvrđeni su specifični ciljevi ZPP-a:
- povećanje poljoprivredne produktivnosti zahvaljujući tehničkom napretku i jamčenje optimalne upotrebe čimbenika proizvodnje, posebno radne snage;
- jamčenje primjerenog životnog standarda stanovništvu koje se bavi poljoprivredom;
- stabilizacija tržišta;
- jamčenje sigurnosti redovne opskrbe;
- jamčenje razumne cijene za potrošače.
Riječ je o ciljevima koji su istovremeno gospodarski [članak 39. stavak 1. točke (a), (c) i (d)] i socijalni [članak 39. stavak 1. točke (b) i (e)] te čija je svrha zaštita interesa proizvođača i potrošača. U praksi su ciljevi ZPP-a ostali neizmijenjeni od Ugovora iz Rima jer su vrlo fleksibilno formulirani te mogu obuhvatiti brojne reforme provedene od 1980-ih godina (vidjeti informativni članak: Instrumenti ZPP-a i njihove reforme 3.2.4.). Potrebno je naglasiti da s obzirom na ustaljenu sudsku praksu postoji mogućnost da se svi ciljevi ZPP-a ne ostvare u isto vrijeme i u potpunosti. Stoga zakonodavac Unije ima velike mogućnosti u pogledu opsega reformi, ovisno o razvoju tržišta i prioriteta koje su u danom trenutku utvrdile europske institucije.
Uz specifične ciljeve ZPP-a utvrđene člankom 39. UFEU-a uvedeni su i drugi ciljevi koji su navedeni u više odredbi Ugovora i koje je moguće primijeniti na sve politike i aktivnosti Unije. U tom kontekstu promicanje visoke razine zaposlenosti (članak 9.), zaštita okoliša u svrhu promicanja održivog razvoja (članak 11.), zaštita potrošača (članak 12.), stvaranje uvjeta za dobrobit životinja (članak 13.), zaštita javnog zdravlja (članak 168. stavak 1.) te ekonomska, socijalna i teritorijalna kohezija (članci 174. i 178.) u cijelosti postaju ciljevi ZPP-a. Zeleni plan za Europu iz studenog 2019., strategija „od polja do stola” i strategija za bioraznolikost do 2030., koje je Komisija objavila u svibnju 2020., potvrđuju sve veću međusektorsku prirodu poljoprivrednih i prehrambenih pitanja. S druge strane, u kontekstu otvaranja i globalizacije tržišta, člankom 207. utvrđuju se načela zajedničke trgovinske politike koja vrijede i za trgovinu poljoprivrednim proizvodima. Naposljetku, načela politike tržišnog natjecanja ne primjenjuju se na proizvodnju poljoprivrednih proizvoda i trgovinu tim proizvodima zbog strukturnih posebnosti primarnog sektora (članak 42.). Međutim, ova je iznimka uvedena tek 2013. godine (vidjeti informativni članak: Financiranje ZPP-a — činjenice i brojke 3.2.2.).
Postupak odlučivanja o poljoprivrednim pitanjima
Te je godine UFEU-om (članak 42. prvi podstavak i članak 43. stavak 2.) suodlučivanje o ZPP-u priznato kao „redovni zakonodavni postupak” (vidjeti informativni članak 1.2.3.), koji je zamijenio savjetodavni postupak, što je ojačalo ulogu Europskog parlamenta kao stvarnog suzakonodavca u području poljoprivrede.
Međutim, s novim Ugovorom javljaju se problemi u tumačenju zbog uvođenja iznimaka od redovnog postupka u korist Vijeća. Naime, u pogledu pravila tržišnog natjecanja člankom 42. drugim podstavkom predviđa se da „Vijeće na prijedlog Komisije može odobriti dodjelu potpora: (a) za zaštitu poduzetnika koji su zbog strukturnih ili prirodnih uvjeta u nepovoljnijem položaju; (b) u okviru programâ gospodarskog razvoja”. Nadalje, u članku 43. stavku 3. navodi se da „Vijeće na prijedlog Komisije usvaja mjere o utvrđivanju cijena, nameta, potpora i količinskih ograničenja”. Tijekom pregovora o ZPP-u nakon 2013. došlo je do pravnih i političkih problema zbog nepostojanja jasnog razgraničenja zakonodavnih ovlasti Europskog parlamenta i Vijeća u području poljoprivrede.
Moglo se predvidjeti da će se međuinstitucijska rasprava o području primjene članka 43. stavka 3. nastaviti na Sudu Europske unije. No Odlukom suda o predmetu C-113/14 od 7. rujna 2016. uspostavljeno je prošireno tumačenje pojma „utvrđivanje cijena” iz članka 43. stavka 3. UFEU-a, koje uključuje referentne pragove interventnih cijena. S obzirom na to, članak 7. Uredbe (EU) br. 1308/2013 (Uredba o ZOT-u), koji se temelji na članku 43. stavku 2., poništen je, a referentne pragove ponovno je usvojilo samo Vijeće. U kontekstu tih odluka pri budućim reformama čija je svrha prilagodba mehanizama ZPP-a radi lakšeg ostvarivanja zadanih ciljeva trebalo bi razjasniti doseg postojećih pravnih osnova kako bi se u većoj mjeri poštovala ravnoteža među suzakonodavcima.
Nadalje, uvijek su postojale i druge instance koje su također sudjelovale u provedbi ZPP-a u okviru postupka nazvanog „komitologija” (postupak na razini odbora). Od 1961., kad su uspostavljene prve zajedničke organizacije tržišta (ZOT), osnovano je više odbora. Ugovorom iz Lisabona uvedena je razlika između „delegiranih akata” i „provedbenih akata” (vidjeti informativni članak 1.3.8.). Od tada je usvajanje delegiranih akata uređeno osnovnim zakonodavnim aktom, dok je usvajanje provedbenih akata podložno novom postupku ispitivanja ili savjetovanja na temelju Uredbe (EU) br. 182/2011 Europskog parlamenta i Vijeća. Većina nacrta provedbenih akata Komisije u području poljoprivrede podliježe postupcima ispitivanja u kojima Europski parlament i Vijeće imaju pravo nadzora.
Osim toga, stručne su organizacije EU-a u okviru savjetodavnih odbora posredstvom Odbora profesionalnih poljoprivrednih organizacija i Opće konfederacije poljoprivrednih zadruga Europske unije i dalje neizravno sudjelovale u europskom postupku donošenja odluka. Nedavno se područje savjetovanja proširilo jer su stvorene skupine za civilni dijalog kako bi se Komisiji pomoglo u primjeni ZPP-a (postupak „strukturiranog dijaloga”).
ZPP — podijeljena nadležnost Unije i država članica
U UFEU-u priznaje se podijeljena nadležnost Unije i država članica u području poljoprivrede (vidjeti informativni članak 1.1.5.), što je u suprotnosti s općim mišljenjem struke i pravnih službi Komisije[1] koji su politiku u vezi s tržištem (prvi stup ZPP-a) dotad smatrali isključivom nadležnošću Unije. Novi članak 4. stavak 2. točka (d) UFEU-a utječe na zakonodavni rad u području poljoprivrede tako što u skladu s njime europske institucije primjenjuju načelo supsidijarnosti (vidjeti informativni članak 1.2.2.) u područjima koja ne pripadaju isključivoj nadležnosti EU-a (članak 5. stavak 3. i članak 12. Ugovora o Europskoj uniji (UEU)). U vezi s tim nacionalni parlamenti predsjednicima Europskog parlamenta, Vijeća i Komisije mogu uputiti obrazloženo mišljenje o usklađenosti nacrta zakonodavnih akata u području poljoprivrede s načelom supsidijarnosti. Nadalje, „sustav pojačane suradnje”, uveden člankom 20. UEU-a, (vidjeti informativni članak 1.1.5.) sada se primjenjuje i na ZPP. U okviru tog sustava neke države članice (u ovom slučaju najmanje njih devet) mogu donijeti međusobnu odluku o preuzimanju dodatnih obveza u području poljoprivrede jer je ZPP sve fleksibilniji u pogledu primjene zajedničkih mehanizama (vidjeti informativni članak 3.2.4.).
Uloga Europskog parlamenta
S obzirom na to da nakon Ugovora iz Rima nema ovlast odlučivanja, Europski parlament snažno je utjecao na uspostavu ZPP-a primjenom neobvezujućih metoda poput izvješća i rezolucija o vlastitoj inicijativi. Treba naglasiti da je nakon deklaracije Europskog vijeća koja je donesena 1997. u Luksemburgu u korist europskog poljoprivrednog modela, Europski parlament u nekoliko navrata iskazao svoju predanost višenamjenskom europskom poljoprivrednom (i prehrambenom) modelu na cijelom teritoriju proširene Unije, koji je usuglašen s otvaranjem i globalizacijom tržišta. Taj se interes prvenstveno iskazuje u okviru reforme ZPP-a iz 2003. godine i multilateralnih pregovora o poljoprivredi u okviru WTO-a (vidjeti informativni članak: Sporazum Svjetske trgovinske organizacije o poljoprivredi 3.2.11.). U tom kontekstu Europski parlament također je podržao uvrštavanje novih ciljeva u ZPP. Ta su načela potvrđena rezolucijama od 8. srpnja 2010. i 23. lipnja 2011. o budućnosti ZPP-a nakon 2013. Ta nova reforma ZPP-a, o kojoj je zaključak postignut 20. studenoga 2013., omogućila je Europskom parlamentu ulogu punopravnog suzakonodavca u sektoru poljoprivrede na temelju novog institucionalnog okvira utvrđenog Ugovorom iz Lisabona.
Izvješće o budućnosti hrane i poljoprivrede usvojeno je, o vlastitoj inicijativi, 30. svibnja 2018. Komisija je 1. lipnja 2018. objavila svoje zakonodavne prijedloge o reformi ZPP-a. U travnju 2019. članovi Odbora za poljoprivredu i ruralni razvoj glasovali su o trima izvješćima o podnesenim zakonodavnim prijedlozima. Nakon europskih izbora u svibnju 2019. novi Odbor za poljoprivredu i ruralni razvoj revidirao je izmjene usvojene tijekom prethodnog parlamentarnog saziva, a Parlament je na plenarnoj sjednici održanoj 23. listopada 2020. donio svoje konačno stajalište. Pregovarači su u lipnju 2021. postigli dogovor o trima prijedlozima iz paketa reformi ZPP-a, što je na dan 2. prosinca 2021. rezultiralo donošenjem Uredbe (EU) 2021/2115, Uredbe (EU) 2021/2116 i Uredbe (EU) 2021/2117 (3.2.2.).
Vera Milicevic