Sigurnost hrane
Cilj je politike sigurnosti hrane EU-a zaštititi zdravlje ljudi i interese potrošača te omogućiti uspješno djelovanje jedinstvenog tržišta. Nedavna zbivanja proširila su ciljeve sigurnosti hrane kako bi se obuhvatilo ublažavanje nesigurnosti opskrbe hranom prouzročene krizom. EU osigurava poštovanje standarda u području higijene hrane za životinje i prehrambenih proizvoda, zdravlja životinja i bilja, zoonotskih bolesti koje se prenose hranom te sprečavanja kontaminacije hrane. EU regulira i označivanje prehrambenih proizvoda i hrane za životinje.
Pravna osnova
Članak 43. (poljoprivreda i ribarstvo), članak 114. (jedinstveno tržište), članak 168. stavak 4. (javno zdravlje) i članak 169. (zaštita potrošača) Ugovora o funkcioniranju Europske unije.
Opći kontekst
Nakon što je u sektoru hrane za ljude i hrane za životinje izbio niz kriza (npr. pojave kravljeg ludila i afere s dioksinom), početkom 2000-ih provedena je temeljita reforma politike sigurnosti hrane EU-a. Reforma je dovela do uvođenja pristupa „od polja do stola” kojim se želi osigurati visoka razina sigurnosti svih prehrambenih proizvoda na tržištu EU-a u svim fazama proizvodnje i distribucije, bilo da su proizvedeni u EU-u bilo da su uvezeni iz zemalja koje nisu države članice EU-a. Taj je pristup 2020. usađen u sveobuhvatni europski zeleni plan i u njemu dodatno razrađen, a cilj mu je uskladiti zdravu i sigurnu proizvodnju hrane s očuvanjem okoliša. U skladu sa strategijom „od polja do stola” nastao je složen i integriran sustav pravila kojima je obuhvaćen čitav prehrambeni lanac, od hrane za životinje i zdravlja životinja preko zaštite biljaka i proizvodnje hrane do prerade, skladištenja, prijevoza, uvoza i izvoza te maloprodaje. Zakonodavstvom EU-a podupiru se visoki standardi sigurnosti hrane i hrane za životinje te ono ima jednu od ključnih uloga u postavljanju standarda u svijetu, no i dalje dolazi do incidenata povezanih sa sigurnošću hrane i hrane za životinje. Zajedno s nacionalnim tijelima i Europskom agencijom za sigurnost hrane (EFSA), EU je uspostavio pouzdan sustav uzbunjivanja za otkrivanje tih sigurnosnih pitanja i odgovor na njih.
Postignuća
A. Opće zakonodavstvo
Okvirnom uredbom iz 2002. utvrđuju se opća načela i uvjeti zakona EU-a o hrani i hrani za životinje i uzima se u obzir „načelo predostrožnosti” (2.5.1.). Uredbom je utvrđen pristup zasnovan na procjeni rizika i uspostavljene su opće odredbe u pogledu sljedivosti hrane i hrane za životinje. Njome je uveden sustav brzog uzbunjivanja za hranu i hranu za životinje kojim se državama članicama i Komisiji omogućuje da brzo razmjenjuju informacije i usklade svoje odgovore na prijetnje zdravlju prouzročene hranom ili hranom za životinje. Uredbom je također osnovana agencija EFSA, čija je zadaća provoditi procjene svih rizika povezanih s prehrambenim lancem i davati informacije o tim rizicima. Opće zakonodavstvo o hrani podvrgnuto je provjeri prikladnosti, tj. cjelovitoj evaluaciji politike, kako bi se procijenilo je li svrsishodno. Nakon dovršenja te provjere prikladnosti u siječnju 2018. i kao odgovor na europsku građansku inicijativu o glifosatu na snagu je stupila Uredba (EU) 2019/1381 o transparentnosti i održivosti procjene rizika EU-a u prehrambenom lancu. Njome se nastoji dopuniti opće zakonodavstvo o hrani i unaprijediti transparentnost EFSA-inih procjena rizika, neovisnost znanstvenih studija na kojima one počivaju i suradnja s državama članicama u pogledu stavljanja na raspolaganje stručnjaka i podataka.
B. Higijena hrane
Cilj je Europske unije osigurati higijenu hrane od poljoprivrednih gospodarstava do potrošača. Novi zakonodavni okvir, tzv. higijenski paket, usvojen je u travnju 2004. u kontekstu pristupa „od polja do stola”. Tim paketom obuhvaćena je higijena hrane (Uredba (EZ) br. 852/2004) i utvrđena su određena higijenska pravila za hranu životinjskog podrijetla (Uredba (EZ) br. 853/2004). Njome je nadalje uspostavljen okvir na razini Zajednice za službene kontrole proizvoda životinjskog podrijetla namijenjenih prehrani ljudi, koji je u međuvremenu stavljen izvan snage Uredbom (EU) 2017/625. Na temelju tog paketa odgovornost za higijenu hrane moraju izravno snositi razni sudionici u prehrambenom lancu u sklopu sustava samoregulacije primjenom metode analize opasnosti i kritičnih kontrolnih točaka, koji se nadzire u okviru službenih kontrola. Uredbom (EZ) br. 178/2002 o općim načelima zakonodavstva EU-a o hrani dodaju se pravila za sljedivost. S tim u skladu, ako hrana predstavlja zdravstveni rizik, poduzeća je moraju odmah povući s tržišta, obavijestiti korisnike i na to upozoriti nadležno tijelo.
C. Kontaminacija hrane
Kontaminacija hrane može se dogoditi prirodno ili proizići iz uzgojnih praksi ili proizvodnih procesa. Ostaci u hrani mogu potjecati i od životinja koje se koriste za proizvodnju hrane, a koje su tretirane veterinarskim lijekovima ili izložene pesticidima i biocidnim proizvodima. Radi zaštite javnog zdravlja Uredbom (EU) 2023/915 utvrđene su najveće dopuštene količine kontaminanata, kao što su nitrati, teški metali i dioksini, u hrani životinjskog i biljnog podrijetla te najveće dopuštene količine ostataka. Hrana koja sadrži neprihvatljive količine kontaminanata ne može se stavljati na tržište u EU-u.
Osim toga, postoje pravila koja se odnose na materijale koji dolaze u dodir s hranom kao što su materijali za prijevoz ili preradu hrane, materijali za pakiranje i kuhinjski (stolni) pribor. Okvirnom uredbom, koja je izmijenjena 2019., utvrđeni su opći uvjeti za sve relevantne materijale i predmete. Time je osigurano da se sastavni dijelovi tih materijala ne prenose na hranu u količinama koje su štetne za ljudsko zdravlje. Za 17 materijala ili predmeta koji dolaze u dodir s hranom i koji su navedeni u Prilogu I. toj Uredbi mogu se donijeti posebne mjere EU-a s detaljnijim propisima. Uredbom (EZ) br. 2023/2006 utvrđuju se standardi dobre proizvođačke prakse za materijale i predmete koji dolaze u dodir s hranom. EU je 2011. utvrdio zahtjeve za plastiku koja se upotrebljava u materijalima koji dolaze u dodir s hranom (Uredba (EU) br. 10/2011), a 2022. donio je pravila o sigurnosti materijala i predmeta od reciklirane plastike koji dolaze u dodir s hranom (Uredba (EU) 2022/1616). Njima se dopunjuju opća pravila utvrđena u okvirnoj uredbi.
D. Označivanje hrane
Pravnim okvirom kojim se uređuje označivanje hrane nastoji se osigurati da potrošači imaju pristup jasnim, razumljivim i vjerodostojnim informacijama o sadržaju i sastavu proizvoda, čime se štite njihovo zdravlje i interesi. Glavna je novost Uredbe o informiranju potrošača o hrani, koja se primjenjuje od prosinca 2016., obveza proizvođača da navedu prisutnost alergena u nepakiranoj hrani, npr. u restoranima i kantinama. Proizvođači moraju navesti i podrijetlo određenih vrsta neprerađenog mesa i prisutnost imitacija hrane.
Potrošače se pri označivanju, prezentiranju ili oglašavanju hrane ne smije obmanjivati. Postoje jasna pravila za odobrene prehrambene i zdravstvene tvrdnje (kao što je „s niskim udjelom masti”) uspostavljena Uredbom (EZ) br.1924/2006. Takve tvrdnje moraju se temeljiti na znanstvenim dokazima i mogu se pronaći u javnom registru EU-a o zdravstvenim tvrdnjama. Uredbom o hrani za posebne skupine, koja je posljednji put ažurirana u ožujku 2023., ukida se koncept široke kategorije „dijetetske” hrane u korist pravila koja se odnose na posebne osjetljive skupine potrošača kao što su dojenčad i mala djeca, osobe s posebnim zdravstvenim poteškoćama i osobe na energetski ograničenim dijetama za kontrolu tjelesne mase.
Na temelju prijedloga Komisije iz 2023. očekuje se da će označivanje proizvoda (uključujući hranu) podlijegati dodatnim propisima u pogledu tvrdnji o prihvatljivosti za okoliš (kao što je „klimatski neutralno”). Cilj je riješiti problem lažnih tvrdnji o prihvatljivosti za okoliš i osigurati da kupci dobiju pouzdane, usporedive i provjerljive informacije koje će im omogućiti donošenje održivijih odluka. Privremeni dogovor o tzv. „direktivi o doručku” postignut je u veljači 2024. te će se, nakon njezina službenog donošenja, dodatno poboljšati zahtjevi za informiranje potrošača o medu, voćnim džemovima, sokovima i dehidriranom mlijeku.
E. Tvari koje se dodaju hrani
Prehrambeni aditivi, enzimi ili arome, poznati i kao „sredstva za poboljšanje hrane”, tvari su koje se namjerno dodaju hrani kako bi se ispunile određene tehnološke funkcije kao što su bojenje, zaslađivanje ili konzerviranje. Na snazi su pravila kojima se uređuje postupak odobrenja, uvjeti korištenja i načini označivanja tih tvari. U skladu sa zakonodavstvom EU-a prehrambeni aditivi moraju biti odobreni prije uporabe u prehrambenim proizvodima. Nakon dobivanja odobrenja, te tvari i uvjeti pod kojima se mogu upotrebljavati navode se na popisu odobrenih prehrambenih aditiva u Uniji (Uredba (EU) br. 1129/2011), kojim je izmijenjen popis iz Priloga II. općoj uredbi o prehrambenim aditivima (Uredba (EZ) br. 1333/2008). Isto vrijedi i za dodatke prehrani kao što su vitamini i minerali koji se mogu dodavati hrani kako bi se ona obogatila ili kako bi se istaknuo njezin određeni prehrambeni značaj, uz uvjet da se te tvari nalaze na posebnim popisima dopuštenih tvari i njihovih dopuštenih izvora (Uredba (EZ) br. 1925/2006).
F. Zdravlje životinja i biljaka
Zakonodavstvo EU-a sadržava opće odredbe o nadzoru zaraznih bolesti, obavještavanju o njima te postupanju s njima i njihovim prijenosnicima kako bi se zajamčila sigurnost prehrambenog lanca. Postojeće zakonodavstvo uglavnom je rezultat Strategije za zdravlje životinja 2007.–2013. i paketa mjera koje je Komisija pokrenula 2013. To je dovelo do donošenja Zakona EU-a o zdravlju životinja, koji se primjenjuje od travnja 2021., a koji je usmjeren na sprečavanje i iskorjenjivanje prenosivih bolesti životinja razjašnjavanjem odgovornosti i osiguravanjem ranog otkrivanja i kontrole. U toj se uredbi objedinjuju brojne pravne odredbe o zdravlju životinja u jedinstven zakon. Brzo nakon njega uslijedila je Uredba (EU) 2017/625 o službenim kontrolama i drugim službenim aktivnostima kojima se osigurava primjena propisa o hrani i hrani za životinje, pravila o zdravlju i dobrobiti životinja, zdravlju bilja i sredstvima za zaštitu bilja.
Zdravlje bilja konkretnije je uređeno Zakonom o zdravlju bilja (Uredba (EU) 2016/2031), a cilj mu je zaštita kultura, voća, povrća i šuma od unosa ili širenja biljnih štetočina i bolesti. Njime se ujedno poboljšavaju kontrole uvoza bilja iz zemalja koje nisu članice EU-a i standardiziraju biljne putovnice te istodobno proširuje raspon biljaka za koje su potrebne putovnice za sadnju. Većina odredbi Zakona o zdravlju bilja počela se primjenjivati u prosincu 2019.
G. Zakonodavstvo o hrani za životinje i njezinu označivanju
Subjekti u poslovanju s hranom za životinje moraju osigurati da su sve faze proizvodnje, prerade i distribucije koje su pod njihovim nadzorom u skladu s propisima EU-a o higijeni hrane za životinje i jamčiti potpunu sljedivost. To uključuje uvoz hrane za životinje iz zemalja izvan EU-a i izvoz u njih te zahtjev da se rizik od kontaminacije hrane za životinje, životinja i proizvoda životinjskog podrijetla održava na najnižoj razumno ostvarivoj razini. U Direktivi 2002/32/EZ utvrđuju se najveće dopuštene količine nepoželjnih tvari u hrani za životinje, uključujući teške metale, te se zabranjuje razrjeđivanje kontaminirane hrane za životinje. Pravila o označivanju i stavljanju na tržište hrane za životinje utvrđena su kako bi se osigurala visoka razina sigurnosti hrane za životinje i zaštitilo javno zdravlje te omogućilo pružanje odgovarajućih informacija korisnicima i potrošačima. Dodatnim zakonodavstvom uređeni su veterinarski lijekovi i ljekovita hrana za životinje.
H. Nova hrana
Nova hrana, tj. hrana koja se u EU-u prije svibnja 1997. nije konzumirala u znatnoj mjeri (npr. alternativne bjelančevine, dodaci prehrani itd.), mora proći sigurnosnu provjeru prije nego što se stavi na tržište EU-a. Revidiranom uredbom se od 2018. nastoji olakšati pristup inovativnoj hrani uz zadržavanje visoke razine sigurnosti hrane. Njome se uvodi pojednostavnjen centralizirani postupak odobrenja nove hrane i tradicionalne hrane iz zemalja koje nisu članice EU-a (koje se smatraju novom hranom u EU-u) koji se provodi preko interneta i vrijedi za cijeli EU. Prije nego što Komisija odobri takvu hranu, EFSA provodi centraliziranu znanstvenu procjenu sigurnosti, tijekom koje se određuju uvjeti njezine uporabe, njezina prehrambena namjena i obveze označivanja. Sva odobrena nova hrana naći će se na pozitivnom popisu.
I. Genetski modificirani organizmi (GMO)
GMO je „organizam, uz izuzetak ljudskih bića, u kojem je genetski materijal izmijenjen na način na koji se ne pojavljuje prirodnim putem razmnožavanjem i/ili prirodnom rekombinacijom” (prema članku 2. stavku 2. Direktive 2001/18/EZ). Biljke se mogu modificirati primjenom moderne biotehnologije kako bi, na primjer, postale otporne na bolesti ili kako bi se povećao njihov prinos. Slijedeći načelo predostrožnosti, EU je uspostavio strog pravni okvir za uzgoj ili komercijalizaciju GMO-a koji se upotrebljavaju u hrani i hrani za životinje. Prije nego što se bilo koji GMO stavi na tržište, EFSA u suradnji sa znanstvenim tijelima država članica provodi znanstvenu procjenu rizika kako bi se isključila svaka opasnost za ljudsko ili životinjsko zdravlje i okoliš. Po primitku mišljenja EFSA-e Komisija priprema nacrt odluke o kojem glasuje stručni odbor sastavljen od predstavnika država članica. Svi odobreni prehrambeni proizvodi ili hrana za životinje koji su nastali od GMO-a ili ih sadržavaju moraju biti sljedivi i jasno označeni kao takvi kako bi potrošači mogli donijeti informiranu odluku. Državama članicama dopušteno je da ograniče ili zabrane uzgoj kultura koje sadrže GMO-e na svojem državnom području, čak i ako je to dopušteno na razini EU-a.
Komisija je 5. srpnja 2023. objavila prijedlog za reguliranje biljaka stvorenih posebnim genomskim metodama za hranu i hranu za životinje. To se dogodilo nakon postupka pokrenutog 2018. kad je Sud EU-a presudio da bi organizme razvijene tim tehnikama trebalo regulirati kao „GMO-e” u skladu s Direktivom 2001/18/EZ, postojećom Direktivom EU-a o GMO-ima.
Uloga Europskog parlamenta
U svjetlu skandala s konjskim mesom i drugih prijevara u sektoru hrane Parlament je posebno pozvao na obvezno navođenje podrijetla mesa koje se koristi kao sastojak u prerađenoj hrani. Parlament je posebno oprezan i u pogledu prijetnji zdravlju potrošača povezanih s kloniranim životinjama, nanomaterijalima i GMO-ima. On često nadzire i redovito se protivi nacrtima prijedloga za odobrenje ili produljenje odobrenja za nove genetski modificirane biljke kao što su kukuruz ili soja.
Kao odgovor na zabrinutost oko herbicidne tvari glifosata Parlament je 2018. osnovao posebni odbor za preispitivanje postupka Unije za odobravanje pesticida. Tijekom revizije općeg zakonodavstva o hrani radi postizanja veće transparentnosti u cijelom prehrambenom lancu, Parlament se borio kako bi zajamčio da se studije sigurnosti objave prije nego što se odobri stavljanje proizvoda na tržište.
Više informacija o ovoj temi dostupno je na internetskim stranicama Odbora za okoliš, javno zdravlje i sigurnost hrane (ENVI).
Christian Kurrer / Zuzanna Wala