A KAP eszközei és ezek reformjai

A közös agrárpolitikának az idők során öt nagy reformja volt, melyek közül az utolsókra 2003-ban (félidős felülvizsgálat), illetve 2009-ben („állapotfelmérés”) és 2013-ban (a 2014–2020-as költségvetési időszak tekintetében) került sor. A 2020 utáni időszakra szóló közös agrárpolitikáról a viták 2016-ban kezdődtek meg, és a megfelelő jogalkotási javaslatokat 2018. június ismertették.

Jogalap

Az Európai Unió működéséről szóló szerződés 38–44. cikke. A 2013. december 12-i 1303–1308/2013/EU rendeletek (HL L 347., 2013.12.20.).

Célkitűzések

A KAP egymást követő reformjainak köszönhetően lehetővé vált a szerződésben kitűzött célok sikeresebb megvalósítása érdekében alkalmazott mechanizmusok kiigazítása (lásd az 3.2.1 számú tájékoztatót). A legutóbbi reform új célokat is kijelöl a KAP számára (az 1306/2013/EU rendelet 110. cikkének (2) bekezdése): gazdasági célkitűzések (az élelmezésbiztonság biztosítása életképes mezőgazdasági termelés útján, a versenyképesség és az értékmegoszlás javítása az élelmiszerláncban), környezetvédelmi célkitűzések (a természeti erőforrások fenntartható használata és az éghajlatváltozás elleni küzdelem), és területi célkitűzések (a vidéki területek gazdasági és társadalmi dinamizmusának biztosítása).

Eredmények

A. Az 1992. évi reform: a nagy fordulópont

A KAP a bevezetése, azaz 1962 óta teljesíti a számára előírt célkitűzéseiket, szavatolva a biztonságos élelmiszer-ellátást. Ezt követően a világpiaci árakhoz képest rendkívül magas, támogatott árakra irányuló politikájával és a korlátlan felvásárlási garanciával a KAP egyre nagyobb túltermelést idézett elő. A kereslet és kínálat között mutatkozó növekvő eltérés megszüntetése, valamint az agrárkiadások ellenőrzés alatt tartása érdekében a Tanács elfogadta a KAP gyökeres megváltoztatását azáltal, hogy az árak által nyújtott védelmi rendszert felváltotta a kiegészítő jövedelemtámogatások rendszere.

A szántóföldi növények garantált árainak jelentős csökkentése következtében az ezáltal okozott jövedelemkiesést hektáronkénti közvetlen támogatásokkal teljes mértékben kompenzálták. Az állattenyésztés esetében a marhahús árának jelentős csökkentését szarvasmarhánként járó támogatással kompenzálták. E hektáronkénti közvetlen támogatások és a szarvasmarhánként járó támogatások a Kereskedelmi Világszervezet „kék dobozába” kerültek (3.2.7).

B. Az „Agenda 2000”: az 1992. évi reformot kiegészítő új szakasz

Az Európai Tanács 1997. évi luxembourgi ülésén rögzítették az új reform stratégiai céljait, miután kinyilvánították, hogy az európai mezőgazdaságnak többfunkciósnak, fenntarthatónak és versenyképesnek kell lennie, és valamennyi földterületre ki kell terjednie. Az Európai Tanács 1999. március 24–25-i berlini ülésén elért megállapodás eredményeképpen a reform lényegét tekintve a következő pontokra terjedt ki:

  • a belső áraknak újra a világpiaci árakhoz történő igazítása, amit részben a termelőknek nyújtott közvetlen támogatásokkal kompenzáltak;
  • a környezetvédelmi feltételek tiszteletben tartásának bevezetése az államok által (környezetvédelmi feltételesség) a támogatások odaítélése során, és csökkentésük lehetősége (moduláció) a vidékfejlesztési intézkedések finanszírozása céljából;
  • a hatályos strukturális intézkedések megerősítése az 1996-os corki konferencia következtetéseivel összhangban és új vidékfejlesztési politika keretében, amelyet ettől kezdve „a KAP második pillérének” neveznek (3.2.6);
  • a költségvetés stabilizálása a 2000 és 2006 közötti időszakra vonatkozó szigorú pénzügyi keret révén.

C. A KAP 2003. júniusi reformja: egy függetlenített támogatásokon alapuló KAP megteremtése

Az Európai Tanács 1999. évi berlini ülésén, ahol a tizenötök elfogadták az „Agenda 2000” javaslatait, egyúttal felkérték a Bizottságot, hogy 2002-ben végezzen félidős értékelés a KAP legutolsó reformja hatásainak értékelése céljából. Ez a félidős felülvizsgálat végül a KAP mindmáig legjelentősebb reformja lett, négy alapvető célkitűzéssel: az európai mezőgazdaság világpiacokkal való összekapcsoltságának javítása, az Európai Unió bővítésére való felkészülés, az új társadalmi igények kielégítésének javítása a környezet és a termékek minőségének megőrzése terén (a közvélemény bizalmát ugyanis a sorozatos egészségügyi válságok megrendítették), valamint a KAP harmadik országok igényeivel való összeegyeztethetőségének javítása.

2003. június 26-án Luxembourgban az EU mezőgazdasági miniszterei megállapodást kötöttek, amely tulajdonképpen jelentősen átalakította a KAP-ot és egy sor új elvet vagy mechanizmust vezetett be:

  • a támogatások függetlenítése a termelés volumenétől, amelynek célja a mezőgazdasági üzemek piacorientáltabbá tétele és a termelésre és a mezőgazdasági termékek kereskedelmére gyakorolt torzító hatások csökkentése volt. Ezek a függetlenített támogatások „egységes területalapú kifizetésekké” váltak, amelyek a jövedelmek stabilitásán alapulnak;
  • kölcsönös megfeleltetés (angolul „cross-compliance”), amely az egységes kifizetést egy sor környezetvédelmi és közegészségügyi kritérium betartásától tette függővé, az európai polgárok elvárásaira válaszul;
  • összeegyeztethetőség a WTO szabályaival abban az értelemben, hogy a támogatások függetlenítésének végső célja annak biztosítása volt, hogy a támogatás bekerüljön a „zöld dobozba” (3.2.7);
  • a mezőgazdasági üzemek számára megadott támogatási jogosultságok újraelosztása bázisévek alapján és az alábbi két mechanizmus alkalmazásával: a moduláció (a vidékfejlesztés megerősítése érdekében lehetővé téve az előirányzatok átcsoportosítását a KAP két pillére között), valamint adott esetben a támogatások függetlenítésére vonatkozó regionális modell alkalmazása (lehetővé téve a hektáronkénti kifizetések területi kritériumok alapján történő összehangolását);
  • a 2007–2013 közötti időszakra vonatkozó pénzügyi tervben foglalt pénzügyi fegyelem elve (HL C 139., 2006.6.14.), melynek értelmében a bővítés kihívásai miatt a KAP első pillérének költségvetését befagyasztották, és kötelező éves felső korlátokat vezettek be;
  • végül, 2007-ben létrehozták az egységes közös piacszervezést (egységes KPSZ), amely a meglévő 21 közös piacszervezés (KPSZ) szabályozó mechanizmusait kodifikálja (1234/2007/EK rendelet, HL L 299., 2007.11.16.).

D. A 2009. évi „állapotfelmérés”: a 2003-as reform keretének megszilárdítása

A Tanács által 2008. november 20-án jóváhagyott „állapotfelmérés” a KAP 2003-as reformja nyomán hozott intézkedések egész sorát vizsgálta felül. A projekt a következőket célozta:

  • a támogatások teljes függetlenítésének megerősítése a termeléstől függő utolsó támogatások fokozatos megszüntetése révén azáltal, hogy azokat beépítette a mezőgazdasági üzemek egységes támogatási rendszerébe;
  • az első pillér pénzeszközeinek vidékfejlesztésre történő részleges átcsoportosítása a közvetlen támogatások modulációs mértékének növelése révén;
  • az állami intervencióra és a kínálatszabályozásra vonatkozó szabályok rugalmasabbá tétele annak érdekében, hogy ne fékezzék a mezőgazdasági termelők piaci jelzésekre való válaszadását.

E. A 2013. évi reform: átfogóbb és integráltabb megközelítés

A 2013-as reform a KAP alkalmazkodási folyamatának utolsó, még nyitott és befejezetlen állomását jelentette (az 1303–1308/2013/EK rendeletek, HL L 347., 2013.12.20.). A 2014–2020 közötti időszakra vonatkozó KAP fő irányvonalai az alábbiak:

  • áttérés a függetlenített támogatásokról a multifunkcionális támogatási rendszerre. Lezárul a 2003-ban megkezdett szakasz („découplage”), amelynek során a mezőgazdasági támogatásokat függetlenítve általános jövedelemtámogatást helyeztek előtérbe, és új szakasz veszi kezdetét („targeting”), amelyben az eszközöket egyedi célkitűzések köré csoportosítják, és megszüntetik a bázisévekre való hivatkozást. A mezőgazdasági termelőüzemek számára folyósított egy összegű kifizetéseket „szintekre” (vagy más szóval „rétegekre”) bontott, az alábbi hét összetevőből álló kifizetési rendszer váltja fel: 1) „alapkifizetés”; 2) „zöld” kifizetés a környezetkímélő közjavak javára (ökológiai összetevő); 3) a fiatal mezőgazdasági termelőknek nyújtott kiegészítő kifizetés; 4) átcsoportosítással nyújtható támogatás, amellyel megerősíthető a gazdaságok első hektárjaira vonatkozó támogatás; 5) kiegészítő jövedelemtámogatás a hátrányos természeti adottságú területeken; 6) termeléstől függő támogatások; 7) végezetül, egyszerűsített rendszer a mezőgazdasági kistermelők számára. Az új, hektáronkénti támogatások kizárólag az „aktív mezőgazdasági termelők” számára vannak fenntartva (lásd a 3.2.5 számú tájékoztatót). Előírásra került emellett, hogy az egyes tagállamok rendelkezésére álló közvetlen kifizetési keretek fokozatos kiigazításra kerülnek oly módon, hogy mindegyik esetében egy hektáronkénti, euróban fizetett minimumösszegről legyen szó 2019 végéig (az ún. „külső konvergencia” folyamata);
  • a KAP két pillérének megerősítése: az első pillér a közvetlen támogatásokat és a piaci intézkedéseket finanszírozza, teljes egészében az Európai Mezőgazdasági Garanciaalap (EMGA) terhére; a második pillér a vidékfejlesztést szolgálja társfinanszírozási rendszer szerint. A közvetlen támogatásoknak a második pillér javára történő modulációja megszűnik, és helyébe az alapkifizetések kötelező fokozatos csökkentése lép 150 000 eurótól kezdődően. Ezenkívül megnövekedett a pillérek közötti rugalmasság is: 2015 óta a tagállamoknak lehetőségük van az eredetileg két „irányban” számukra megadott pénzeszközök átcsoportosítására (az első pillérből a másodikba 15% erejéig, a másodikról az első pillérbe pedig bizonyos tagállamok esetében akár 25% erejéig is) (3.2.5);
  • az egységes KPSZ eszközeinek megerősítése, „biztonsági hálóvá” szervezve azokat, amelyeket csak árválságok és piaci zavarok esetén alkalmaznak. Ezenkívül megerősítették, hogy a kínálat ellenőrzésére szolgáló valamennyi intézkedés felfüggesztésre került: a cukorkvótarendszer hatálya 2017 szeptemberében lejárt, a szőlőültetvények telepítési jogaira épülő rendszert pedig 2016-tól engedélyezési rendszer váltotta fel. A 2015-től hatályos, kvóták nélküli új tejrendszer bevezetése előtt egy új „tej” minicsomagot fogadtak el (a 261/2012/EU rendelet, HL L 94., 2012.3.30.). Az új egységes közös piacszervezés válságtartalékot is létrehoz arra az esetre, ha a piacokon esetleg zavarok keletkeznének (3.2.4);
  • a vidékfejlesztés integráltabb, célirányosabb és területibb megközelítése. Tervben van a vidékfejlesztési intézkedéseknek a többi strukturális alappal való jobb koordinációja (lásd a 3.1.1 számú tájékoztatót). A KAP második pilléren belüli eszközök skálája túl széles volt, ezért egyszerűsítésre került sor annak érdekében, hogy a támogatások középpontjába a legfontosabb vonatkozások kerüljenek: a versenyképesség, az innováció, a tudásalapú mezőgazdaság, a fiatal mezőgazdasági termelők tevékenységének megkezdése, a természeti erőforrásokkal való fenntartható gazdálkodás és a kiegyensúlyozott regionális fejlődés (3.2.6).

A 2013-as döntéseket követően intézkedések születtek a szabályozási kereteknek az intézményi, gazdasági és költségvetési fejlemények fényében történő kiigazítására. 2016-ban bevezetésre került egy második tejtámogatási csomagot a kínálat csökkentése, valamint az európai tenyésztők által a kvóták 2015-ös eltörlését követően elszenvedett árválság leküzdése céljával (HL L 242., 2016.9.9.). A Bizottság ezenkívül 2016 szeptemberében megszervezte a „Cork 2.0” elnevezésű konferenciát, és újraindította a 2020-as időszakot követő vidékfejlesztési politikáról szóló vitát (lásd a 3.2.6 és a 3.2.9 számú tájékoztatót). A Bizottság a KAP alap-jogiaktusainak egyszerűsítése céljával néhány intézkedést is előterjesztett (a salátarendelet) (3.2.9), kihasználva a 2014 és 2020 közötti időszakra vonatkozó többéves pénzügyi keret félidős felülvizsgálata által kínált lehetőséget (1.4.3 és 3.2.2). [Ez a folyamat 2017 vége előtt lezárult, és az új szabályokat közzétették ((EU) 2017/2393 rendelet, HL L 350., 2017.12.29.)]. Ezen kívül a mezőgazdasági piacokat vizsgáló, 2016 januárjában létrejött munkacsoport 2016 novemberében benyújtotta végleges jelentését, amelyben javaslatokat tett az élelmiszer-ellátási lánc és a mezőgazdasági piacok szabályozásának javítására, és e javaslatokat várhatóan jogalkotási kezdeményezések is követik majd. Végezetül, a Bizottság 2017 novemberében kiadta „Az élelmiszer-ágazat és a mezőgazdaság jövője” című közleményét, 2018 májusában előterjesztette a 2021 és 2027 közötti időszakra vonatkozó többéves pénzügyi keretet, majd 2018 júniusában megtette a kapcsolódó jogalkotási javaslatokat is, útjára indítva ezzel a 2020 utáni KAP reformfolyamatát (3.2.9).

Az Európai Parlament szerepe

Az Európai Parlament összességében támogatta a KAP valamennyi reformját. Többek között átvette a Bizottság által a 2003. évi reformra vonatkozóan előterjesztett javaslatok nagy részét úgy, hogy közben a termeléstől részben függetlenített támogatás mellett emelt szót, és elutasította a támogatások fokozatos csökkentésének elvét (P5_TA(2003)0256, 2003. június 5., HL C 68. E, 2004.3.18.). A Parlament emellett ismételten kérte, hogy teljes együttdöntési hatásköre legyen az agrárpolitikában, és ez a célkitűzés a Lisszaboni Szerződés hatálybalépésével meg is valósult (lásd az 1.1.5 és a 3.2.1 számú tájékoztatót).

Ami a KAP 2013 utáni jövőjéről folytatott vitákat illeti, ezek parlamenti szinten még azelőtt megkezdődtek, hogy a Bizottság benyújtotta volna a közleményt és a jogalkotási javaslatokat. 2010. július 8-án a Parlament saját kezdeményezésű jelentés alapján állásfoglalást fogadott el (HL C 351., 2011.12.2., 103. o.). A képviselők meghatározták az új KAP fő prioritásait a XXI. században: élelmezésbiztonság, méltányos kereskedelem, a mezőgazdasági tevékenység fenntartása az Unió egész területén, élelmiszer-minőség, a biológiai sokféleség megőrzése és a környezetvédelem, a mezőgazdasági termelők által előállított közjavak igazságos ellentételezése, és végül a „környezetbarát” munkahelyteremtésen alapuló vidékfejlesztés. Ezeket az irányokat megerősítette „A KAP jövője 2020-ig” című bizottsági közleményről szóló, 2011. június 23-i állásfoglalás (HL C 390. E, 2012.12.18., 49. o.).

Az Európai Parlament módosította a 2013 utáni időszakra vonatkozó KAP-ról szóló jogalkotási javaslatok szövegét, amely így a Tanáccsal folytatott tárgyalásokra való meghatalmazás alapjául szolgál (2013. március 13-i P7_TA(2013)0084, P7_TA(2013)0085, P7_TA(2013)0086 és P7_TA(2013)0087 állásfoglalások). Ezek alapján és több mint negyven háromoldalú egyeztetés után sikerült politikai megállapodásra jutni, és az Európai Parlament közvetlenül a 2014–2020-as pénzügyi csomag elfogadása után 2013. november 20-án véleményt nyilvánított az új mezőgazdasági rendeletekről (a P7_TA(2013)0490 – P7_TA(2013)0494 állásfoglalások, HL C 436., 2016. november 24., 270–280. o.).

Az Európai Parlament megkezdte a KAP 2020 utáni reformjával kapcsolatos munkát, figyelembe véve az Egyesült Királyság kilépését az EU-ból és a Covid19-világjárvány hatásait. A plenáris ülés már határozott a Bizottság javaslatairól (P9_TA(2020)0287, P9_TA(2020)0288 és P9_TA(2020)0289, 2020. október 23.). A társjogalkotók között megkezdődtek a tárgyalások (háromoldalú egyeztetések), és a megállapodás már 2021 nyara előtt megállapodás megszülethet (3.2.9).

 

Albert Massot