Od prosinca 2009. Unija je nadležna za provođenje djelovanja kojima se podupiru, koordiniraju ili dopunjuju djelovanja država članica u području politike turizma. Iako u višegodišnjem financijskom okviru za razdoblje 2021.–2027. nije predviđena zasebna proračunska linija za politiku turizma, u razdoblju 2022.–2023. proračun za turističke aktivnosti bio je predviđen u okviru Programa jedinstvenog tržišta.
Pravna osnova
Članak 6. točka (d) i glava XXII. članak 195. Ugovora o funkcioniranju Europske unije (UFEU).
Ciljevi
Turistički sektor EU-a u užem smislu (tradicionalni pružatelji usluga putovanja i turističkih usluga) obuhvaća 2,3 milijuna uglavnom malih i srednjih poduzeća (MSP-ovi) i zapošljava oko 12,3 milijuna osoba.
Turizam je važna gospodarska djelatnost u Europskoj uniji koja čini 10 % njezina BDP-a i ima širok utjecaj na gospodarski rast, zapošljavanje i socijalni razvoj. Može biti moćan alat u borbi protiv gospodarskog pada i nezaposlenosti.
Cilj je politike EU-a zadržati položaj Europe kao vodećeg odredišta, uz istodobno maksimalno povećanje doprinosa sektora rastu i zapošljavanju te promicanje suradnje među državama članicama EU-a, posebno razmjenom dobrih praksi.
Postignuća
A. Opća politika
Od 2001. Komisija je objavila nekoliko komunikacija, od kojih zadnju 2014., u kojima određuje smjernice politike za razvoj turističkog sektora. To su:
- komunikacija (COM(2007)0621) od 19. listopada 2007. naslovljena „Program za održiv i konkurentan europski turizam”, u kojoj je izloženo kako bi održivi razvoj mogao zajamčiti dugoročnu konkurentnost turizma te su najavljene trogodišnje pripremne aktivnosti;
- komunikacija (COM(2010)0352) od 30. lipnja 2010. naslovljena „Europa, svjetsko turističko odredište br. 1 — novi politički okvir za turizam u Europi”, u kojoj se analiziraju čimbenici koji pridonose konkurentnosti europskog turizma i prepreke njegovu održivom razvoju;
- komunikacija (COM(2012)0649) od 7. studenoga 2012. naslovljena „Provedba i poboljšanje zajedničke vizne politike kao poticaj za rast u Europskoj uniji”, kojom se na temelju uspostave zajedničke vizne politike želi povećati broj turističkih posjeta Uniji iz trećih zemalja;
- komunikacija (COM(2014)0086) od 20. veljače 2014. naslovljena „Europska strategija za veći rast i radna mjesta u obalnom i pomorskom turizmu”, kojom se nastoje promicati održivi rast i konkurentnost u obalnom i pomorskom turizmu.
B. Posebne mjere
1. Za turiste na putovanju i/ili na odmoru
Ove mjere uključuju korake za olakšavanje prelaska granice te za zaštitu zdravlja, sigurnosti i materijalnih interesa turista. One obuhvaćaju Preporuku Vijeća 86/666/EEZ o zaštiti od požara u postojećim hotelima, Direktivu 2008/122/EZ o vremenski ograničenoj uporabi nekretnina i Direktivu (EU) 2015/2302 o putovanjima u paket aranžmanima i povezanim putnim aranžmanima. Osim toga, doneseni su i propisi o pravima putnika u svim područjima prijevoza (2.2.3.). Direktiva 2006/7/EZ od 15. veljače 2006. o upravljanju kvalitetom vode za kupanje primjer je povezanosti turizma i drugih područja nadležnosti Unije. Njome je također stavljena izvan snage Direktiva 76/160/EEZ od 8. prosinca 1975., s učinkom od 31. prosinca 2014.
Komisija je na zahtjev Parlamenta pokrenula inicijative u obliku pet pripremnih programa koji se bave ciljanim aktualnim pitanjima u vezi s europskim turizmom.
Inicijativa „EDEN” usredotočena je na promidžbu europskih destinacija izvrsnosti, odnosno novih ili malo poznatih destinacija koje poštuju načela održivosti.
Koncept „Održivi turizam” uključuje i inicijativu „Europski zeleni pojas” (6 800 km staza između Barentsovog i Crnog mora), čiji je cilj potaknuti preobrazbu bivše željezne zavjese u prekograničnu mrežu biciklističkih i pješačkih staza. EU također sufinancira prekogranične projekte održivog turizma kako bi europska turistička ponuda bila što raznolikija.
Program „DiscoverEU”, među ostalim programima za promicanje turizma, omogućuje osamnaestogodišnjim Europljanima da putuju EU-om i otkriju raznolikost Europe.
2. Odgovorne turističke mjere u korist turističke industrije i regija
Komisija također podupire povezivanje glavnih europskih turističkih regija u mreže. Kako bi povećala doprinos turizma regionalnom razvoju i zaposlenosti, Unija nudi niz izvora financiranja.
Komisija je u travnju 2022. donijela prijedlog o uspostavi sustava na razini EU-a za zaštitu oznaka zemljopisnog podrijetla nepoljoprivrednih proizvoda (kao što su rukotvorine) (COM(2022)0174). Ti su proizvodi često važni za lokalni identitet i privlače turiste. Jedan od ciljeva izmjene Uredbe je poticanje regionalnoga gospodarstva i turizma u tim područjima. Prijedlog trenutno čeka stajalište Vijeća u prvom čitanju.
Od 1996. godine u Uniji se prikupljaju usklađeni statistički podaci o turizmu. Uredbom (EU) br. 692/2011 od 6. srpnja 2011. uspostavljen je zajednički okvir za sustavni razvoj, izradu i širenje europskih statistika o turizmu prikupljenih u državama članicama. Komisija je 2013. pokrenula Virtualni turistički opservatorij, kojemu je cilj koordinirati prikupljanje i pohranjivanje podataka te jamčiti veću sinergiju između različitih razina na kojima se donose političke odluke u području turizma. Komisija je u listopadu 2022. pokrenula pregled turističkih pokazatelja EU-a kako bi pomogla oblikovateljima politika na regionalnoj i nacionalnoj razini da usmjere politike i strategije u sektoru turizma povećanjem dostupnosti statističkih podataka o turizmu i pružanjem potpore destinacijama i javnim agencijama u praćenju napretka postignutog u zelenoj i digitalnoj tranziciji. To je jedna od predloženih mjera u Komisijinoj „prijelaznoj strategiji za turizam” iz 2022. (više pojedinosti o strategiji u nastavku).
Komisija je u studenome 2022. donijela reviziju Uredbe 2018/1724 o prikupljanju i razmjeni podataka o uslugama kratkoročnog najma smještaja (COM(2022)0571). S posebnim naglaskom na MSP-ove, ovom se inicijativom nastoji razviti odgovoran, transparentan i pravedan rast kratkoročnog najma kao dio uravnoteženog turističkog ekosustava.
3. Druge usmjerene mjere
Komisija je također u Bruxellesu 19. ožujka 2019. organizirala izložbenu konferenciju o turizmu.
Komisija 2023. planira donijeti uredbu o digitalizaciji putnih isprava. Time bi se olakšalo putovanje jer je izdavanje digitalnih putnih isprava jednostavnije, što bi pogodovalo turističkom sektoru.
Uloga Europskog parlamenta
Puno prije stupanja na snagu Ugovora iz Lisabona, Parlament je donio niz rezolucija o smjernicama i inicijativama Komisije u vezi s turizmom.
Nakon stupanja na snagu Ugovora iz Lisabona Parlament je 27. rujna 2011. usvojio rezoluciju na temelju izvješća o vlastitoj inicijativi naslovljenog „Europa, prva turistička destinacija svijeta”. Parlament je 25. ožujka 2021. usvojio rezoluciju o vlastitoj inicijativi o uspostavi strategije EU-a za održivi turizam. U rezoluciji se poziva na ponovnu izgradnju turističkog sektora EU-a nakon pandemije bolesti COVID-19 kako bi se politika upravljanja preusmjerila unutar okvira EU-a, ojačao prijelaz na održiv, odgovoran i pametan turizam te preispitalo planiranje turizma u budućnosti.
Parlament je 27. listopada 2015. u drugom čitanju donio stajalište s ciljem donošenja nove direktive kojom se želi dodatno ojačati zaštita putnika u okviru paket aranžmana i povezanih putnih aranžmana i kojom se izvan snage stavlja Direktiva 90/314/EEZ. Suzakonodavci se ponovno pripremaju za izmjenu Direktive o putovanjima u paket aranžmanima. S radom će započeti krajem 2023. godine. Zatim je, 29. listopada 2015. donio rezoluciju o novim izazovima i konceptima za poticanje turizma u Europi. U njoj je riječ o digitalizaciji distribucijskih kanala, razvoju novog sektora ekonomije dijeljenja, promjeni u ponašanju potrošača, potrebi da se privuče i zadrži stručno osoblje, demografskim promjenama i sezonalnosti. Parlament njome poziva Komisiju da predstavi novu strategiju turizma kojom će zamijeniti ili ažurirati komunikaciju „Europa, svjetsko turističko odredište br. 1” od 30. lipnja 2010.;
Parlament je 24. listopada 2019. donio rezoluciju o negativnom učinku stečaja grupacije Thomas Cook na turizam EU-a. Parlament je također podržao rezoluciju od 5. svibnja 2022. o utjecaju ruske nezakonite vojne agresije protiv Ukrajine na sektore prometa i turizma EU-a. Donio je i druge relevantne rezolucije, među ostalim o provedbi ažurirane nove industrijske strategije za Europu: usklađivanje potrošnje s politikom od 15. rujna 2022. i o evaluaciji nove komunikacije Europske komisije o najudaljenijim regijama od 13 lipnja 2023.
Zastupnici su pridonijeli izradi zakonodavstva EU-a koje utječe na turizam i pregovorima o njemu, kao što je prijedlog uredbe o prikupljanju i razmjeni podataka o uslugama kratkoročnog iznajmljivanja smještaja (COM(2022)0571). Nakon donošenja njime će se regulirati aktivnosti prikupljanja podataka platformi za kratkoročno iznajmljivanje smještaja, pružiti veća sigurnost turistima, osigurati jednaki uvjeti za turističku industriju te omogućiti gradovima pogođenima turizmom da rade na održivosti i osiguraju dobru kvalitetu života svojih stanovnika.
Odbor Parlamenta za promet i turizam i njegova Radna skupina za turizam (TTF) održavaju redovite rasprave s predstavnicima međunarodnih turističkih tijela i dionicima. Osim toga, Radna skupina pozvala je i na donošenje dosljednije turističke politike te je postavila pitanje odvojene proračunske linije EU-a za turizam.
Mjere u kontekstu izbijanja bolesti COVID-19
Europa je najposjećenija turistička destinacija u svijetu. Turistički sektor ključan je dio gospodarstva Unije zbog čega EU stremi oživljavanju tog sektora.
Tijekom prva četiri mjeseca 2020. u Europi je došlo do dramatičnog pada međunarodnih turističkih dolazaka od 44 % u usporedbi s istim razdobljem 2019. godine, a taj pad odražava globalnu situaciju. Gubici radnih mjesta u sektoru turizma u Europi 2020. godine bili su zastrašujući, s brojkama koje se kreću između 14,2 i 29,5 milijuna.
Komisija je uvela različite alate za pružanje hitnog odgovora: prijedlog (COM(2020)0111) za obustavljanje pravila kojima se zračne prijevoznike obvezuje na korištenje dodijeljenih slotova u zračnim lukama EU-a, smjernice o pravima putnika u EU-u (C(2020)1830) i graničnim kontrolama (C(2020)1753) te pomoć pri repatrijaciji putnika iz EU-a tijekom razdoblja ograničenja kretanja od ožujka do svibnja 2020.
Komisija je u svibnju 2020. predstavila komunikaciju naslovljenu „Turizam i promet od 2020. nadalje” (COM(2020)0550), u kojoj su objedinjene smjernice i preporuke za sigurnu ponovnu uspostavu neograničenog slobodnog kretanja i ponovno otvaranje unutarnjih granica, sigurnu ponovnu uspostavu prometa, povezivosti i turističkih usluga, posebno ugostiteljstva, rješavanje problema smanjene likvidnosti, vraćanje povjerenja potrošača te izdavanje preporuka za vaučere. Parlament je pak raspravljao o pandemiji bolesti COVID-19 na svojim plenarnim sjednicama održanima 10. i 26. ožujka te 17. lipnja 2020. Na izvanrednoj plenarnoj sjednici održanoj 26. ožujka 2020. Parlament je donio stajalište o trima zakonodavnim prijedlozima: o pokretanju investicijske inicijative kao odgovora na koronavirus, o proširenju Fonda solidarnosti EU-a kako bi se obuhvatila izvanredna stanja u području javnog zdravlja, i o privremenom obustavljanju pravila o slotovima u zračnim lukama (vidjeti i gore navedeni COM(2020)0111). Nadalje, na plenarnoj sjednici održanoj 19. lipnja 2020. Parlament je usvojio Rezoluciju o turizmu i prometu od 2020. nadalje, u kojoj poziva na brzu, kratkoročnu i dugoročnu potporu prometnom i turističkom sektoru kako bi se zajamčio njihov opstanak i konkurentnost.
Komisija je u srpnju 2020. donijela „Akcijski plan za pravedno i jednostavno oporezivanje kojim se podupire strategija oporavka” (COM(2020)0312). U tom planu Komisija iznosi svoj cilj revizije Direktive o PDV-u, a naročito posebne odredbe o PDV-u za putničke agente. Komisija planira usvojiti ovaj revidirani tekst u četvrtom tromjesečju 2023. Cilj je inicijative revidirati posebnu odredbu PDV-a za putničke agente, pravila o PDV-u na putnički prijevoz i sustav izuzeća od plaćanja PDV-a za putnike koji nisu iz EU-a.
U ožujku 2021. Parlament je usvojio rezoluciju o uspostavi strategije EU-a za održivi turizam u kojoj je pozvao države članice da bez odgode u potpunosti provedu zajedničke i koordinirane kriterije za sigurno putovanje. To je uključivalo zajedničku potvrdu o cijepljenju i sustav uzajamnog priznavanja postupaka cijepljenja u medicinske svrhe, uz istodobno olakšavanje uvođenja obrasca EU-a za lociranje putnika, po mogućnosti u digitalnom obliku, uz potpuno poštovanje pravila o zaštiti podataka.
Parlament je 15. veljače 2022. donio rezoluciju o izazovima za urbana područja u razdoblju nakon pandemije bolesti COVID-19, u kojoj je podsjetio da je urbani turizam imao ključnu ulogu u osmišljavanju urbanih politika i istaknuo da je većina gradova EU-a pogođena padom turizma nakon pandemije te da su morali tražiti nove i održivije načine rada kako bi obnovili turizam. To je dovelo do povećane upotrebe novih digitalnih tehnologija, što je omogućilo bolje upravljanje gradskim prostorima i kretanje turista u gradu kako bi se spriječilo stvaranje velikih skupina i rizične situacije u kontekstu pandemije.
Države članice pozvane su da uspostave zajednički i nediskriminirajući protokol EU-a o zdravstvenoj sigurnosti za testiranje prije polaska, koji bi trebao biti pouzdan i pristupačan te uključivati tehnologije brzog testiranja, PCR testove i druge testove.
Komisija je 17. ožujka 2021. objavila komunikaciju naslovljenu „Zajednički pristup sigurnom i održivom ponovnom otvaranju” (COM(2021)0129), kao i Prijedlog uredbe o okviru za izdavanje, provjeru i prihvaćanje interoperabilnih potvrda o cijepljenju, testiranju i preboljenju radi olakšavanja slobodnog kretanja tijekom pandemije bolesti COVID-19 (digitalna zelena potvrda) (COM(2021)0130) te sličan okvir koji se primjenjuje na državljane trećih zemalja koji zakonito borave na državnom području država članica (COM(2021)0140).
EU digitalna COVID potvrda prihvaćena je u svim državama članicama, što pomaže osigurati pravo na slobodno kretanje za sve građane EU-a. Nakon revizije Uredbe i njezina donošenja u Parlamentu i Vijeću (Uredba (EU) 2022/1034) sustav digitalnih COVID potvrda produljen je do lipnja 2023.
U veljači 2022. Komisija je usvojila plan naslovljen „Prijelazni put za turizam”. U ažuriranoj industrijskoj strategiji EU-a istaknuta je potreba za jačanjem otpornosti turističkog sektora i ubrzavanjem digitalne i zelene tranzicije s obzirom na pandemiju bolesti COVID-19. U planu tranzicije utvrđeno je 27 područja mjera za zelenu i digitalnu tranziciju te za povećanje otpornosti turističke industrije EU-a. Kao odgovor na taj plan Vijeće je u prosincu 2022. usvojilo „Program EU-a za turizam do 2030.”. Usredotočen je na pet prioriteta: zelenu i digitalnu tranziciju, otpornost i uključivost, vještine i podršku te okvir za upravljanje i poticanje politika, s nekoliko mjera uključenih u svaki prioritet.
Davide Pernice