Europski socijalni fond plus

Europski socijalni fond (ESF) osnovan je Ugovorom iz Rima u svrhu poboljšanja mobilnosti radnika i mogućnosti zapošljavanja. Njegove zadaće i operativna pravila naknadno su izmijenjeni kako bi odrazili gospodarske promjene i stanje u pogledu zapošljavanja u državama članicama, kao i razvoj političkih prioriteta utvrđenih na razini EU-a.

Pravna osnova

Članak 46. točka (d), članak 149., članak 153. stavak 2. točka (a), članak 164., članak 175. stavak 3. i članak 349. Ugovora o funkcioniranju Europske unije.

Ciljevi

Cilj Europskog socijalnog fonda plus je pružiti potporu državama članicama u nošenju s krizom uzrokovanom pandemijom bolesti COVID-19, u postizanju visoke razine zaposlenosti i pravedne socijalne zaštite te u razvoju kvalificirane i otporne radne snage koja je spremna prijeći na zeleno i digitalno gospodarstvo. ESF+ je najvažniji instrument EU-a za ulaganje u ljude.

Postignuća

A. Prethodna programska razdoblja

ESF je bio prvi strukturni fond. Prvih godina, pa sve do 1970., iz njega se za države članice osiguravao povrat 50 % troškova strukovnog osposobljavanja i naknada za preseljenje radnika pogođenih gospodarskim restrukturiranjem. Tijekom tog razdoblja ukupno je više od dva milijuna ljudi primilo pomoć ESF-a. Odlukom Vijeća iz 1971. njegova su sredstva znatno povećana, a 1983. novom reformom u okviru Odluke Vijeća 83/516/EEZ Fond je preusmjeren na borbu protiv nezaposlenosti mladih i pomoć najpotrebitijim regijama. Jedinstvenim europskim aktom (1986.) u Ugovor o osnivanju Europske zajednice uvršten je cilj gospodarske i socijalne kohezije unutar Zajednice i time su udareni temelji za sveobuhvatnu reformu čija je prvenstvena namjera bila uvođenje koordiniranog pristupa u planiranju i radu strukturnih fondova. Ugovorom iz Maastrichta prošireno je područje primjene potpora ESF-a kako bi obuhvatilo „prilagodbu industrijskim promjenama i promjenama u proizvodnim sustavima”. Sredstva za gospodarsku i socijalnu koheziju u sljedećem su programskom razdoblju (1994. – 1999.) udvostručena.

Kao dio Agende 2000. opći okvir strukturnih fondova pojednostavljen je za programsko razdoblje 2000. – 2006. Europskom socijalnom fondu, s proračunom od 60 milijardi EUR, povjerena je dvostruka odgovornost, s jedne strane doprinos kohezijskoj politici, a s druge provedba europske strategije zapošljavanja (2.3.3) Također je sufinancirao inicijativu Zajednice, EQUAL, koja je bila usmjerena na podršku inovativnim transnacionalnim projektima za suzbijanje diskriminacije i nepovoljnog položaja na tržištu rada.

U programskom razdoblju od 2007. do 2013. preostala su samo tri strukturna fonda: ESF, Europski fond za regionalni razvoj (EFRR) i Kohezijski fond. Njima je trebalo zajednički ostvariti ciljeve konvergencije (dodijeljeno je 81,5 % sredstava), regionalne konkurentnosti i zapošljavanja (dodijeljeno je 16 % sredstava) te teritorijalne suradnje (2,5 % sredstava).

Sredstva strukturnih fondova dodjeljuju se državama članicama u skladu s formulom kojom se u obzir uzima broj stanovnika (i gustoća naseljenosti), regionalni prosperitet, nezaposlenost i stupnjevi obrazovanja, a o tome države članice pregovaraju u isto vrijeme kada i o višegodišnjem financijskom okviru (VFO) za određeno razdoblje. Jedno od glavnih obilježja strukturnih fondova načelo je dodatnosti prema kojem države članice ne mogu koristiti strukturne fondove kao zamjenu za domaće troškove koje bi ionako planirale.

U razdoblju od 2007. do 2013., zajedno s ostalim financijskim instrumentima kohezijske politike EU-a, ESF je imao ključnu ulogu u Europskom akcijskom planu za oporavak koji je Europsko vijeće usvojilo u prosincu 2008. godine.

B. Programsko razdoblje između 2014. i 2020.

1. Pet strukturnih fondova reguliranih zajedničkim pravilima

Pet europskih strukturnih i investicijskih fondova za programsko razdoblje 2014. – 2020., to jest EFRR, ESF, Kohezijski fond, Europski poljoprivredni fond za ruralni razvoj i Europski fond za pomorstvo i ribarstvo, regulirani su skupom zajedničkih pravila utvrđenih Uredbom (EU) br. 1303/2013 od 17. prosinca 2013. Osim toga, uredbama za pojedine fondove utvrđena su područja djelovanja i druge pojedinosti. Uredbom (EU) br. 1304/2013 od 17. prosinca 2013. utvrđene su zadaće ESF-a, područje primjene njegove potpore, posebne odredbe i vrste prihvatljivih izdataka za isplatu pomoći.

S dodijeljene 74 milijarde EUR (u usporedbi s planiranim iznosom od 75 milijardi EUR za razdoblje 2007. – 2013.) ESF je sufinancirao nacionalne ili regionalne operativne programe koji su trajali sedam godina, tj. koliko i VFO za razdoblje 2014. – 2020., i koje su predložile države članice, a potvrđene su odlukom Komisije.

Naglasak je stavljen na sljedeća četiri tematska cilja:

• promicanje održivog i kvalitetnog zapošljavanja i podupiranje mobilnosti radne snage;
• promicanje socijalne uključenosti i borba protiv siromaštva i diskriminacije;
• ulaganje u obrazovanje, osposobljavanje i strukovno osposobljavanje za vještine i cjeloživotno učenje;
• jačanje institucijskih kapaciteta javnih tijela i dionika te učinkovite javne uprave.

Uloga ESF-a ojačana je u razdoblju od 2014. do 2020. uvođenjem pravno obvezujućeg minimalnog udjela od 23,1 % ukupnih sredstava za koheziju. Fond je svake godine pomogao oko 10 milijuna ljudi da se zaposle ili poboljšaju svoje vještine kako bi mogli pronaći posao u budućnosti.

2. Europski socijalni fond i Inicijativa za zapošljavanje mladih

Uredba o ESF-u uključuje Inicijativu za zapošljavanje mladih (YEI) koja je za razdoblje od 2014. do 2020. imala ukupni proračun od 8,8 milijardi EUR (6,4 milijarde EUR, uvećano za 2,4 milijarde EUR 2016.). Ta se inicijativa financira iz triju izvora: nacionalnih sredstava ESF-a, posebnog proračuna EU-a i nacionalnog sufinanciranja za sredstva dodijeljena iz ESF-a. Njome se podupiru mladi koji nisu zaposleni niti su u sustavu obrazovanja ili osposobljavanja (skupina NEET) u regijama u kojima je stopa nezaposlenosti mladih viša od 25 %.

3. COVID-19 i invazija na Ukrajinu

Komisija je u travnju 2020. pokrenula dva paketa mjera: Investicijsku inicijativu kao odgovor na koronavirus i Investicijsku inicijativu plus kao odgovor na koronavirus radi mobilizacije strukturnih fondova EU-a za odgovor na krizu. Parlament i Vijeće brzo su usvojili ta dva prijedloga. Nisu osigurana nova financijska sredstva EU-a, ali je dopuštena maksimalna fleksibilnost u korištenju postojećih nepotrošenih sredstava ondje gdje su najpotrebnija. Države članice mogu prenositi sredstva između fondova, regija i tema te im je iznimno dopušteno 100 % sufinanciranja za razdoblje od 2020. do 2021. Komisija je u svibnju 2020. poduzela daljnje korake u vezi s prijedlogom REACT-EU (Pomoć za oporavak za koheziju i europska područja) kojim će se osigurati 55 milijardi EUR dodatnih ulaganja u okviru EFRR-a, ESF-a i Fonda europske pomoći za najpotrebitije (FEAD). ESF je imao primarnu ulogu u neposrednom odgovoru na krizu prouzročenu bolešću COVID-19 jer je mobilizirao 1,4 milijarde EUR izravne potpore s ukupnim iznosom potpore koji će vjerojatno još rasti. Dosad se koristio za potporu socijalnim uslugama, očuvanje radnih mjesta u pogođenim sektorima, među ostalim putem programa skraćenog radnog vremena, zaštitu ugroženih skupina i financiranje plaća za zdravstveno osoblje, te za informatičku opremu i osobnu zaštitnu opremu.

Paketima djelovanja kohezijske politike za izbjeglice u Europi (CARE, travanj 2022.) i CARE Plusa (travanj 2022.), kojima se izmjenjuju zajednička pravila i Uredba o FEAD-u, dodaje se dodatna fleksibilnost kohezijskoj politici za razdoblje od 2014. do 2020., uzimajući u obzir hitnost rješavanja migracijskih izazova koji proizlaze iz vojne invazije Rusije.

C. Programsko razdoblje između 2021. i 2027.

1. Uredba o zajedničkim odredbama za razdoblje od 2021. do 2027.

Komisija je 29. svibnja 2018. donijela Prijedlog uredbe o zajedničkim odredbama za razdoblje od 2021. do 2027. Komisija je svojim prijedlogom od 14. siječnja 2020. izmijenila Uredbu o zajedničkim odredbama kako bi se u nju uvrstio Fond za pravednu tranziciju, a 28. svibnja 2020. nakon izbijanja bolesti COVID-19 predložene su dodatne izmjene. Parlament je tu uredbu usvojio u drugom čitanju 23. lipnja 2021. godine. Završni akt potpisan je 24. lipnja (Uredba (EU) 2021/1060).

Uredbom o zajedničkim odredbama utvrđuju se financijska pravila za osam fondova pod podijeljenim upravljanjem, tj. ESF+, EFRR, Kohezijski fond, Fond za pravednu tranziciju, Europski fond za pomorstvo, ribarstvo i akvakulturu (EFPRA), Fond za azil i migracije, Fond za unutarnju sigurnost i Instrument za upravljanje granicama i vize. Njome se utvrđuju i zajedničke odredbe koje se primjenjuju na prvih pet navedenih fondova, uključujući ESF+. Međutim, Uredba o zajedničkim odredbama ne primjenjuje se na tematsko područje ESF-a plus koje se odnosi na zapošljavanje i socijalne inovacije jer se njime upravlja izravno i neizravno.

2. ESF+

Komisija je 2. svibnja 2018. predstavila svoj prijedlog VFO-a za razdoblje 2021. – 2027. Dio prijedloga bio je i obnovljeni ESF+ s proračunom od 101 milijarde EUR. Fond ESF+ trebao je objediniti ESF, Inicijativu za zapošljavanje mladih, FEAD, Program EU-a za zapošljavanje i socijalne inovacije i Zdravstveni program EU-a. U kontekstu krize prouzročene bolešću COVID-19 Komisija je najavila da će dio sljedećeg VFO-a biti i zaseban zdravstveni program: program „EU za zdravlje”. Komisija je 28. svibnja 2020., kao dio revidiranog VFO-a za razdoblje 2021. – 2027. i Paketa za oporavak, objavila izmijenjeni prijedlog Uredbe o ESF-u plus koja u svoje područje primjene nije uključila zdravstveni program. Parlament je 4. travnja 2019. zaključio svoje stajalište u prvom čitanju, a 8. lipnja 2021. to je stajalište usvojio u drugom čitanju. Završni akt potpisan je 24. lipnja (Uredba (EU) 2021/1057). Ukupni proračun za ESF+ iznosi gotovo 99,3 milijarde EUR.

Konkretni ciljevi ESF-a plus obuhvaćaju:

• podupiranje područja politika zapošljavanja i mobilnosti radne snage, obrazovanja i socijalne uključenosti, osobito pomaganjem u iskorjenjivanju siromaštva, čime se doprinosi provedbi europskog stupa socijalnih prava;
• podupiranje digitalne i zelene tranzicije, stvaranja radnih mjesta uz pomoć vještina za pametnu specijalizaciju te poboljšanja sustava obrazovanja i osposobljavanja;
• podupiranje privremenih mjera u iznimnim ili neuobičajenim okolnostima (npr. financiranje programa skraćenog radnog vremena bez potrebe za njihovim kombiniranjem s aktivnim mjerama ili pružanje pristupa zdravstvenoj skrbi, među ostalim osobama koje nisu neposredno ranjive iz socioekonomske perspektive).

Odredbe ESF-a plus obuhvaćaju sljedeće:

• sve države članice u svojim programima potrošnje moraju se baviti problemom nezaposlenosti mladih. U državama članicama u kojima je broj mladih koji nisu zaposleni, ne školuju se i ne osposobljavaju veći od prosjeka EU-a, 12,5 % sredstava iskoristit će se na borbu protiv nezaposlenosti mladih;
• najmanje 25 % proračuna treba potrošiti na promicanje socijalne uključenosti, uključujući integraciju državljana zemalja izvan EU-a;
• najmanje 3 % proračuna treba potrošiti na pomoć u hrani i osnovnu materijalnu pomoć za najpotrebitije;
• sve države članice moraju dodijeliti odgovarajući iznos svojih sredstava iz ESF-a plus za provedbu jamstva za djecu ciljanim mjerama za borbu protiv siromaštva djece, države članice s razinom siromaštva djece iznad prosjeka EU-a moraju iskoristiti najmanje 5 % svojih sredstava iz ESF-a plus za rješavanje tog problema;
• potrebno je dodijeliti odgovarajuća sredstva za izgradnju kapaciteta za socijalne partnere i civilno društvo u državama članicama, a najmanje 0,25 % sredstava trebalo bi dodijeliti kada to zahtijevaju preporuke po državama članicama;
• članak o poštovanju temeljnih prava kojim se ističe da bi sve operacije trebalo odabrati i provesti u skladu s Poveljom Europske unije o temeljnim pravima.

Kako bi iskoristila sredstva kohezijske politike, svaka država članica mora sastaviti sporazum o partnerstvu. To je strateški dokument za programiranje ulaganja u kojem se utvrđuju planovi nacionalnih tijela za upotrebu EFRR-a, ESF-a plus, Kohezijskog fonda, Fonda za pravednu tranziciju-a i EFPRA-e. Uključuje okvirnu godišnju dodjelu financijskih sredstava za svaki program. Komisija je do danas (12. rujna 2022.) donijela sporazume o partnerstvu s 20 država članica za programsko razdoblje od 2021. do 2027.

3. Instrumenti za integraciju na tržište rada koji nadopunjuju ESF+

Europski fond za prilagodbu globalizaciji (EGF) osnovan je u okviru višegodišnjeg financijskog okvira za 2007. – 2013. kao instrument politike konkurentnosti, a ne kohezijske politike, radi potpore radnicima koji su zbog velikih strukturnih promjena u tokovima svjetske trgovine uslijed globalizacije izgubili posao. Dok ESF+ podupire programe namijenjene postizanju dugoročnih strukturnih ciljeva zadržavanja radnika na tržištu rada ili njihove ponovne integracije na njega, zahvaljujući EGF-u rješavaju se konkretne krizne situacije, kao što su masovna otpuštanja zbog globalizacije, u ograničenom vremenskom razdoblju.

Uredba o EGF-u (Uredba (EZ) br. 1927/2006) zbog gospodarske i financijske krize privremeno je izmijenjena krajem 2011. kako bi se otpuštenim radnicima osigurala pomoć uz stope sufinanciranja od 50 % do 65 %. Ta je promjena prenesena u Uredbu o EGF-u za razdoblje 2014. – 2020. (Uredba (EU) br. 1309/2013) i obuhvatila je otpuštanja zbog globalne financijske i gospodarske krize povrh otpuštanja zbog globalizacije. Za razdoblje od 2014. do 2020. obuhvaćane su nove kategorije korisnika kao što su samozaposlene osobe, privremeni radnici i radnici na određeno vrijeme. Uredba o EGF-u izmijenjena je 2019. zbog mogućeg takozvanog tvrdog Brexita kako bi se pomoglo radnicima i samozaposlenim osobama u preostalih 27 država članica EU-a koji bi izgubili posao u slučaju izlaska Ujedinjene Kraljevine bez sporazuma (Uredba (EU) 2019/1796).

Komisija je 30. svibnja 2018. predložila novi, revidirani EGF za razdoblje nakon 2020. s maksimalnim godišnjim iznosom od 200 milijuna EUR (po cijenama iz 2018.) izvan gornjih granica VFO-a za razdoblje 2021. – 2027. Prijedlogom se proširuje područje primjene na radnike koji izgube posao zbog restrukturiranja kao posljedice prelaska na niskougljično gospodarstvo, automatizacije ili digitalizacije te se smanjuje prag za aktivaciju EGF-a s 500 na 250 otpuštanja.

Komisija je 27. svibnja 2020. u okviru Plana za oporavak za Europu predložila da se najveći godišnji iznos poveća na 386 milijuna EUR. Odbor EP-a za zapošljavanje i socijalna pitanja odobrio je 27. siječnja 2021. tekst o kojem je postignut dogovor u ranoj fazi drugog čitanja u međuinstitucijskim pregovorima te je posebno zatražio da se prag za radnike koji su proglašeni viškom snizi s 250 na 200. Parlament je 27 travnja odobrio tekst u drugom čitanju, a završni akt potpisan je 28. travnja (Uredba (EU) 2021/691). EGF raspolaže godišnjim proračunom od 210 milijuna EUR za razdoblje od 2021. do 2027.

Uloga Europskog parlamenta

Tijekom godina utjecaj Parlamenta na ESF postajao je sve veći. U skladu s Ugovorom iz Maastrichta Parlament je morao odobriti opće odredbe o fondovima. Nakon stupanja na snagu Ugovora iz Lisabona, usvajanje općih pravila podliježe redovnom zakonodavnom postupku. Parlament smatra da je ESF najvažniji instrument EU-a u borbi protiv nezaposlenosti. Stoga se uvijek zalagao za učinkovit rad tog fonda i tražio donošenje jednostavnijeg zakonodavstva i procedura kojima bi se mogla povećati učinkovitost i kvaliteta pomoći ESF-a.

Tijekom godina Parlament je proširio djelokrug ESF-a na borbu protiv rodnih nejednakosti, diskriminacije i socijalne isključenosti olakšavanjem pristupa tržištu rada za ranjive skupine. Podržao je prijedlog Komisije o doprinosu ESF-a u nošenju s gospodarskom krizom, a u svojoj rezoluciji od 7. listopada 2010. pozvao je na jačanje uloge ESF-a kao glavnog pokretača provedbe ciljeva strategije Europa 2020.

Zahvaljujući Parlamentu sredstva ESF-a u programskom razdoblju od 2014. do 2020. pokrivala su 23,1 % ukupnih sredstava kohezijske politike EU-a, pri čemu se 20 % sredstava koja je svaka država članica primila iz ESF-a moralo potrošiti na socijalno uključivanje.

Nakon priljeva izbjeglica koji je započeo 2014. godine, Parlament je u svojoj rezoluciji od 5. srpnja 2016. istaknuo da je profesionalna integracija važan korak za socijalnu uključenost te da su sredstva ESF-a na raspolaganju za mjere kojima će se olakšati integracija izbjeglica na tržišta rada EU-a. Komisija je uvažila te napomene u svojem prijedlogu o ESF-u plus za razdoblje od 2021. do 2027. time što je među ciljeve fonda ESF-a plus dodala migrante i njihovu integraciju na tržišta rada.

Osim toga, kad je riječ o ESF-u plus za razdoblje od 2021. do 2027., izmjene Parlamenta uključuju namjensko izdvajanje više sredstava za pomoć u hrani i materijalnu pomoć, odgovarajuća sredstva za izgradnju kapaciteta socijalnih partnera i zaštitne mjere kako bi se osiguralo da se projektima koji se financiraju novcem EU-a u potpunosti poštuju temeljna prava.

 

Monika Makay

09-2022