Zračni prijevoz: tržišna pravila

Uspostavom jedinstvenog zrakoplovnog tržišta krajem 90-ih godina dvadesetog stoljeća zrakoplovni se sektor iz temelja promijenio, što je uvelike doprinijelo snažnom rastu zračnog prijevoza u Europi tijekom proteklih dvadeset godina.

Pravna osnova

Članak 100. stavak 2. Ugovora o funkcioniranju Europske unije (UFEU).

Ciljevi

Uspostaviti jedinstveno tržište zračnog prijevoza u Europi, zajamčiti njegovo pravilno funkcioniranje te ga proširiti na određene države izvan EU-a što je više moguće.

Postignuća

Povijesno gledano, zračni se prijevoz razvijao pod okriljem i kontrolom državnih vlasti. To je u Europi u velikoj mjeri podrazumijevalo monopol nacionalnih prijevoznika i javnu upravu odnosno javno vlasništvo nad zračnim lukama. U skladu s tim razvio se i međunarodni zračni promet, koji se temelji na međudržavnim bilateralnim ugovorima, osobito uz strogu kontrolu pristupa tržištu i pravila vlasništva prijevoznika.

Nakon uspostave unutarnjeg tržišta, s pomoću nekoliko skupova regulatornih mjera EU-a zaštićena državna zrakoplovna tržišta postupno su pretvorena u konkurentno jedinstveno tržište zračnog prijevoza (u praksi zračni prijevoz je postao prvi način prijevoza, a u velikoj mjeri još uvijek i jedini s potpuno integriranim jedinstvenim tržištem). Konkretno, prvi (1987.) i drugi (1990.) paket Jedinstvenog europskog akta utjecali su na početak ublažavanja pravila o cijenama i nosivosti. Trećim paketom iz 1992. (tj. uredbama Vijeća (EEZ) br. 2407/92, 2408/922409/92, sada zamijenjenima Uredbom (EZ) br. 1008/2008 Europskog parlamenta i Vijeća) uklonjena su sva preostala trgovinska ograničenja za europske zračne prijevoznike koji djeluju unutar EU-a. Uredba je naknadno proširena na Norvešku, Island i Švicarsku te bi se mogla dodatno proširiti na susjedne zemlje na temelju Sporazuma o zajedničkom europskom zračnom prostoru[1].

Trećim paketom zračni prijevoznici Zajednice zamijenili su državne zračne prijevoznike te je postavljeno temeljno načelo prema kojem svaki zračni prijevoznik Zajednice može slobodno odrediti cijenu za putnike i teret te bez posebne dozvole ili ovlaštenja prometovati na svim zračnim rutama unutar EU-a (iznimka su specifične rute za koje države članice mogu nametnuti obveze javne usluge, koje, međutim, podliježu uvjetima i vremenski su ograničene).

Trećim paketom također su utvrđeni uvjeti koje zračni prijevoznici Zajednice moraju ispuniti kako bi mogli započeti ili nastaviti s radom, prije svega:

  1. moraju biti u vlasništvu i pod stvarnom kontrolom država članica i/ili državljana države članice, a njihovo glavno mjesto poslovanja mora se nalaziti u državi članici;
  2. njihova financijska situacija mora biti dobra, moraju biti osigurani na odgovarajući način kako bi podmirili štetu u slučaju nesreće;
  3. moraju posjedovati stručnu sposobnost i organizaciju kako bi zajamčili sigurno poslovanje u skladu s propisima na snazi; kao dokaz te sposobnosti izdaje se svjedodžba o sposobnosti zračnog prijevoznika.

Istodobno su donesena zajednička pravila kako bi se osiguralo pravilno funkcioniranje jedinstvenog zrakoplovnog tržišta, što je zahtijevalo: 1. ravnopravne uvjete; i 2. visoku i ujednačenu razinu zaštite putnika.

Kako bi se osigurali jednaki uvjeti, na zrakoplovni sektor primjenjuju se zakonodavstvo o državnim potporama (članci 107. i 108. UFEU-a) i zakonodavstvo o tržišnom natjecanju (članci od 101. do 109. UFEU-a — udruživanje, savezništvo, dogovaranje cijenaitd.). Komisija je donijela smjernice za procjenu javnog financiranja sektora (za zračne prijevoznike 1994./za zračne luke i početne potpore za zračne prijevoznike koji lete iz regionalnih zračnih luka 2005.). One su ažurirane u proljeće 2014.

Pravilima EU-a jamče se ista prava i jednake mogućnosti pristupa uslugama povezanima sa zračnim prijevozom za sve zračne prijevoznike. Međutim, situacija je drugačija u određenim trećim zemljama u kojima se diskriminacijskim praksama i subvencijama može pružiti nepravedna konkurentska prednost domaćim zračnim prijevoznicima.

Kako bi se to stanje popravilo, Uredbom (EU) 2019/712 od 17. travnja 2019. o zaštiti tržišnog natjecanja u zračnom prijevozu i stavljanju izvan snage Uredbe (EZ) br. 868/2004 uspostavljen je mehanizam za osiguranje poštenog tržišnog natjecanja i održavanje visoke povezanosti u cijelom EU-u. Kako bi se ostvarili ti ciljevi Uredbom se daje ovlast Komisiji za pokretanje ispitnih postupaka i donošenje odluka o represivnim mjerama ako je praksa kojom se narušava tržišno natjecanje uzrokovala štetu ili predstavlja očitu opasnost od štete zračnom prijevozniku EU-a. Uredba je stupila na snagu 30. svibnja 2019.

Pravedan pristup zračnim lukama i njihovim uslugama zajamčen je Uredbom Vijeća (EEZ) br. 95/93 kojom se propisuje da u preopterećenim zračnim lukama nezavisan koordinator slotova zračnim prijevoznicima dodjeljuje slotove (tj. dozvole za slijetanje ili uzlijetanje na određeni dan i u određeno vrijeme) na nepristran, nediskriminirajući i transparentan način. Kako bi se dodatno poboljšala učinkovitost dodjele slotova i osiguralo optimalno iskorištavanje kapaciteta zračnih luka[2], Komisija je 2011. izradila prijedlog izmjene. Međutim, pregovori o tom prijedlogu prekinuti su 2013. Program rada Komisije za 2023. uključivao je novi prijedlog revizije Uredbe o slotovima u zračnim lukama za treće tromjesečje 2023.

Direktivom Vijeća 96/67/EZ tržište se postupno otvaralo tržišnom natjecanju za zemaljske usluge. Međutim, prijedlog Komisije iz 2011. o daljnjem otvaranju tog tržišta u najvećim europskim zračnim lukama povučen je 2014. Direktivom 2009/12/EZ određena su glavna načela za ubiranje naknade zračnih luka koje zračni prijevoznici plaćaju za korištenje njihovim objektima i uslugama.

Kako bi se osigurao pravedan pristup mrežama za distribuciju te spriječio njihov utjecaj na izbor potrošača, 1989. godine uspostavljena su zajednička pravila. Njima se osigurava da računalni sustavi rezervacija (koji služe kao tehnički posrednici između zračnih prijevoznika i putničkih agencija) obvezno pružaju nepristran ekranski prikaz usluga svih zračnih prijevoznika na računalima putničkih agencija (Uredba (EZ) br. 80/2009). Međutim, uloga računalnih sustava rezervacija sve je manja jer se sve više koristi distribucija preko interneta, između ostalog i preko internetskih stranica zračnih prijevoznika. Komisija namjerava donijeti reviziju te uredbe radi ažuriranja pravila.

Kako bi se zaštitili putnici i zrakoplovi te zajamčio jednako visok stupanj sigurnosti diljem EU-a, nacionalna sigurnosna pravila zamijenjena su zajedničkim sigurnosnim pravilima koja se sve više proširuju na cjelokupni lanac zračnog prijevoza. Osim toga, osnovana je Europska agencija za sigurnost zračnog prometa radi izrade nacrta regulatornih sigurnosnih odredaba i nadzora njihove provedbe[3]. Usklađeni su i sigurnosni zahtjevi u svim zračnim lukama EU-a kako bi se bolje spriječile zlonamjerne radnje usmjerene protiv zrakoplova te njihovih putnika i posade[4]. Nadalje, zajedničkim pravilima za zaštitu prava putnika u zračnom prijevozu (Uredba (EZ) br. 261/2004) želi se zajamčiti da putnici dobiju barem minimalnu razinu pomoći i naknadu u slučaju znatnih kašnjenja ili otkazivanja letova. Iako pružaju mnogo bolju zaštitu prava putnika u zračnom prijevozu nego u bilo kojoj drugoj regiji svijeta, ponekad se ta pravila teško primjenjuju, što dovodi do čestih sudskih postupaka[5]. Komisija je u ožujku 2013. predstavila novi prijedlog o izmjeni Uredbe (EZ) br. 261/2004 (COM(2013)0130) radi poboljšanja provedbe pravila EU-a pojašnjenjem ključnih načela i implicitnih prava putnika. Međutim, postupak suodlučivanja nikada nije dovršen. Komisija 2023. planira predložiti još jednu reformu prava putnika, koja će se usredotočiti i na mogućnosti multimodalnih karata.

U listopadu 2022. EU i ASEAN[6] potpisali su sporazum o zračnom prijevozu kojim će se povećati broj izravnih veza između tih dvaju područja, proširiti mogućnosti zračnog prijevoza te unaprijediti pravila i standardi.

U siječnju 2023. Direktiva Vijeća 89/629/EEZ o ograničavanju emisije buke civilnih dozvučnih mlaznih zrakoplova stavljena je izvan snage jer je Direktivom 2006/93/EZ propisano potpuno postupno ukidanje svih zrakoplova koji nisu bili u skladu s graničnim vrijednostima emisija buke iz Direktive, zbog čega je Direktiva 89/629/EEZ zastarjela.

Odgovor na krizu izazvanu pandemijom bolesti COVID-19

Nakon izbijanja pandemije bolesti COVID-19 doneseno je više mjera kako bi se riješile poteškoće s kojima se suočava zrakoplovni sektor:

  • Uredba (EU) 2020/459 od 30. ožujka 2020. o izmjeni Uredbe Vijeća (EEZ) br. 95/93 o zajedničkim pravilima za dodjelu slotova u zračnim lukama Zajednice, kako se zračni prijevoznici više ne bi morali koristiti tzv. fantomskim letovima, odnosno letovima bez putnika, radi zadržavanja svojih slotova. Mehanizam je produljen nekoliko puta. Komisija je u srpnju 2021. ponovno predložila produljenje pravila za ublažavanje obveze iskorištenosti slotova do listopada 2023., s čime su se Parlament i Vijeće složili u listopadu 2022. Općenito govoreći, tom će se revizijom zračnim prijevoznicima omogućiti veća fleksibilnost u odgovorima na neočekivane događaje u bliskoj budućnosti. Rat u Ukrajini pokazao je i da druge vrste nepredviđenih događaja na određenim rutama mogu imati ozbiljne i trajne učinke na zračni promet i sposobnost zračnih prijevoznika da ispune uobičajene uvjete iskorištenosti slotova.
  • Uredba (EU) 2020/696 od 25. svibnja 2020. o izmjeni Uredbe (EZ) br. 1008/2008 (Uredba o zračnim uslugama) o zajedničkim pravilima za obavljanje zračnog prijevoza u Zajednici s obzirom na pandemiju bolesti COVID-19. Među privremenim mjerama su izmjena propisa o licencijama zračnih prijevoznika u slučaju financijskih problema uzrokovanih pandemijom, pojednostavnjenje postupaka koji se primjenjuju na ograničenja prava prometovanja i učinkovitiji postupci dodjele ugovora za zemaljske usluge. Komisija namjerava donijeti reviziju Uredbe o zračnim uslugama tijekom 2023.

Kako bi se smanjio rizik od ozbiljnog gospodarskog pada, Komisija je objavila pri.vremeni okvir za mjere državne potpore (koji je nekoliko puta ažuriran). Time se državama članicama EU-a omogućuje pružanje pomoći poduzećima, uz mogućnosti koje su dostupne u okviru postojećih pravila o državnim potporama. Države članice otada su predložile niz mjera za cijelo gospodarstvo i neke sektorske mjere. Privremeni okvir proširen je u ožujku 2023. kako bi se poduprle mjere za prelazak na gospodarstvo s nultom neto stopom emisija stakleničkih plinova te kako bi se državama članicama omogućila potpora gospodarstvu u kontekstu ruskog rata protiv Ukrajine.

Dekarbonizacija prijevoza

Paket „Spremni za 55 %”, koji je Komisija donijela u kontekstu europskog zelenog plana u srpnju 2021., sadržavao je niz prijedloga koji se odnose na zračni promet:

Uloga Europskog parlamenta

U brojnim izvješćima, a posebno u rezoluciji od 14. veljače 1995. naslovljenoj „Napredak civilnog zrakoplovstva u Europi”, Parlament je naglašavao potrebu za zajedničkom politikom zračnog prijevoza koja bi omogućila veće i pravednije tržišno natjecanje među zračnim prijevoznicima. Iz toga je vidljiva kontinuirana podrška Parlamenta uspostavi i pravilnom funkcioniranju jedinstvenog zrakoplovnog tržišta.

Međutim, on pritom stalno naglašava da se liberalizacija zračnog prijevoza mora provoditi pažljivo i postupno te da se pritom moraju uzimati u obzir i interesi potrošača i interesi sektora.

Zato je u protekla tri desetljeća Parlament uvijek zastupao pravedno tržišno natjecanje, sigurnost u zrakoplovstvu, kvalitetu usluga i prava putnika, istovremeno štiteći radne uvjete zaposlenika u zrakoplovstvu te zaštitu okoliša. Tako je primjerice od samog početka postupka liberalizacije zahtijevao uspostavu uvjeta za dodjelu državne potpore zračnim lukama i zrakoplovnim kompanijama te usvajanje zajedničkih pravila o zemaljskim uslugama, naknadama zračnih luka te pravima putnika. Osim toga, Parlament se zalaže za zelenija zrakoplovna goriva, ubrzano uvođenje održivih zrakoplovnih goriva i stvaranje fonda za održivo zrakoplovstvo.

Takav uravnoteženi stav prema liberalizaciji zračnog prijevoza nedavno je ponovno došao do izražaja kad je Parlament u prvom čitanju radikalno izmijenio prijedloge Komisije iz 2011. o slotovima i zemaljskim uslugama u zračnim lukama EU-a.

U izvješću od 20. ožujka 2018. o zaštiti tržišnog natjecanja u zračnom prijevozu Parlament je izrazio podršku prijedlogu Komisije namijenjenom zaštiti zračnih prijevoznika EU-a od nepoštenih praksi zračnih prijevoznika iz trećih zemalja. Njegov je glavni cilj uspostava praktičnog, djelotvornog i jednostavnog instrumenta EU-a koji bi imao odvraćajući učinak ili bi mogao nadoknaditi štetu koja proizlazi iz državnih potpora i drugog diskriminirajućeg ponašanja subjekata u zrakoplovstvu iz trećih zemalja.

Povezane zakonodavne i nezakonodavne rezolucije Europskog parlamenta:

  • Rezolucija od 14. veljače 1995. o komunikaciji Komisije o napretku civilnog zrakoplovstva u Europi;
  • Zakonodavna rezolucija od 11. srpnja 2007. o Prijedlogu uredbe Europskog parlamenta i Vijeća o zajedničkim pravilima djelovanja usluga zračnog prijevoza u Zajednici;
  • Zakonodavna rezolucija od 12. prosinca 2012. o Prijedlogu uredbe Europskog parlamenta i Vijeća o zajedničkim pravilima dodjele slotova u zračnim lukama EU-a;
  • Zakonodavna rezolucija od 16. travnja 2013. o Prijedlogu uredbe Europskog parlamenta i Vijeća o zemaljskim uslugama u zračnim lukama EU-a i stavljanju izvan snage Direktive Vijeća 96/67/EZ;
  • Zakonodavna rezolucija od 5. veljače 2014. o prijedlogu Uredbe Europskog parlamenta i Vijeća o izmjeni Uredbe (EZ) br. 261/2004 o utvrđivanju općih pravila odštete i pomoći putnicima u slučaju uskraćenog ukrcaja i otkazivanja ili dužeg kašnjenja leta u polasku i Uredbe (EZ) br. 2027/97 o odgovornosti zračnih prijevoznika u pogledu zračnog prijevoza putnika i njihove prtljage;
  • Rezolucija od 11. studenoga 2015. o zrakoplovstvu;
  • Rezolucija od 16. veljače 2017. o strategiji zrakoplovstva za Europu;
  • Zakonodavna rezolucija od 14. ožujka 2019. o Prijedlogu uredbe Europskog parlamenta i Vijeća o zaštiti tržišnog natjecanja u zračnom prijevozu i stavljanju izvan snage Uredbe (EZ) br. 868/2004;
  • Zakonodavna rezolucija od 26. ožujka 2020. o Prijedlogu uredbe Europskog parlamenta i Vijeća o izmjeni Uredbe (EEZ) br. 95/93 o zajedničkim pravilima za dodjelu slotova u zračnim lukama Zajednice;
  • Zakonodavna rezolucija od 15. svibnja 2020. o Prijedlogu uredbe Europskog parlamenta i Vijeća o utvrđivanju posebnih i privremenih mjera zbog pandemije bolesti COVID-19 i o valjanosti određenih potvrda, dozvola i svjedodžbi te odgodi određenih periodičnih provjera i osposobljavanja u određenim područjima zakonodavstva o prometu;
  • Rezolucija od 5. svibnja 2022. o utjecaju ruskog rata protiv Ukrajine na prometni i turistički sektor EU-a. U njoj se izražava zabrinutost zbog utjecaja rata u Ukrajini na operativne troškove zrakoplovnog sektora, zbog čega su i putnički i teretni prijevoz skuplji;
  • Zakonodavna rezolucija od 13. prosinca 2022. o obavješćivanju u okviru Programa za neutralizaciju i smanjenje emisija ugljika za međunarodno zrakoplovstvo (CORSIA). Stajalištem Parlamenta traži se od država članica da do 30. studenoga 2022. obavijeste operatore zrakoplova da su za 2021. njihovi zahtjevi u vezi s neutralizacijom u skladu s međunarodnim standardima i preporučenim praksama Međunarodne organizacije civilnog zrakoplovstva o zaštiti okoliša povezanima s programom CORSIA bili jednaki nuli.

Nakon izbijanja pandemije bolesti COVID-19 i njezinih posljedica za promet Parlament je 19. lipnja 2020. donio rezoluciju o prometu i turizmu od 2020. nadalje te je pozvao na brzu kratkoročnu i dugoročnu potporu prometnom i turističkom sektoru kako bi se osigurali njihov opstanak i konkurentnost.

Od ožujka 2020. Parlament je u okviru hitnih postupaka donio nekoliko zakonodavnih rezolucija u cilju borbe protiv neposrednih negativnih posljedica pandemije na prometni sektor.

 

[1]Studija naslovljena „Overview of the air services agreements concluded by the EU” (Pregled sporazuma o uslugama zračnog prijevoza koje je sklopio EU) (Europski parlament, 2013.) pruža analizu sadržaja i rezultata tih sporazuma.
[2]Zračni prijevoznici mogu „nedovoljno koristiti” svoje slotove kako oni ne bi bili ponovno vraćeni u pričuvu slotova iz koje se ponovno dodjeljuju konkurentima. Potrebno je naglasiti da je EU 2016. imao devedesetak koordiniranih zračnih luka (tj. onih sa slotovima), dok u Sjedinjenim Američkim Državama postoje samo dvije takve zračne luke. Vidjeti posebno izvješće naslovljeno „Airport slots and aircraft size at EU airports” (Slotovi zračnih luka i veličina zrakoplova u zračnim lukama EU-a) (Europski parlament, 2016.).
[3]Informativni članak 3.4.9. za temu ima zrakoplovnu sigurnost.
[4]Informativni članak3.4.7. za temu ima zaštitu civilnog zračnog prometa. „The EU regulatory framework applicable to civil aviation security” (Zakonodavni okvir EU-a koji se odnosi na zaštitu civilnog zračnog prometa) (Europski parlament, 2013.) opsežan je prikaz zakonodavstva EU-a o zaštiti zračnog prometa.
[5]Informativni članak2.2.3. za temu ima prava putnika. Komisija je u lipnju 2016. donijela niz smjernica temeljenih na sudskoj praksi kako bi pojasnila pravila trenutačno na snazi.
[6]Udruženje država jugoistočne Azije (ASEAN) politička je i gospodarska unija čiji je cilj promicanje suradnje između deset država članica.
[7]ETS-om EU-a utvrđuje se ograničenje u pogledu količine stakleničkih plinova koje neki sektor može ispustiti. Emisijske jedinice EU-a zatim se prodaju na dražbi ili besplatno raspodjeljuju i stavljaju na raspolaganje za trgovanje.

Ariane Debyser