Financiranje ZPP-a: činjenice i brojke
Zajednička poljoprivredna politika dugi se niz godina financirala iz samo jednog fonda — Europskog fonda za smjernice i jamstva u poljoprivredi — koji je 1. siječnja 2007. zamijenjen Europskim fondom za jamstva u poljoprivredi (EFJP) i Europskim poljoprivrednim fondom za ruralni razvoj (EPFRR). Uredbom o ZPP-u za razdoblje 2023.–2027. uvodi se novi model ostvarivanja politike (strateški plan) za sve rashode u okviru ZPP-a.
Pravna osnova
- Članak 40. stavak 3. Ugovora o funkcioniranju Europske unije (UFEU);
- Uredba Vijeća (EU, Euratom) 2020/2093 od 17. prosinca 2020. kojom se utvrđuje višegodišnji financijski okvir za razdoblje 2021.–2027.;
- Uredba (EU) 2021/2115 Europskog parlamenta i Vijeća od 2. prosinca 2021. o utvrđivanju pravila o potpori za strateške planove koje izrađuju države članice u okviru zajedničke poljoprivredne politike (strateški planovi u okviru ZPP-a) i koji se financiraju iz Europskog fonda za jamstva u poljoprivredi (EFJP) i Europskog poljoprivrednog fonda za ruralni razvoj (EPFRR) te o stavljanju izvan snage uredbi (EU) br. 1305/2013 i (EU) br. 1307/2013.;
- Uredba (EU) 2021/2116 Europskog parlamenta i Vijeća od 2. prosinca 2021. o financiranju i nadzoru zajedničke poljoprivredne politike te upravljanju njome i o stavljanju izvan snage Uredbe (EU) br. 1306/2013;
- Uredba (EU) 2021/2117 Europskog parlamenta i Vijeća od 2. prosinca 2021. o izmjeni uredaba (EU) br. 1308/2013 o uspostavljanju zajedničke organizacije tržišta poljoprivrednih proizvoda, (EU) br. 1151/2012 o sustavima kvalitete za poljoprivredne i prehrambene proizvode, (EU) br. 251/2014 o definiciji, opisivanju, prezentiranju, označivanju i zaštiti oznaka zemljopisnog podrijetla aromatiziranih proizvoda od vina i (EU) br. 228/2013 o utvrđivanju posebnih mjera za poljoprivredu u najudaljenijim regijama Unije.
Razvoj financijskog okvira za poljoprivredu
Zajednička poljoprivredna politika (ZPP), uspostavljena u siječnju 1962. godine provodila se preko jednog fonda: Europskog fonda za smjernice i jamstva u poljoprivredi (EFSJP). Fond je 1964. bio podijeljen na dvije komponente, komponentu „Jamstva”, namijenjenu financiranju intervencija na poljoprivrednim tržištima, i komponentu „Smjernice”, namijenjenu financiranju intervencija za unaprjeđenje poljoprivrednih struktura. Na te dvije komponente primjenjivala su se različita pravila.
Reformom strukturnih fondova 1988. godine komponenti „Smjernice” dodijeljene su nove zadaće, tj. konkretno, njome su se pokrivali doprinos prilagodbi poljoprivrednih struktura i promicanje razvoja ruralnih područja. Zadaće komponente „Jamstva” mijenjale su u naknadnim reformama ZPP-a, kojima su smanjene intervencije na poljoprivrednim tržištima u korist izravnih plaćanja poljoprivrednicima. Nadalje, početna veza između izravnih plaćanja i obujma proizvodnje postupno je ukinuta (uvođenjem „proizvodno nevezanih izravnih plaćanja”), u skladu s novim ciljevima poljoprivredne politike (3.2.3.) i međunarodnim obvezama (3.2.10.).
Godine 2007. Europski fond za jamstva u poljoprivredi (EFJP) i Europski poljoprivredni fond za ruralni razvoj (EPFRR), koji se često nazivaju „dvama stupovima” ZPP-a, zamijenili su Europski fond za smjernice i jamstva u poljoprivredi (EFSJP):
- Iz EFJP-a se financiraju svi rashodi povezani s izravnim plaćanjima poljoprivrednicima (3.2.7.) i svi rashodi povezani s tržištem (3.2.6.) — prvi stup ZPP-a;
- Iz EPFRR-a se sufinanciraju mjere za ruralni razvoj – drugi stup ZPP-a — i to u vidu ulaganja, poljoprivredno-okolišnih mjera, mjera za poboljšanje kvalitete života u ruralnim područjima te poticanje raznovrsnosti ruralnog gospodarstva i izgradnje lokalnih kapaciteta (tj. metode lokalnog razvoja, LEADER-a i inicijative lokalnog razvoja pod vodstvom zajednice).
Na temelju UFEU-a (3.2.1.) oba tijela proračunske vlasti (Parlament i Vijeće) zajednički odlučuju o poljoprivrednim rashodima.
Rashodi ZPP-a
ZPP je druga po veličini najveća politika u smislu financiranja u sadašnjem proračunu EU-a za razdoblje 2021.–2027., odmah nakon kohezijske politike (3.1.2.). Međutim, njezin relativni udio u proračunu EU-a kontinuirano se, nakon reformi politika i uvođenja novih političkih prioriteta, smanjivao tijekom godina. Sada taj udio iznosi oko 25 % proračuna EU-a (dok je 1980. iznosio više od 70 %). Rashodi ZPP-a uređeni su Uredbom (EU, Euratom) 2020/2093, kojom se utvrđuje višegodišnji financijski okvir (VFO) za razdoblje 2021.–2027., unutar gornje granice postavljene za naslov 3. „Prirodni resursi i okoliš”. U prosincu 2021. Parlament i Vijeće donijeli su tri zakonodavna prijedloga o ZPP-u za razdoblje od 2023. do 2027. Uredbom (EU) 2021/2115, Uredbom (EU) 2021/2116 i Uredbom (EU) 2021/2117 uveden je novi model ostvarivanja politike za financiranje u okviru ZPP-a na temelju nacionalnih strateških planova koje razvija svaka država članica. Tim se uredbama utvrđuju financijska pravila ZPP-a kao i raspodjela sredstava među različitim ciljevima politike i relevantnim intervencijama.
Na temelju financijskog izvješća Komisije o upravljanju EFJP-om i EPFRR-om za financijsku godinu 2023. u tablici u nastavku prikazani su iznosi koji su od 1. siječnja 2021. stavljeni na raspolaganje korisnicima ZPP-a. Ti iznosi uključuju prilagodbe koje proizlaze iz prijenosa iz jednog fonda u drugi u skladu s pravilima ZPP-a i smanjenje proračuna nakon revizije VFO-a u sredini razdoblja. Ukupno 378 532 milijuna eura dostupno je za rashode povezane sa ZPP-om u području prirodnih resursa i okoliša, od čega je 283 866 milijuna eura dodijeljeno izravnim plaćanjima i tržišnim mjerama EFJP-a, a 94 226 eura mjerama za ruralni razvoj EPFRR-a. Za mjere za ruralni razvoj izdvojena su dodatna sredstava iz programa „NextGenerationEU” (NGEU) u svrhu financiranja gospodarskog i socijalnog oporavka nakon krize prouzročene bolešću COVID-19 (8070,5 milijuna eura). Za razdoblje 2021–2027. ukupni iznos obveza u okviru ZPP-a je tako 386 602,9 milijuna eura.
IZNOSI ZPP-a UKLJUČENI U NASLOV 3. VFO-a (2021.–2027.)
| Naslov 3.: | 2021. | 2022. | 2023. | 2024. | 2025. | 2026. | 2027. |
|---|---|---|---|---|---|---|---|
| Ukupno | 55 713 | 53 366 | 53 627 | 53 758 | 53v891 | 54 022 | 54 156 |
| od čega: | |||||||
| — Rashodi povezani s tržištem i izravna plaćanja | 40 368 | 40 638 | 40 692 | 40 602 | 40 529 | 40 541 | 40 496 |
| — Ruralni razvoj: | 15 345 | 12 728 | 12 935 | 13 156 | 13 226 | 13 332 | 13 505 |
| Vanjski namjenski prihodi | 2021. | 2022. | 2023. | 2024. | 2025. | 2026. | 2027. |
| NGEU | 2 388 | 5 683 |
Izvor: Europska komisija, Financijsko izvješće o EFJP-u i EPFRR-u za 2023., COM(2024)417, 26. rujna 2024.
Kad je riječ o rashodima ZPP-a po državama članicama, u tablici u nastavku prikazana je raspodjela sredstava u skladu s financijskim izvješćem Komisije za 2021. Najveći korisnik ZPP-a bila je Francuska (17,1 %), a zatim slijede Španjolska (12,5 %), Njemačka (11,2 %) i Italija (10,5 %). Iz EPFRR-a su pak najviše sredstava primile Francuska i Italija (13,1 %, odnosno 10,1 %), zatim Njemačka (9,3 %) i Rumunjska (8,3 %).
RASHODI ZPP-a PO DRŽAVAMA ČLANICAMA (EU-27, 2021.)
| Raspodjela po državama članicama Izravne potpore/tržišta i druge mjere 2021./ruralni razvoj 2021. (u milijunima EUR) |
||||
|---|---|---|---|---|
| Država članica | a. Izravne potpore (1. stup – EFJP) |
b. Ukupno (1. stup — EFJP) (uključujući (a)) |
c. Ukupno EPFRR (2. stup) |
(b+c) Postotak od ukupnog iznosa EU-a |
| BE | 498,6 | 557,3 | 83,2 | 1,17 % |
| BG | 843,2 | 867,9 | 354,6 | 2,25 % |
| HR | 347,7 | 360,7 | 382,1 | 1,36 % |
| CZ | 852,3 | 869,4 | 357,1 | 2,25 % |
| DK | 798,5 | 808,2 | 116,7 | 1,7 % |
| DE | 4 615,1 | 4 739,8 | 1 354,0 | 11,2 % |
| EE | 165,4 | 167,1 | 91,6 | 0,47 % |
| EL | 1 990,9 | 2 232,6 | 635,8 | 5,3 % |
| ES | 5 055,0 | 5 666,8 | 1 149,3 | 12,5 % |
| FR | 6 807,7 | 7 372,2 | 1 913,1 | 17,1 % |
| IE | 1 180,7 | 1 190,6 | 343,3 | 2,8 % |
| IT | 3 552,3 | 4 241,7 | 1 470,8 | 10,5 % |
| CY | 47,3 | 52,71 | 22,2 | 0,14 % |
| LV | 294,7 | 297,1 | 124,0 | 0,77 % |
| LT | 510,2 | 514,7 | 188,9 | 1,3 % |
| LU | 34,3 | 34,9 | 15,41 | 0,1 % |
| HU | 1 276,6 | 1 310,4 | 576,5 | 3,5 % |
| MT | 5,1 | 5,2 | 14,9 | 0,04 % |
| NL | 651,3 | 703,1 | 163,1 | 1,6 % |
| AT | 683,3 | 707,3 | 580,7 | 2,37 % |
| PL | 3 319,7 | 3 351,3 | 1419 | 8,8 % |
| PT | 756,4 | 860,9 | 393,7 | 2,3 % |
| RO | 1 885,2 | 1 953,0 | 1 215,1 | 5,8 % |
| SI | 132,5 | 139,5 | 119,1 | 0,5 % |
| SK | 384,7 | 395,8 | 138,9 | 1,0 % |
| FI | 517,3 | 526,0 | 388,3 | 1,7 % |
| SE | 673,0 | 686,3 | 319,7 | 1,85 % |
| EU | 0,0 | 164,2 | 0,0 | 0,3 % |
| EU-27 | 37 878,8 | 40 776,5 | 14 566,4 | — |
Izvor: Europska komisija, 15. financijsko izvješće o EFJP-u i 15. financijsko izvješće o EPFRR-u za financijsku godinu 2021.
Kad je riječ o raspodjeli sredstava prema vrsti intervencije, u tablici u nastavku prikazana su sredstva dodijeljena za planirane javne rashode utvrđene u nacionalnim strateškim planovima ZPP-a u okviru obaju fondova, pri čemu izravna plaćanja čine daleko najveći udio rashoda u okviru ZPP-a.
RASPODJELA UKUPNIH JAVNIH PLANIRANIH RASHODA ZA EFJP I EPFRR U SKLADU S UREDBOM O ZPP-u ZA RAZDOBLJE 2023.–2027.
| VRSTA INTERVENCIJE | Doprinos EU-a (EUR) | Nacionalno sufinanciranje | Ukupni javni rashodi (sufinanciranje EU-a i nacionalno sufinanciranje) | % kao udio u ukupnim javnim rashodima |
|---|---|---|---|---|
| Potpora iz Europskog fonda za jamstva u poljoprivredi (EFJP) | ||||
| BISS — Osnovna potpora dohotku za održivost (članci od 21. do 28.) | 96 697 483 142 | nije primjenjivo | 96 697 483 142 | 31 % |
| CIS — Proizvodno vezana potpora dohotku (članci 32.–35.) | 23 030 903 969 | 23 030 903 969 | 7 % | |
| CIS-YF — Dodatna potpora dohotku za mlade poljoprivrednike (članak 30.) | 3 407 403 394 | 3 407 403 394 | 1 % | |
| CRISS — Dodatna preraspodijeljena potpora dohotku za održivost (članak 29.) | 20 094 247 101 | 20 094 247 101 | 7 % | |
| Ekosheme — Sheme za klimu, okoliš i dobrobit životinja (članak 31.) | 44 712 639 715 | 44 712 639 715 | 15 % | |
| Pamuk — posebno plaćanje za pamuk (članci od 36. do 41.) | 1 232 110 245 | 1 232 110 245 | 0,4 % | |
| Ukupna izravna plaćanja — EFJP ** | 189 109 706 310 | nije primjenjivo | 189 109 706 310 | 62 % |
| Pčelarstvo (članci od 54. do 56.) | 285 607 172 | 324 387 287 | 609 994 458 | 0,2 % |
| Masline (članci od 63. do 65.) | 218 729 300 | nije primjenjivo | 218 729 300 | 0,07 % |
| Vino (članci od 57. do 60.) | 4 142 887 347 | 4 142 887 347 | 1 % | |
| Hmelj (članci 61. i 62.) | 10 940 000 | 10 940000 | 0,004 % | |
| Voće i povrće (članci od 49. do 53.) | 4 142 887 347 | 4 142 887 347 | 1 % | |
| Drugi sektori (članci od 66. do 68.) | 110 171 983 | 110 171 983 | 0,04 % | |
| Ukupna sektorska potpora — EFJP (članci od 42. do 48.) | 8 915 271 473 | 324 387 287 | 9 239 658 760 | 3 % |
| Potpora u okviru Europskog poljoprivrednog fonda za ruralni razvoj (EPFRR) AECC — intervencije povezane s okolišem, klimom i dobrobiti životinja (članak 70.) |
20 289 987 423 | 12 922 384 337 | 33 212 371 761 | 11 % |
| ANC — područja s prirodnim ograničenjima (članak 71.) | 10 598 347 767 | 8 117 856 724 | 18 716 204 491 | 6 % |
| ASD — ograničenja specifična za određeno područje (članak 72.) | 501 286 959 | 329 170 180 | 830 457 139 | 0,3 % |
| INV — ulaganja (članci 73. i 74.) | 18 433 062 578 | 12 945 827 188 | 31 378 889 766 | 10 % |
| INSTAL — pokretanje poslovanja mladih poljoprivrednika i novoosnovanih poduzeća (članak 75.) | 3 411 775 402 | 1 763 146 568 | 5 174 921 970 | 2 % |
| RISK — alati za upravljanje rizicima (članak 76.) | 2 731 774 898 | 1 859 749 688 | 4 591 524 586 | 1 % |
| COOP — suradnja (članak 77.) | 7 033 768 843 | 4 125 997 116 | 11 159 765 960 | 4 % |
| KNOW – znanje i informacije (članak 78.) | 1 134 104 929 | 939 153 317 | 2 073 258 246 | 0,7 % |
| Tehnička pomoć *** | 1 864 585 916 | nije primjenjivo | 1 864 585 916 | 0,6 % |
| Ukupna potpora u okviru EPFRR-a — ruralni razvoj | 65 998 694 714 | 43 003 285 120 | 109 001 979 834 | 35 % |
| Ukupni planirani rashodi u okviru ZPP-a | 264 023 672 497 | 43 327 672 407 | 307 351 344 904 | |
Izvor: Europska komisija, odobrenih 28 strateških planova u okviru ZPP-a (2023.–2027.), lipanj 2023.
* Nacionalni doprinos ili sufinanciranje ne uključuje dodatno nacionalno financiranje iz članka 146. Uredbe o strateškim planovima u okviru ZPP-a. Plaćanja za potporu na temelju Uredbe (EU) br. 1308/2013 nisu uključena u strateške planove u okviru ZPP-a, no prijenosi među fondovima jesu.
** Izravna plaćanja: Kada je riječ o prilagođenom Prilogu V. Uredbi o strateškim planovima u okviru ZPP-a (ukupni iznos uključuje procijenjeni rezultat smanjenja), ukupni iznos, ako su države članice tako odabrale, uključuje procijenjeni iznos koji je rezultat ograničenja sredstava dodijeljenih poljoprivrednicima, pa je stoga planirani ukupan iznos svih intervencija u okviru izravnih plaćanja veći od iznosa utvrđenog u Prilogu V. Uredbi o strateškim planovima u okviru ZPP-a, zbog čega razlika odgovara gornjoj granici; plaćanja za pamuk ne planiraju se kao intervencija, a dodijeljena sredstva u tom kontekstu utvrđena su u Prilogu VIII. Uredbi o strateškim planovima u okviru ZPP-a.
*** Ruralni razvoj: tehnička pomoć koja se financira iz nacionalnih fondova nije uključena; nisu uključena ni plaćanja za prijevremeno umirovljenje, što je mjera iz razdoblja 2007.–2013., s maksimalnim plaćanjima tijekom razdoblja od 15 godina (ukupno oko 5 milijuna eura, uključujući 2 milijuna eura financiranih iz EPFRR-a).
Uloga Europskog parlamenta
Međuinstitucijskim sporazumima iz 1988., 1993., 1999. i 2006. Parlament je dobio mogućnost povećati svoj utjecaj na obvezne rashode. Ugovorom iz Lisabona iz 2009. Parlament i Vijeće postali su ravnopravni u odlučivanju o cjelokupnom proračunu EU-a. Dugi pregovori o Uredbi o višegodišnjem financijskom okviru 2014.–2020. rezultirali su, krajem lipnja 2013, postizanjem političkog dogovora. Parlament je osigurao veću fleksibilnost u upravljanju proračunskim naslovima, ojačao jedinstvo proračuna, osigurao da države članice odmah iskoriste preostala odobrena sredstva iz proračuna za 2013. i pobrinuo se za povećanje odobrenih sredstava dodijeljenih naslovu 1. (konkurentnost) (stajalište Europskog parlamenta od 19. studenoga 2013. i Odluka Europskog parlamenta od 19. studenoga 2013.).
Prvi prijedlog višegodišnjeg financijskog okvira za razdoblje nakon 2020. podnesen je 2. svibnja 2018. Taj dugoročni nacrt proračuna zamijenjen je u svibnju 2020. drugim prijedlogom, potkrijepljenim planom „NextGenerationEU”, kako bi se osiguralo da se sredstvima EU-a može na bolji način nadoknaditi gospodarska i socijalna šteta prouzročena pandemijom bolesti COVID-19. Parlament je donio svoje stajalište u svojim rezolucijama od 14. studenoga 2018., 23. srpnja 2020. i 17. prosinca 2020. Nakon dugog pregovaračkog procesa između dviju tijela proračunske vlasti dogovor je postignut 17. prosinca 2020.
Zakonodavni prijedlozi Komisije o ZPP-u za razdoblje nakon 2020. objavljeni su 1. lipnja 2018. Nakon što su donesene u prosincu 2021., tri uredbe o ZPP-u stupile su na snagu 1. siječnja 2023. Parlament je imao ključnu ulogu tijekom pregovora o pitanjima kao što su promicanje bolje okolišne učinkovitosti poljoprivrednih gospodarstava u EU-u, osiguravanje više novca malim gospodarstvima i mladim poljoprivrednicima, snažnija zaštita prava radnika na poljoprivrednim gospodarstvima, pomaganje poljoprivrednicima u suočavanju s rizicima i krizama te osiguravanje veće transparentnosti radi zaštite sredstava EU-a i strožih sankcija za opetovana kršenja pravila.
Rachele Rossi