Zajednička ribarstvena politika: nastanak i razvoj

Zajednička ribarstvena politika (ZRP) prvi je put formulirana u Ugovoru iz Rima. Na početku je bila povezana sa zajedničkom poljoprivrednom politikom, no s vremenom je postajala sve neovisnija. Glavni je cilj zajedničke ribarstvene politike od njezine reforme iz 2002. osigurati održivo ribarstvo te zajamčiti prihode i stabilna radna mjesta ribarima. Ugovorom iz Lisabona uveden je veći broj izmjena u području te politike. Vijeće i Parlament postigli su 2013. godine dogovor o novom ZRP-u, a njegov je cilj dugoročna ekološka, gospodarska i socijalna održivost ribolova i akvakulture.

Pravna osnova

Članci od 38. do 43. Ugovora o funkcioniranju Europske unije (UFEU).

Ugovorom o funkcioniranju Europske unije uvedene su neke novine u vezi sa sudjelovanjem Parlamenta u izradi zakonodavstva o ZRP-u. Najvažnija je promjena da se zakonodavstvo koje je potrebno za ostvarenje ciljeva zajedničke ribarstvene politike donosi redovnim zakonodavnim postupkom (ranije poznatim kao postupak suodlučivanja), čime je Parlament postao suzakonodavac. Međutim, takvo zakonodavstvo može donijeti samo Vijeće na prijedlog Komisije.

U pogledu ratifikacije međunarodnih sporazuma o ribarstvu u Ugovoru iz Lisabona predviđeno je da sporazume ratificira Vijeće nakon što Parlament da suglasnost.

Ciljevi

Ribarstvo je prirodno, obnovljivo, pokretno i zajedničko dobro te predstavlja dio naše zajedničke baštine. Uređeno je zajedničkom politikom, a pravila koja se na njega odnose donose se na razini Unije i primjenjuju u svim državama članicama. Prvobitni ciljevi ZRP-a bili su očuvanje ribljih stokova, zaštita morskog okoliša, osiguranje ekonomske održivosti europskih flota i opskrba potrošača kvalitetnom hranom. Reformom iz 2002. tim je ciljevima dodano održivo i uravnoteženo iskorištavanje živih vodenih resursa s ekološkog, ekonomskog i socijalnog stajališta. Istaknuto je i da se održivost mora temeljiti na pouzdanim znanstvenim mišljenjima i načelu opreznosti.

Postignuća

A. Kontekst

ZRP je izvorno bio sastavni dio zajedničke poljoprivredne politike, no postupno je dobivao zaseban identitet kako se razvijala Zajednica, i to počevši od 1970. kada su države članice uvele isključive gospodarske pojaseve te nakon što su joj pristupile nove države članice sa znatnim ribarskim flotama. Te promjene značile su da je Zajednica trebala rješavati posebne probleme povezane s ribarstvom, kao što su pristup zajedničkim resursima, očuvanje ribljih stokova, strukturne mjere za ribolovne flote i međunarodni odnosi u ribarstvu.

1. Počeci

Vijeće je tek 1970. usvojilo zakonodavstvo o uspostavi zajedničkog uređenja tržišta proizvoda ribarstva i uvelo strukturnu politiku Zajednice u području ribarstva.

2. Rani razvoj

Ribarstvo je imalo važnu ulogu u pregovorima o pristupanju Ujedinjene Kraljevine, Irske i Danske Europskoj ekonomskoj zajednici 1972. godine. Tada se dogodio odmak od temeljnog načela slobode pristupa. Nacionalna prava na isključiv priobalni ribolov u teritorijalnim vodama, odnosno unutar 12 nautičkih milja od obale, proširena su na isključive gospodarske pojaseve, odnosno na područje i do 200 nautičkih milja od obale. Države članice usuglasile su se da će upravljanje ribolovnim resursima prepustiti Europskoj zajednici.

3. Uredbe povezane sa ZRP-om i reforme ZRP-a

a. Uredba iz 1983. godine

Nakon višegodišnjih pregovora Vijeće je 1983. usvojilo Uredbu (EEZ) br. 170/83 kojom je uspostavilo ZRP nove generacije u kojem je sadržana obveza poštovanja isključivih gospodarskih pojaseva, uveden koncept relativne stabilnosti te predviđene mjere očuvanja i upravljanja utemeljene na ukupnom dopuštenom ulovu i kvotama. Nakon 1983. ZRP se morao prilagoditi u nekoliko navrata: 1985. nakon istupanja Grenlanda iz Zajednice, 1986. nakon pristupanja Španjolske i Portugala te 1990. nakon ponovnog ujedinjenja Njemačke. Ta tri događaja utjecala su na veličinu i strukturu flote Zajednice te na njezin ribolovni potencijal.

b. Uredba iz 1992. godine

Godine 1992. Uredbom (EEZ) br. 3760/92, koja je uređivala ribarstvenu politiku do 2002., nastojala se ispraviti velika neravnoteža između kapaciteta flote i ribolovnog potencijala. Kao rješenje predloženo je smanjenje flote Zajednice, uz strukturne mjere kojima su se nastojale ublažiti socijalne posljedice. Novom uredbom uveden je pojam „ribolovni napor” kako bi se ponovno uspostavila i održala ravnoteža između raspoloživih resursa i ribolovnih aktivnosti. Uredbom je predviđen i učinkovit sustav izdavanja dozvola kojim je uređen pristup resursima.

c. Reforma iz 2002. godine

Mjere uvedene Uredbom (EEZ) br. 3760/92 nisu se, međutim, pokazale dovoljno uspješnima u zaustavljanju prelova. Naprotiv, mnogi riblji stokovi počeli su se iscrpljivati još brže. Slijedom te kritične situacije uvedena je reforma u vidu triju uredbi koje je Vijeće donijelo u prosincu 2002. i koje su stupile na snagu 1. siječnja 2003.:

  • Uredbe Vijeća (EZ) br. 2371/2002 od 20. prosinca 2002. o očuvanju i održivom iskorištavanju ribolovnih resursa u okviru Zajedničke ribarstvene politike (kojom su stavljene izvan snage uredbe (EEZ) br. 3760/92 i (EEZ) br. 101/76);
  • Uredbe Vijeća (EZ) br. 2369/2002 od 20. prosinca 2002. o utvrđivanju detaljnih pravila i postupaka u vezi sa strukturnom pomoći Zajednice u sektoru ribarstva (kojom je izmijenjena Uredba (EZ) br. 2792/1999) i
  • Uredbe Vijeća (EZ) br. 2370/2002 od 20. prosinca 2002. kojom je uvedena izvanredna mjera Zajednice za rashodovanje ribarskih plovila.

Glavni cilj reforme iz 2002. bio je osigurati održivu budućnost sektora ribarstva tako što će se ribarima zajamčiti sigurni prihodi i radna mjesta, a potrošačima opskrba uz istodobno očuvanje krhke ravnoteže morskih ekosustava. Tom je reformom uveden dugoročni pristup upravljanju ribarstvom koji je obuhvaćao i izradu hitnih mjera, uključujući višegodišnje planove obnove za stokove koji se nalaze izvan sigurnih bioloških granica i višegodišnje planove upravljanja za ostale stokove.

Također, da bi se provodile djelotvornije, transparentnije i pravednije kontrole, osnovana je Agencija za kontrolu ribarstva (EFCA) sa sjedištem u Vigu (Španjolska).

U okviru reforme iz 2002. osnovana su regionalna savjetodavna vijeća koja se sastoje od ribara, znanstvenih stručnjaka, predstavnika sektora povezanih s ribarstvom i akvakulturom, regionalnih i nacionalnih tijela te ekoloških skupina i potrošača, što je ribarima omogućilo veći utjecaj na donošenje odluka koje ih se tiču.

Reforma ZRP-a iz 2013. godine

Reforma iz 2002., međutim, kratkoročno nije ispunila očekivanja jer se stanje nekih stokova nastavilo pogoršavati. Istodobno su u okviru reforme na vidjelo izišli neki problemi koji do tada nisu bili zabilježeni, kao što je problem odbačenog ulova.

Komisija je 2009. započela javno savjetovanje o reformi ZRP-a radi uključivanja novih načela na temelju kojih bi se upravljalo ribarstvom EU-a u 21. stoljeću. Nakon duge rasprave u Vijeću i – prvi put – u Parlamentu 1. svibnja 2013. postignut je sporazum o novom režimu ribarstva koji se temelji na tri glavna stupa:

  • novom ZRP-u (Uredba (EU) br. 1380/2013);
  • zajedničkom uređenju tržišta proizvoda ribarstva i akvakulture (Uredba (EU) br. 1379/2013) i
  • novom Europskom fondu za pomorstvo i ribarstvo (Uredba (EU) br. 508/2014).

Novim ZRP-om nastoji se zajamčiti dugoročna ekološka održivost aktivnosti u sektoru ribarstva i akvakulture te upravljanje tim aktivnostima u skladu s ciljevima ostvarivanja gospodarskih i društvenih koristi te koristi za zapošljavanje. Njegovi su najvažniji elementi sljedeći:

  • višegodišnje upravljanje utemeljeno na ekosustavu radi jačanja uloge koju su u prethodnoj reformi imali višegodišnji planovi, ali ovaj put s većim naglaskom na ekosustavu te s pomoću planova za više ribljih vrsta i ribarstava u regionalnom okviru geografskih područja EU-a;
  • najveći održivi prinos: s obzirom na međunarodne obveze, kao što su one preuzete na sastanku na vrhu o održivom razvoju u Johannesburgu 2002., u novom je ZRP-u najveći održivi prinos postavljen kao glavni cilj za sva ribarstva; po mogućnosti najkasnije do 2022., ribolovna smrtnost bit će na tzv. FMSY razini (maksimalna stopa ribolovne smrtnosti određenog stoka koja se upotrebljava za izračun najvećeg održivog prinosa za taj stok);
  • zabrana odbacivanja ulova: novom reformom okončat će se jedna od najmanje prihvatljivih praksi u ribarstvu EU-a; predviđeno je postupno ukidanje odbacivanja ulova vrsta reguliranih propisima i, u kombinaciji s tim, uvođenje popratnih mjera za provedbu zabrane; od 2019. godine politika o odbacivanju ulova primjenjuje se u svim ribarstvima EU-a;
  • u pogledu kapaciteta flota, u skladu s novim ZRP-om države članice obvezne su s pomoću nacionalnih planova prilagoditi svoje ribolovne kapacitete tako da budu u skladu s njihovim ribolovnim mogućnostima; mali ribolov imat će posebnu ulogu u novom ZRP-u; zona zabrane od 12 nautičkih milja za tradicionalne flote primjenjuje se sve do 2022.;
  • Uredba (EU) 2017/2403[1], kojom se utvrđuju pravila o aktivnostima ribolovnih flota EU-a u trećim zemljama i u međunarodnim vodama, sastavljena je u kontekstu vanjskih odnosa EU-a i u skladu s načelima politike EU-a; dogovore o ribolovu u takvim vodama treba povezati sa sporazumima o partnerstvu u održivom ribarstvu i sudjelovanjem EU-a u regionalnim organizacijama za upravljanje ribarstvom;
  • održiva akvakultura, povećanje prinosa za opskrbu ribljeg tržišta EU-a i jačanje rasta u priobalnim i ruralnim područjima s pomoću nacionalnih planova;
  • nove obveze kojima se od država članica zahtijeva da ojačaju ulogu znanstvenog sektora intenzivnijim prikupljanjem podataka i razmjenom informacija o stokovima, flotama i učinku ribolovnih aktivnosti;
  • decentralizirano upravljanje, tako da se postupak odlučivanja približi ribarima; zakonodavci EU-a utvrđuju opći okvir, a države članice izrađuju provedbene mjere i surađuju na regionalnoj razini;
  • postojeći skup tehničkih mjera iz Uredbe Vijeća (EZ) br. 850/98 složen je i heterogen sustav odredbi koji se trenutačno revidira kako bi novi ZRP dobio novi skup takvih mjera.

Dio paketa reformi je i zajedničko uređenje tržišta proizvoda ribarstva i akvakulture.

Novi Europski fond za pomorstvo i ribarstvo poslužit će kao financijski instrument pri provedbi zajedničke ribarstvene politike i zajedničkog uređenja tržišta proizvoda ribarstva i akvakulture.

Uloga Europskog parlamenta

A. Nadležnost

  • zakonodavstvo o ribarstvu: Ugovorom iz Lisabona predviđeno je suodlučivanje (redovni zakonodavni postupak);
  • EU kao potpisnik međunarodnih konvencija o ribarstvu i sporazuma sa zemljama izvan EU-a (suodlučivanje s Vijećem).

B. Uloga

Ugovorom iz Lisabona Parlamentu su dodijeljene veće ovlasti u donošenju zakonodavstva, čime mu je omogućen utjecaj na oblikovanje ZRP-a i nadziranje propisa kojima se uređuju aktivnosti u sektoru ribarstva i akvakulture unutar EU-a.

Parlament je donio niz rezolucija koje se odnose na potrebu za reformom ZRP-a:

  • Rezoluciju od 12. travnja 2016. o inovacijama i diversifikaciji malog obalnog ribolova u područjima koja ovise o ribolovu[2]: u njoj se Komisiji savjetuje da prida veliku važnost društveno-gospodarskom značaju artizanalnog obalnog ribolova i malog ribolova u EU-u;
  • Rezoluciju od 27. travnja 2017. o upravljanju ribarskim flotama u najudaljenijim regijama[3]: tekst sadržava odredbe koje se odnose na posebnosti i zemljopisne uvjete najudaljenijih regija te za bolje iskorištavanje mogućnosti koje proizlaze iz članka 349. Ugovora iz Lisabona i ZRP-a u pogledu uredbi, fondova i programa kako bi se reagiralo na posebne poteškoće s kojima se suočavaju najudaljenije regije;
  • Rezoluciju od 4. srpnja 2017. o ulozi turizma povezanog s ribarstvom u diversifikaciji ribarstva[4]: u tekstu se odražava četvrti cilj strategije EU-a o biološkoj raznolikosti do 2020., a tim se ciljem nastoji ribolov učiniti održivijim i mora zdravijima te promicati uključivanje sektora u alternativne aktivnosti kao što je ekološki turizam;
  • stajalište od 24. listopada 2017. naslovljeno „Zajednička ribarstvena politika: provedba obveze iskrcavanja”[5]. Taj je dokument povezan s Prijedlogom uredbe Europskog parlamenta i Vijeća o izmjeni Uredbe (EU) br. 1380/2013 o zajedničkoj ribarstvenoj politici[6]. Parlament u njemu poziva Komisiju da predmet vrati Parlamentu ako zamijeni, bitno izmijeni ili namjerava bitno izmijeniti svoj Prijedlog;
  • Rezoluciju od 12. lipnja 2018. o sadašnjem stanju rekreacijskog ribolova u Europskoj uniji[7]: u tekstu se naglašava potreba da se osigura redovito prikupljanje podataka o rekreacijskom ribolovu te se ističe velika i presudna važnost razmjene takvih podataka.

 

[1]Uredba (EU) 2017/2403 Europskog parlamenta i Vijeća od 12. prosinca 2017. o održivom upravljanju vanjskim ribarskim flotama, SL L 347, 28.12.2017., str. 81..
[2]SL C 58, 15.2.2018., str. 82.
[3]SL C 298, 23.8.2018., str. 92.
[4]SL C 334, 19.9.2018., str. 20.
[5]SL C 346, 27.9.2018., str. 363.
[7]SL C 28, 27.1.2020., str. 2.

Marcus Ernst Gerhard Breuer