A költségvetési eljárás
Ez a tájékoztató ismerteti az uniós költségvetést, a költségvetési eljárás céljait, jogalapját és főbb szakaszait, az uniós költségvetési eljárás alakulását az 1970-es évek óta, a Parlamentnek a költségvetés alakításában betöltött szerepét, valamint az uniós költségvetés kezelésének strukturált kereteit és összehangolását.
Jogalap
A költségvetési eljárás a fő uniós szerződéseken, rendeleteken és megállapodásokon alapul, amelyek meghatározzák a költségvetés elkészítésének, elfogadásának és kezelésének módját az átláthatóság, az együttműködés, valamint a hatékony és eredményes pénzügyi irányítás biztosítása érdekében.
- Az Európai Unió működéséről szóló szerződés (EUMSZ) 314. cikke rögzíti az EU éves költségvetésének elfogadására vonatkozó eljárást, meghatározva a Bizottság, a Parlament és a Tanács szerepét és együttműködését.
- Az Európai Atomenergia-közösséget létrehozó szerződés 106a. cikke kimondja, hogy az EU költségvetési szabályai az Euratomra is alkalmazandók.
- A költségvetési rendelet 39–55. cikke meghatározza a költségvetési tervezet elkészítésére vonatkozó eljárást és a költségvetés szerkezetét.
- A költségvetési fegyelemről, a költségvetési ügyekben való együttműködésről és a hatékony és eredményes pénzgazdálkodásról szóló intézményközi megállapodás keretet biztosít a Bizottság, a Parlament és a Tanács számára a hatékony együttműködéshez, biztosítva az átlátható és felelős költségvetési gazdálkodást.
Mi az uniós költségvetési eljárás?
Az uniós költségvetés az Európai Unió éves pénzügyi terve. Olyan szakpolitikákat és programokat finanszíroz, amelyek Unió-szerte az emberek, a régiók és az ágazatok javát szolgálják, a kutatástól és az éghajlat-politikai fellépéstől a mezőgazdaságig, az oktatásig és a külső segítségnyújtásig. Bár az uniós költségvetés a nemzeti költségvetésekhez képest viszonylag kicsi, a hatóköre széles, és kezelése során körültekintő, átlátható és elszámoltatható módon kell eljárni. Az éves költségvetések a többéves pénzügyi keretnek nevezett, hosszú távú pénzügyi tervek részét képezik, amelyek több évre körvonalazzák az EU költségvetési prioritásait és kiadási korlátait.
Az EU költségvetési eljárása az a strukturált folyamat, amelynek keretében az EU éves költségvetésére javaslatot tesznek, azt megtárgyalják és elfogadják. A kiinduló költségvetési javaslatot a Bizottság készíti el, majd azt a Tanács és az Európai Parlament megvizsgálja és módosítja, és a végleges változatot közösen fogadják el.
Az eljárás segít biztosítani, hogy az uniós forrásokat hatékonyan és felelősségteljesen használják fel, és azok megfeleljenek az uniós polgárok prioritásainak és szükségleteinek. Mivel a költségvetési eljárás átlátható és együttműködésen alapuló folyamat, létfontosságú az uniós források kezelésével és felhasználásával kapcsolatos bizalom fenntartása szempontjából.
Célkitűzések
Az EU költségvetési eljárásának két fő célja van:
- döntés arról, hogy az EU évente mennyi pénzt költhet el,
- valamint ennek a pénznek a különböző szakpolitikák és programok közötti elosztása.
Az eljárás az éves uniós költségvetés előkészítését, megtárgyalását és elfogadását foglalja magában.
A költségvetési eljárás lezárását és az éves költségvetés elfogadását követően a költségvetést a megfelelő költségvetési évben végrehajtják: a pénzt elkülönítik a meghatározott célokra (kötelezettségvállalás), és megtörténnek a tényleges kifizetések.
Ezután, amint a költségvetési év lezárult, az uniós kiadásokat gondosan megvizsgálják az éves mentesítési eljárás során, amikor is a Parlament határoz arról, hogy az előző évi forrásokat megfelelően használták-e fel, és jóváhagyja a végleges beszámolót.
További információkért lásd az alábbi tájékoztatókat:
- A költségvetés végrehajtása
- Az EU kiadásai
- A költségvetési ellenőrzés(éves mentesítési eljárás)
Hogyan működik a költségvetési eljárás?
Az éves uniós költségvetésre a Bizottság tesz javaslatot, és azt a Parlament és a Tanács közösen, egyeztetett ütemterv szerint fogadja el. A Parlament és a Tanács alkotja az úgynevezett „költségvetési hatóságot”.
Az EUMSZ 314. cikke meghatározza a költségvetési eljárás során alkalmazandó eljárási szakaszokat és határidőket. Mielőtt azonban az egyes években megkezdődik az eljárás, az intézmények megállapodnak annak gyakorlati menetéről. Az eljárás több, egymást követő lépésből áll.
1. A Bizottság javaslatot tesz a költségvetési tervezetre
A Parlament és a Bizottság először is meghatározza a következő évre vonatkozó kiadási prioritásait. A Bizottság ezután költségvetési tervezetet készít, amelyet megküld a Parlamentnek és a Tanácsnak. Bár a tervezet hivatalosan szeptember 1-jéig esedékes, a gyakorlatban általában korábban, május végén vagy június elején készül el.
A Bizottság később frissítheti a költségvetési tervezetet az új fejlemények tükrében, de ezeket a módosításokat az alábbi 4. lépés előtt el kell végezni. A gyakorlatban ezt a Bizottság minden évben, általában október elején az úgynevezett „módosító indítványban” teszi meg.
2. A Tanács elfogadja álláspontját
A Tanács felülvizsgálja a költségvetési tervezetet, és megküldi álláspontját a Parlamentnek. A gyakorlatban a Tanács mindig javasol módosításokat a költségvetési tervezethez. A Tanácsnak világosan ki kell fejtenie a Parlament számára döntéseinek indokait.
Bár ez hivatalosan október 1-jéig esedékes, a Tanács jellemzően korábban, július végéig megküldi álláspontját a Parlamentnek.
3. Az EP válaszol
A Parlamentnek 42 nap áll rendelkezésére a válaszadásra. A következőket teheti:
- jóváhagyja a Tanács álláspontját,
- nem hoz határozatot, amely esetben a költségvetés elfogadottnak minősül,
- módosítások formájában változtatásokat javasol.
Ha a Parlament változtatásokat javasol, amit a gyakorlatban mindig meg is tesz, a módosított tervezet visszakerül a Tanácshoz és a Bizottsághoz. Ekkor a Parlament elnökének a Tanács elnökével egyetértésben haladéktalanul össze kell hívnia az egyeztetőbizottságot.
Ha a Tanács 10 napon belül elfogadja a Parlament változtatásait, a költségvetést elfogadják.
4. Ha a Tanács és a Parlament nem jut megegyezésre: az egyeztetőbizottság
Az egyeztetőbizottság a Tanács és a Parlament 27–27 képviselőjéből áll. A bizottságnak az összehívását követően 21 nap áll a rendelkezésére, hogy kompromisszumot érjen el.
A kompromisszumot a Tanács képviselői minősített többségének és a Parlament képviselői többségének kell támogatnia.
A Bizottság is részt vesz a folyamatban, segítséget nyújtva a Parlament és a Tanács közötti nézetkülönbségek áthidalásában.
a. Az eljárás szokásos kimenetelei
A gyakorlatban a bizottság összehívása után jellemzően kétféle eredmény születhet:
Megállapodás: A Parlament és a Tanács képviselői az egyeztetőbizottságban kompromisszumról állapodnak meg. A két intézménynek ezután 14 nap áll rendelkezésére, hogy hivatalosan jóváhagyják a kompromisszumos költségvetés közös szövegét.
Nincs megállapodás: Ha 21 napon belül nem sikerül kompromisszumot elérni, a Bizottságnak új költségvetési tervezetet kell javasolnia, és a folyamat az 1. lépéstől újraindul.
A Lisszaboni Szerződés óta az egyeztetőbizottság négy alkalommal (a 2011-es, a 2013-as, a 2015-ös és a 2019-es költségvetések esetében) nem jutott megállapodásra. Végül minden esetben elfogadták a Bizottság új költségvetési tervezetét, amely magában foglalta azokat a területeket, amelyekről az első fordulóban megállapodás született.
b. Egyéb lehetséges kimenetelek
Az EUMSZ alapján az eljárásnak elméletileg más kimenetelei is lehetnek, de a gyakorlatban ezek nem szoktak előfordulni. Ezek a következők:
- Ha a Parlament elutasítja a kompromisszumot, a Bizottságnak új költségvetési tervezetet kell javasolnia, a Tanács álláspontjától függetlenül. A gyakorlatban soha nem volt olyan helyzet, amikor a Parlament képviselői jóváhagytak volna egy kompromisszumos szöveget, majd a Parlament egésze elutasította volna a megállapodást.
- Ha a Parlament jóváhagyja a kompromisszumot, de a Tanács elutasítja azt:
- Ha a Parlament megszavazza eredeti álláspontja egy részének vagy egészének újbóli megerősítését, és eléri a szükséges többséget, ezek a módosítások bekerülnek a közös szövegbe, amely ezt követően elfogadottnak minősül. Bár ez elméletileg lehetséges, a gyakorlatban soha nem volt olyan helyzet, amikor a Tanács képviselői jóváhagytak volna egy kompromisszumos szöveget, majd a Tanács egésze elutasította volna a megállapodást. A Tanácsnak egyébként sem állna érdekében, hogy aktívan elutasítsa a kompromisszumot, míg a Parlament jóváhagyja azt, mivel ez lehetőséget adna a Parlamentnek saját pozíciója megerősítésére.
- Ha a pénzügyi év kezdetéig nem sikerül megállapodásra jutni, az EUMSZ előírja, hogy a megállapodás megszületéséig egy átmeneti rendszert léptethetnek életbe, az úgynevezett „ideiglenes tizenkettedek” rendszerét. Az ideiglenes tizenkettedek rendszerét eddig négyszer alkalmazták: 1980-ban, 1985-ben, 1986-ban és 1988-ban.
- Bizonyos feltételek mellett a Tanács engedélyezheti az egytizenkettedes korláton felüli kiadásokat, amint azt az EUMSZ 315. cikke előírja és a költségvetési rendelet 16. cikke részletezi. Ilyen esetekben:
5. A költségvetést elfogadják
Amint a Parlament és a Tanács megállapodott a költségvetési tervezet vagy a kompromisszumos költségvetés jóváhagyásáról, a Parlament elnöke kijelenti, hogy a költségvetést véglegesen elfogadták.
6. Költségvetés-módosítási tervezetek
Elkerülhetetlen, kivételes vagy előre nem látható körülmények esetén (a költségvetési rendelet 44. cikkében foglaltak szerint) a Bizottság költségvetés-módosítási tervezeteket javasolhat. E javaslatok célja az elfogadott költségvetés módosítása az újonnan felmerülő igények és fejlemények alapján.
A költségvetés-módosítások jóváhagyására és végrehajtására ugyanazok a szabályok vonatkoznak, mint az általános költségvetésre, bár a költségvetés-módosításokat szinte minden esetben változtatás nélkül elfogadják. 2024-ben öt költségvetés-módosítást fogadtak el.
Az egyeztetőbizottság közös szövegtervezetének jóváhagyási folyamata
| A közös szövegtervezetre vonatkozó álláspontok | A Parlament | A Tanács | Eredmény |
|---|---|---|---|
| + = elfogadva – = elutasítva Nincs = nincs határozat |
+ | + | A közös szövegtervezetet elfogadják |
| − | A Parlament megerősítheti álláspontját | ||
| Nincs | A közös szövegtervezetet elfogadják | ||
| Nincs | + | A közös szövegtervezetet elfogadják | |
| − | A Bizottság új költségvetési tervezetet készít | ||
| Nincs | A közös szövegtervezetet elfogadják | ||
| − | + | A Bizottság új költségvetési tervezetet készít | |
| − | A Bizottság új költségvetési tervezetet készít | ||
| Nincs | A Bizottság új költségvetési tervezetet készít |
Az uniós költségvetési eljárás az évek során sokat változott. Jelenleg az Európai Parlament a Tanáccsal osztozik az EU éves költségvetésének elfogadásával kapcsolatos teljes felelősségen. De ez nem volt mindig így.
A. A kezdetek
1970 előtt csak a Tanács rendelkezett hatáskörrel arra, hogy határozzon az uniós költségvetésről. A Parlament csak véleményt nyilváníthatott (konzultációs eljárás). Ez két fontos szerződéssel kezdett megváltozni:
- 1970-ben a LuxemburgiSzerződés kimondta, hogy a Parlamenté a végső szó az úgynevezett „nem kötelező kiadásokkal” kapcsolatban. Ezeket olyan kiadásokként határozták meg, amelyek nem a Szerződésekből és a kapcsolódó jogszabályokból erednek. 1970-ben a nem kötelező kiadások a költségvetés mintegy 8%-át tették ki, de arányuk idővel jelentősen nőtt, és 2010-re meghaladta a költségvetés 60%-át.
- 1975-ben a BrüsszeliSzerződés a Parlamentnek jogot biztosított arra, hogy egészében elutasítsa az uniós költségvetést.
B. Főbb változások a Lisszaboni Szerződés óta
2009-ben a Lisszaboni Szerződés fordulópontot hozott, mivel:
- eltörölte a kötelező és nem kötelező kiadások közötti különbségtételt;
- bevezette a költségvetési tervezet intézmények általi egyszeri olvasatát, azaz a Tanács és a Parlament azóta csak egyszer vizsgálja meg a költségvetési javaslatot és szavaz arról ahelyett, hogy két felülvizsgálati és módosítási fordulót tartanának;
- létrehozta a költségvetési együttdöntést, amely egyenlő hatáskört biztosít a Parlament és a Tanács számára a költségvetés elfogadása során.
Ez a reform egyszerűsítette az eljárást, valamint hatékonyabbá és átláthatóbbá tette azt.
Az Európai Parlament szerepe
A. Az EUMSZ 314. cikke szerinti hatáskörök
A Parlament immár a Tanáccsal közös hatáskörrel rendelkezik a teljes költségvetési kiadás meghatározására.
A Parlament pozíciója még erősebbnek is tekinthető a Tanácsénál, mivel a Tanács soha nem léptethet életbe költségvetést a Parlament jóváhagyása nélkül, míg a Parlament bizonyos körülmények esetén a Tanács egyet nem értése ellenére is érvényesítheti a költségvetést.
Ez azonban eléggé valószínűtlen, és az új költségvetési eljárást leginkább úgy lehetne jellemezni, mint egy kiegyensúlyozott együttdöntési eljárás, ahol a Parlament és a Tanács egyenlő szerepet játszik az összes uniós kiadásról való döntéshozatalban.
B. A Parlament uniós költségvetésre gyakorolt stratégiai befolyása
A Parlament azon lehetősége, hogy elutasítsa a költségvetést, jól mutatja, hogy milyen befolyással és felelősséggel rendelkezik annak biztosításában, hogy a pénzügyi tervek összhangban legyenek prioritásaival és az uniós polgárok érdekeivel. A Parlament az évek során szelektíven és stratégiai szempontok alapján gyakorolta ezt a hatáskört.
A teljes költségvetést a Parlament két alkalommal, 1979 decemberében és 1984 decemberében utasította el azóta, hogy 1975-ben szert tett erre a hatáskörre.
C. 2025. évi költségvetés
A Parlament és a Tanács 2024. november 16-án, az egyeztetési határidő előtt ideiglenes megállapodásra jutott a 2025. évi költségvetésről. A Tanács 2024. november 25-én fogadta el a végleges költségvetést, amelyet a Parlament a 2024. november 27-i plenáris ülésén hagyott jóvá. A 2025. évi költségvetés összesen 199,4 milliárd EUR összegű kötelezettségvállalási előirányzatot és 155,2 milliárd EUR összegű kifizetési előirányzatot határoz meg.
A tárgyalások során a Parlament a Bizottság eredeti javaslatához képest 230,7 millió EUR kiegészítő összeget biztosított a 2025. évi uniós költségvetés számára. Ez a kiegészítő finanszírozás több kiemelt prioritást támogat, például a következőket:
- kutatás és innováció,
- egészségügy,
- oktatás,
- fiatal mezőgazdasági termelők támogatása,
- biológiai sokféleség és éghajlat-politikai fellépés,
- határigazgatás,
- humanitárius segítségnyújtás.
A finanszírozás a Covid19-világjárvánnyal kapcsolatban felvett hitel visszafizetéséhez is hozzájárul.
A 2025. évi költségvetés volt az első éves költségvetés, amelyet a többéves pénzügyi keret (az EU hétéves kiadási terve) 2024. februári felülvizsgálatát követően fogadtak el.
Az uniós költségvetési eljárás összehangolása
Az uniós költségvetés hatékony irányítása összehangolt kereteken és szakpolitikákon alapul. Az intézményközi megállapodások, a többéves pénzügyi keretek és az európai szemeszter elengedhetetlenek annak biztosításához, hogy az uniós kiadásokat megfelelően tervezzék meg és a jóváhagyott korlátokon belül tartsák, valamint hogy a gazdaságpolitikák Unió-szerte következetesek legyenek.
A. Többéves pénzügyi keretek
A többéves pénzügyi keretek olyan, hosszú távú pénzügyi tervek, amelyek több évre meghatározzák az EU költségvetési prioritásait és kiadási korlátait. A többéves pénzügyi keretek nem helyettesítik az éves költségvetési eljárást, hanem strukturált megközelítést biztosítanak a pénzügyi tervezés és stabilitás tekintetében. A jelenlegi többéves pénzügyi keret a 2021 és 2027 közötti időszakot fedi le.
A Lisszaboni Szerződés és a költségvetési rendelet értelmében az éves költségvetésnek a többéves pénzügyi keretben meghatározott korlátokon belül kell maradnia, amelynek viszont tiszteletben kell tartania a saját forrásokról szóló határozatban megállapított kiadási korlátokat.
B. A költségvetési fegyelemről szóló intézményközi megállapodások
C. A költségvetés végrehajtásának jogalapjával kapcsolatban többször fellángolt vitákat követően az intézmények 1982-ben közös nyilatkozatot fogadtak el a költségvetési eljárás tisztázása és egyszerűsítése érdekében.
Ennek nyomán egy sor intézményközi megállapodás született az 1988 és 2013 közötti különböző időszakokra vonatkozóan, valamint létrejött a 2021–2027-es időszakra vonatkozó legutóbbi intézményközi megállapodás, amely 2020 decemberében lépett hatályba. Ezek a megállapodások jelentősen javították a költségvetési eljárás működését.
A jelenlegi intézményközi megállapodás célja:
- a költségvetési fegyelem érvényesítése,
- az éves költségvetési eljárás működésének javítása,
- az intézmények közötti, költségvetési ügyekkel kapcsolatos együttműködés fokozása,
- a hatékony és eredményes pénzgazdálkodás biztosítása.
A megállapodás egy tervet is meghatároz az Európai Uniós Helyreállítási Eszköz 2021–2027-es időszakban történő visszafizetését fedező új saját források bevezetésére.
D. Az európai szemeszter
A Gazdasági és Pénzügyi Tanács által 2010-ben bevezetett európai szemeszter az uniós szintű gazdaságpolitikai koordináció éves ciklusa.
Az eredetileg az Európa 2020 stratégia célkitűzéseinek elérésére irányuló program továbbra is döntő szerepet játszik, Unió-szerte irányt mutatva a gazdaságpolitikák számára.
Az európai szemeszter minden évben hat hónapig tart. Ez idő alatt a Bizottság felülvizsgálja a tagállamok költségvetési és strukturális szakpolitikáit, hogy fényt derítsen az esetleges következetlenségekre és kialakult egyensúlyhiányokra.
E gazdasági értékelések alapján a Bizottság szakpolitikai iránymutatást és/vagy ajánlásokat ad ki a tagállamok számára a költségvetési, makrogazdasági és strukturális reformokra vonatkozóan.
Az európai szemeszter célja, hogy még a főbb költségvetési döntések nemzeti szintű előkészítésének szakaszában megerősítse a tagállamok közötti koordinációt. A nemzeti költségvetések összehangolásának elősegítése mellett a Parlament arra is törekszik, hogy a lehető legjobban kihasználja azokat a területeket, ahol a nemzeti költségvetések és az uniós költségvetés kiegészítik egymást, és megerősítse a közöttük lévő koordinációt.
A témával kapcsolatos további információkért látogasson el a Költségvetési Bizottság honlapjára.
Eleanor Remo James