Közegészségügy

Az Európai Unió működéséről szóló szerződés (EUMSZ) növelte az egészségpolitika fontosságát, és kimondja, hogy „valamennyi uniós politika és tevékenység meghatározása és végrehajtása során biztosítani kell az emberi egészségvédelem magas szintjét” (EUMSZ 168. cikk (1) bekezdés). Az egészségvédelemmel és különösen az egészségügyi ellátó rendszerekkel kapcsolatos elsődleges felelősség tagállami szinten marad. Az EU azonban fontos szerepet tölt be a népegészségügyi helyzet javításában, a betegségek megelőzésében és kezelésében, az emberi egészséget fenyegető veszélyforrások csökkentésében, valamint a tagállamok egészségügyi stratégiáinak összehangolásában.
A közegészségügyi politika a közelmúltban az európai politikai döntéshozatal középpontjába került, és az Európai Parlament a 9. jogalkotási ciklusban kiemelt területekké nyilvánította a rákot, a Covid19-világjárvány megjelenését, valamint a Bizottság azon bejelentését, hogy az erősebb európai egészségügyi unió kialakításán munkálkodik.

Jogalap

Az Európai Unió működéséről szóló szerződés (EUMSZ) 168. cikke (közegészség védelme), 114. cikke (egységes piac) és 153. cikke (szociálpolitika).

Célkitűzések

Az EU közegészségügyi politikájának céljai a következők:

  • az uniós polgárok egészségének védelme és javítása;
  • az egészségügyi rendszerek és infrastruktúra korszerűsítésének és digitalizálásának támogatása;
  • az európai egészségügyi rendszerek ellenálló képességének javítása;
  • az uniós országok felkészítése a jövőbeli világjárványok hatékonyabb megelőzésére és kezelésére.

Eredmények

Az EU egészségpolitikája az egészségvédelmi és biztonsági rendelkezésekből eredt, később pedig az emberek és az áruk belső piacon történő szabad mozgásának eredményeként fejlődött ki, amihez a népegészségügyi kérdések koordinálására volt szükség. Különböző tényezők – többek között a huszadik század vége felé bekövetkezett BSE-válság (a szarvasmarhák szivacsos agyvelőbetegsége, vagy „kergemarhakór”) – következtében az egészség- és fogyasztóvédelem előkelő helyen szerepelt a politikai napirenden. A szakosodott ügynökségek, így például az Európai Gyógyszerügynökség (EMA) 1993-as és az Európai Betegségmegelőzési és Járványvédelmi Központ (ECDC) 2004-es létrehozása mutatja az EU egészségpolitika iránti növekvő elkötelezettségét. A közegészségügyet egyebek mellett a környezetvédelem és az élelmiszerügy terén végrehajtott fellépések is segítették. Az Európai Vegyianyag-ügynökség (ECHA) 2006-os felállítása a vegyi anyagok értékelésére és regisztrálására vonatkozó REACH keretrendszerén belül, valamint az Európai Élelmiszer-biztonsági Hatóság (EFSA) 2002-es létrehozása szintén jól érzékelteti az európai polgárok egészségének javítására irányuló, több területen átívelő erőfeszítéseket.

A. Korábbi intézkedések és keretek

Az egyértelmű jogalap hiánya ellenére több területen is előrelépést sikerült elérni a közegészségügyi politika tekintetében, jóval az EUMSZ elfogadása előtt. Már 1965-től kezdve bevezettek a gyógyszerekkel kapcsolatos jogszabályokat a gyógyszerkutatás és -gyártás magas színvonalának biztosítására, valamint a nemzeti gyógyszer-engedélyezési eljárások harmonizálására, illetve a hirdetés, a címkézés és a forgalmazás szabályozására. Az orvosi és népegészségügyi kutatási programok 1978-ra nyúlnak vissza, és olyan témákat érintenek, mint az idősödéssel, a környezettel és az életmóddal kapcsolatos egészségügyi problémák, a sugárzási kockázatok és az emberi génállomány elemzése, külön hangsúlyt fektetve a súlyos betegségekre. A tagállamok megállapodtak arról is, hogy katasztrófák vagy rendkívül súlyos betegségek esetén kölcsönös segítséget nyújtanak egymásnak. A kergemarhakór kiváló példája volt ennek az együttműködésnek és segítségnyújtásnak. A kábítószer-függőség, a rák és az AIDS mint (mások mellett) fő egészségügyi kérdések megjelenése – a betegek és egészségügyi szakemberek EU-n belüli egyre szabadabb mozgásával együtt – az EU egyre fontosabb napirendi pontjává tette a közegészségügyet.

Az Európai Uniót létrehozó, 1992. évi Maastrichti Szerződés beemelte a közegészségügyet az alapító szerződésbe. A szerződés meglehetősen korlátozott hatókörű, de egyértelmű jogalapot teremtett az egészségpolitikai intézkedések elfogadásához. Az 1997. évi Amszterdami Szerződés tovább erősítette ezeket a rendelkezéseket, és míg az egészségügyi kérdések elsődlegesen a tagállamok hatáskörében maradtak, az EU szerepe egyre hangsúlyosabbá vált. Az Uniónak ezt követően lehetősége nyílt arra, hogy olyan intézkedéseket fogadjon el, amelyek az emberi egészség magas szintű védelmének biztosítására (nem csupán az ahhoz való „hozzájárulásra”, mint korábban) irányulnak, a tagállamok pedig együttműködést folytathattak az emberi egészséget fenyegető veszélyek bármely okával kapcsolatban.

A Bizottság 1993-ban közzétette a közegészségügyi cselekvés kereteiről szóló közleményt, amely nyolc cselekvési területet azonosított, köztük az egészségfejlesztést, a rák, a drogok, valamint a ritka betegségek problémáját. Ez volt a későbbi többéves közegészségügyi programok előfutára. Ezen első program értékeléséből született az a következtetés, hogy egy horizontálisabb, több területet felölelő megközelítésre van szükség, amellyel az uniós fellépés nagyobb hozzáadott értéket teremthet. Ezt a megközelítést alkalmazták a későbbi programok, azaz a 2003–2008 közötti időszakra szóló uniós közegészségügyi program, a 2009–2013 közötti időszakra szóló egészségügyi program és a 2014–2020 közötti időszakra vonatkozó harmadik egészségügyi program, valamint a 2021–2027 közötti időszakra szóló „az EU az egészségért” program kidolgozásakor is.

B. Újabb fejlemények

Az elmúlt években az uniós intézmények három, a közegészségügyi politikákra közvetlenül kiható fő dimenzióra összpontosítottak.

1. Az intézményi keret megszilárdítása

Az egészségügyi, környezetvédelmi, élelmiszer-biztonsági és fogyasztóvédelmi ügyekben a Tanács melletti együttdöntési jogkörrel megerősödött a Parlament jogalkotói szerepe. Finomítottak a jogalkotási kezdeményezések Bizottság általi elindításának módján is, ennek keretében pedig szabványosított szolgálatközi egyeztető eljárások, új komitológiai szabályok, valamint a civil társadalmi szervezetekkel és szakértőkkel folytatott párbeszéd bevezetésére került sor. Végezetül pedig nőtt a megfelelő ügynökségek (EMA, ECDC, ECHA, EFSA) szerepe, és erősödött az Egészség- és Fogyasztóügyi Végrehajtó Ügynökségre (EAHC) bízott uniós egészségügyi programok végrehajtása 2005 óta.

2. A gyors válaszadási képesség megerősítésének szükségessége

A jelenleg zajló Covid19-világjárvány ismét rávilágított annak szükségességére, hogy az EU gyors válaszadási képességgel rendelkezzen annak érdekében, hogy a betegségek terjedését megkönnyítő gyors globális közlekedés korában képes legyen összehangoltan reagálni a komoly egészségügyi veszélyekre. Ennek szellemében a Bizottság 2021 szeptemberében külön erre a célra újonnan létrehozta az Európai Unió Egészségügyi Szükséghelyzet-felkészültségi és -reagálási Hatóságát (HERA).

3. Az egészségfejlesztés és betegségmegelőzés jobb koordinálásának szükségessége

Ezt az egyéni életmóddal, valamint a gazdasági és környezeti tényezőkkel (növényvédő szerek, nehézfémek, endokrin károsító anyagok okozta szennyezéssel) összefüggő betegségek hátterében álló fő okok kezelése révén kell megvalósítani. Ez egyebek mellett magában foglalja a szoros együttműködést olyan más uniós szakpolitikai területekkel, mint például a környezetvédelem, a közlekedés, a mezőgazdaság és a gazdasági fejlődés. Emellett az összes érdekelt féllel folytatott szorosabb konzultációt is jelent, valamint a döntéshozatal nagyobb nyitottságot és átláthatóságot a döntéshozatalban. Ennek szellemében az Európai Parlament a jelenlegi 9. jogalkotási ciklus elején politikai napirendjére tűzte a rák elleni küzdelem összehangoltabb, európai megközelítésének szükségességét.

C. Aktuális kérdések és várható kihívások[1]

1. Az egészségügyi szempontok érvényesítése minden szakpolitikában

A különböző szakpolitikai területek közötti szinergiák lehetővé teszik az egészségügyi kérdések tágabb kontextusban történő kezelését. A termelőtől a fogyasztóig stratégia nemcsak a fenntartható, hanem az egészségesebb élelmiszerek előállításához is hozzájárul; a szennyezőanyag-mentességi cselekvési terv tisztább és egészségesebb életteret hoz létre; „az EU az egészségért” (2021–2027) program a többi alappal és programmal együtt hozzá fog járulni az egészségügyi kérdések különböző szempontokból történő kezeléséhez. Az éghajlatváltozás hatásainak enyhítése magában foglalja az éghajlatváltozás által okozott vagy súlyosbított egészségügyi problémák – például a hőhullámok és természeti katasztrófák miatti halálesetek növekvő száma, valamint a víz útján terjedő betegségek, illetve a rovarok, csigák vagy más hidegvérű állatok által terjesztett betegségek fertőzési mintáinak változása – kezelését is.

Az egészségügyi szempontok minden szakpolitikában történő érvényesítésére irányuló, az EUMSZ-ben és az Európai Unió Alapjogi Chartájában (a továbbiakban: a Charta) kodifikált megközelítés választ ad a közegészségügyi kérdések ágazatközi jellegére, és arra irányul, hogy beépítse az egészségügyi szempontokat valamennyi vonatkozó szakpolitikába (az EUMSZ 9. cikke és 168. cikkének (1) bekezdése; a Charta 35. cikke).

2. Betegségmegelőzés és egészségfejlesztés

A rák a második leggyakoribb halálok az EU-ban, amelynek következményei nemcsak az egyén és a család szintjén, hanem a nemzeti egészségügyi rendszerek, a költségvetések és a gazdasági termelékenység szintjén is érezhetők. Annak érdekében, hogy ez a téma kiemelt helyre kerüljön a politikai napirenden, a Parlament létrehozta a rák elleni küzdelemmel foglalkozó különbizottságot (BECA). Az Európai Parlament kezdeményezésére válaszul a Bizottság bemutatta a rák elleni küzdelemre irányuló európai tervet, amely a megelőzésre, a korai diagnózisra, a kezelésre és a nyomon követésre egyaránt kiterjed.

Számos európai kezdeményezés foglalkozott a rákkal európai szinten. Például uniós szintű ajánlások vannak hatályban az emlőrák, méhnyakrák és vastagbélrák nemzeti szűrőprogramjaival kapcsolatban, de az eredmények a célcsoportok elérése, a szűrővizsgálatokon való részvétel, valamint a bizonytalan vagy pozitív eredmények nyomon követése terén tagállamonként igen eltérők. A Parlament BECA bizottsága hangsúlyozza, hogy Unió-szerte nagyobb egyenlőséget kell megvalósítani a rák felismerésére és kezelésére szolgáló programokhoz való hozzáférés terén.

A mentális egészségre és jóllétre vonatkozó uniós együttes fellépés 2013-tól 2018-ig tartott, és létrehozta a mentális egészség és jóllét európai cselekvési keretét. Mivel a 15–29 éves korosztályban az öngyilkosság a második fő halálok, a depresszió, az önkárosítás és az öngyilkosság témakörében továbbra is kulcsfontosságú a megelőzés, a tudatosság, a megbélyegzésmentesség és a segítséghez való hozzáférés. Az iskolákban és a munkahelyeken is különös figyelmet kell fordítani a mentális egészségre. Bár az együttes fellépés korlátozott időtartamra szólt, a mentális egészség újra figyelmet kapott a jelenlegi Covid19-világjárvány összefüggésében.

A fertőző betegségek tekintetében hatályban van egy jogszabály (1082/2013/EU határozat), amely keretet biztosít a határokon át terjedő egészségügyi veszélyek kezeléséhez: az ECDC korai figyelmeztető és gyorsreagáló rendszert hozott létre, és az EU Egészségügyi Biztonsági Bizottsága koordinálja a járványokra való reagálást. Ezekben az esetekben döntő fontosságú az ENSZ Egészségügyi Világszervezetével való együttműködés, amint az a koronavírus-járvány (Sars-CoV-2 vírus; 2019-es koronavírus-betegség, Covid19) közelmúltbeli, 2019 végi, 2020 eleji kitörésekor is látható volt. Számtalan eseti intézkedés elfogadására került sor sürgősségi eljárás keretében, ezek egy külön erre a célra létrehozott EUR-Lex weboldalon, valamint a Bizottság koronavírus-reagálással foglalkozó weboldalán követhetők. A legfontosabb szabályozási kezdeményezések többek között:

A kábítószer- és alkoholfogyasztás, valamint a dohányzás olyan életmódtényezők, amelyek komoly hatással vannak az emberi egészségre, és az ellenük folytatott küzdelem a közegészségügyi politika egyik fontos kérdése. A dohánytermékekről szóló irányelv (a 2016-tól alkalmazandó 2014/40/EU irányelv) és a dohánygyártmányokra alkalmazandó jövedéki adóról szóló irányelv (2011/64/EU tanácsi irányelv) mérföldkövet jelentettek ebben a folyamatban.

A Tanács 2020 decemberében hagyta jóvá az új, 2021–2025-ös időszakra kábítószer elleni uniós stratégiát. A dokumentum átfogó politikai keretet hoz létre, és meghatározza a tiltott kábítószerekre vonatkozó uniós politika stratégiai prioritásait, ami három fő ágra bontható: a kábítószer-kínálat csökkentése, a kábítószer-kereslet csökkentése és a kábítószerrel kapcsolatos ártalmak kezelése. A 2006-os uniós alkoholstratégia felülvizsgálatára irányuló erőfeszítések, úgy tűnik, jelenleg elakadtak.

A gyermekkori elhízással kapcsolatos, 2014–2020 közötti időszakra szóló uniós cselekvési terv az elhízás felszámolására irányuló különböző intézkedések észszerűsítése irányába tett fontos lépés volt. Bár a félidős értékelés szerint a rendszert lehetne még tovább erősíteni, és a Tanács is úgy ítélte meg, hogy az nem kellően eredményes, a programot még nem aktualizálták.

3. Társadalmi változások, demográfiai átalakulás

A legújabb demográfiai tendenciák további kérdéseket állítottak az egészségügyi politika középpontjába. Az EU idősödő népessége, az időskori életminőség iránti igény és az egészségügyi rendszerek fenntarthatósága mind választ igényelnek. A WHO 2020-ban elindította az egészséges időskor évtizedét, és ezzel összefüggésben a Bizottság 2021 januárjában megjelentette az idősödésről szóló zöld könyvet.

A közelmúltbeli migrációs válságok és a nagyszámú nem uniós migráns érkezése nyomán 2016-ban elfogadásra került a harmadik országbeli állampolgárok integrációjára vonatkozó cselekvési terv. A cselekvési terv foglalkozik többek között a migránsok által az egészségügy terén tapasztalt hátrányokkal, ideértve az egészségügyi szolgáltatásokhoz való hozzáférést is. 2020-ban a Bizottság közzétette az európai migrációs stratégiát és az új migrációs és menekültügyi paktumot, amelyek az e területre vonatkozó európai szakpolitikák további észszerűsítésére irányulnak.

Az Európai Parlament már 2015-ben fellépést sürgetett a gyermekkori egyenlőtlenségek csökkentése érdekében egyebek között az egészségügy területén, és szorgalmazta a gyermekgarancia bevezetését a gyermekszegénység elleni uniós terv keretében. A Tanács 2021 júniusában elfogadta a gyermekekre vonatkozó garanciarendszer kialakításáról szóló bizottsági javaslatot. Következő lépésként a tagállamok várhatóan 2022 márciusáig benyújtják a Bizottságnak nemzeti terveiket, amelyek felvázolják, hogy miként szándékoznak megvalósítani a gyermekekre vonatkozó garanciarendszert 2030-ig.

4. Gyógyszerek[2]

A klinikai vizsgálatokról szóló, 2014. évi új rendelet 2022 elején alkalmazandóvá válik. Az orvostechnikai eszközök és az in vitro diagnosztikai eszközök területén az elkövetkező években (2022-ig) a hatályban lévő három irányelv helyébe fokozatosan két új rendelet lép.

Az elkövetkező évek politikai napirendjén szerepelni fog a megfizethető gyógyszerekhez való hozzáférés és a gyógyszerhiány kezelése, különösen a brexit fényében. A gyermekeknek szánt és a ritka betegségek kezelésére szolgáló gyógyszerekről szóló jogszabályok, valamint a vérről, valamint a szövetekről és sejtekről szóló irányelvek értékelése megnyitja az utat az esetleges jövőbeli változások előtt. A Parlament már jelezte a védőoltásokkal szembeni bizalmatlansággal és az átoltottsági ráta csökkenésével kapcsolatos aggályait[3], és kifejtette véleményét az antimikrobiális rezisztencia leküzdése érdekében kialakított egységes egészségügyi megközelítésre vonatkozó európai cselekvési tervről[4]; ezek a kérdések az elkövetkező években is kulcsfontosságúak lesznek.

5. E-egészségügy

Az információs és kommunikációs technológiák a megelőzéstől a diagnózison át a kezelésig, nyomon követésig, valamint az egészséges életmódra való odafigyelésig javítják az egészségügyi kérdések teljes spektrumát. Az egészségügyi ellátási ágazat digitalizációja az EU digitális egységes piaci stratégiájának részét képezi, és hatalmas lehetőségeket rejt magában; számos intézkedés áll előkészítés alatt annak érdekében, hogy ez működőképes legyen.

A 2018-ban elfogadott, az egészségügy és a gondozás digitális átalakításának a digitális egységes piacon való lehetővé tételéről szóló bizottsági közlemény prioritásként határozza meg a polgárok biztonságos hozzáférését egészségügyi adataikhoz, határokon átnyúlóan is; a személyre szabott orvoslást közös uniós adatinfrastruktúrán keresztül, amely lehetővé teszi a kutatók és más egészségügyi szakemberek számára, hogy Unió-szerte egyesítsék erőforrásaikat; valamint a polgárok digitális eszközökkel való felruházását a felhasználói visszajelzések és a személyközpontú gondozás (mobil egészségügyi megoldások, személyre szabott orvoslás) előmozdítása céljából. Ehhez az e-egészségügyi digitális szolgáltatási infrastruktúra biztosítja a fizikai hálózatot. Az európai egészségügyi adattérre vonatkozó jogalkotási javaslat 2021 végére készül el.

6. Országhatárokon átnyúló egészségügyi ellátás

A határon átnyúló egészségügyi ellátásra vonatkozó betegjogok érvényesítéséről szóló, 2011. évi irányelv meghatározza, milyen feltételekkel részesülhetnek az EU polgárai költségtérítéses egészségügyi ellátásban egy másik uniós tagállamban.

7. Egészségügyi technológiaértékelés

2018-ban a Bizottság javaslatot terjesztett elő azzal a céllal, hogy erősítse a tagállamok közötti együttműködést az egészségügyi technológiaértékelés terén. Az egészségügyi technológiaértékelés során értékelik az új vagy meglévő egészségügyi technológiák – gyógyszerek, orvostechnikai és diagnosztikai eszközök, sebészeti eljárások, valamint betegségmegelőzést, diagnosztikát vagy kezelést szolgáló intézkedések – hozzáadott értékét más egészségügyi technológiákhoz képest. A javaslatot a Parlament és a Tanács hivatalosan várhatóan 2021 végéig fogadja el.

Az Európai Parlament szerepe

A Parlament mindig is kitartóan szorgalmazta egy egységes népegészségügyi politika kialakítását. Egyúttal aktívan törekedett az egészségpolitika megerősítésére és előmozdítására számos vélemény, tanulmány, vita, írásbeli nyilatkozat és saját kezdeményezésű jelentés révén, mégpedig több témában is. A jelenlegi jogalkotási időszak kezdetén aktívabb, a napirendet meghatározó szerepet vállalt, és arra törekszik, hogy a rák leküzdését az uniós egészségügyi politika egyik kiemelt prioritásává tegye. A Covid19-válság fényében a Parlament aktív szerepet vállalt az összehangolt európai válasz előmozdításában, és hangsúlyozta az egészségügyi területén folytatott erőteljesebb együttműködésben való szerepvállalás szükségességét az európai egészségügyi unió létrehozása érdekében.

A Parlamentben a Környezetvédelmi, Közegészségügyi és Élelmiszer-biztonsági Bizottság (ENVI) játssza a legnagyobb szerepet az egészségügy területén, és a Parlament teljes jogalkotási tevékenységének több mint 10%-áért felelős[5]. Az európai zöld megállapodásról szóló csomag több eleme – például a tiszta és körforgásos gazdaságra vonatkozó stratégia, a szennyezésmentesség célkitűzése, az élelmiszerlánc fenntarthatóságára vonatkozó cél és az éghajlat-semlegesség célkitűzése – is jelentős közvetlen vagy közvetett hatással lesz az egészségre. A vonatkozó jogszabályokat a Parlament társjogalkotóként fogadja el. A Parlament ellenőrzési jogát a Bizottság által a korábban elfogadott jogszabályokkal kapcsolatban javasolt felhatalmazáson alapuló jogi aktusok és végrehajtási jogi aktusok ellenőrzése és esetleges kifogásolása révén is gyakorolja.

Az ENVI bizottságon belül működő egészségügyi munkacsoport tematikus műhelytalálkozók megszervezése révén rendkívül aktív szerepet játszik abban, hogy előmozdítsa az EP-képviselők és a szakértők közötti párbeszédet a legégetőbb egészségügyi kérdésekről.

 

[1]További részletekért lásd a Környezetvédelmi, Közegészségügyi és Élelmiszer-biztonsági Bizottság megbízásából készült tanulmányt az EU közegészségügyi politikáiról: http://www.europarl.europa.eu/RegData/etudes/STUD/2019/638426/IPOL_STU(2019)638426_EN.pdf
[2]A gyógyszerekkel és az orvostechnikai eszközökkel kapcsolatban további információk találhatók az alábbi tájékoztatóban: https://www.europarl.europa.eu/factsheets/hu/sheet/50/medicines-and-medical-devices
[5]Tevékenységi jelentés – A rendes jogalkotási eljárás fejleményei és tendenciái – 8. parlamenti ciklus; http://www.epgencms.europarl.europa.eu/cmsdata/upload/f4c0b9d3-fec4-4d79-815b-6356336be5b9/activity-report-2014-2019_en.pdf

Christian Kurrer