Élelmiszer-biztonság

Az uniós élelmiszer-biztonsági politika célja az emberi egészség és a fogyasztói érdekek védelme, illetve az egységes piac zökkenőmentes működésének elősegítése. Az elmúlt években paradigmaváltás miatt ki kellett bővíteni az élelmiszer-biztonsági célkitűzéseket, hogy magukban foglalják az élelmiszer-ellátás éghajlatváltozás okozta bizonytalanságát is. Az Európai Unió biztosítja, hogy a takarmány- és élelmiszer-higiénia, az állategészségügy, a növényegészségügy, élelmiszer által közvetített zoonózisok és az az élelmiszer szennyezettségének megakadályozása terén érvényes előírásokat betartsák. Az EU az élelmiszer- és takarmánytermékek címkézését is szabályozza.

Jogalap

Az Európai Unió működéséről szóló szerződés 43. és 114. cikke, 168. cikkének (4) bekezdése és 169. cikke.

Háttér

A 2000-es évek elején az emberi fogyasztásra és az állatok takarmányozására szánt termékekkel kapcsolatos súlyos válságok (pl. a szarvasmarhák szivacsos agyvelőbántalma járvány és a dioxinvészhelyzet) nyomán az uniós élelmiszer-biztonsági politika gyökeres reformon ment keresztül. Ennek eredményeképpen alakult ki „a termelőtől a fogyasztóig” szemlélet, amely a termelési és elosztási folyamat valamennyi szakaszában magas szintű biztonságot hivatott garantálni az Unión belül forgalomba hozott valamennyi élelmiszer esetében attól függetlenül, hogy az Unión belül állították-e elő vagy nem uniós országból hozták-e be. E szabályozás összetett és integrált szabályrendszert alkot, amely kiterjed az élelmiszerlánc egészére, az állati takarmányoktól és az állatok egészségétől a növényvédelmen és élelmiszer-termelésen át egészen a feldolgozásig, a tárolásig, a szállításig, a behozatalig, a kivitelig és a kiskereskedelmi értékesítésig. Az EU szigorú élelmiszer- és takarmánybiztonsági előírásokat tart érvényben, de élelmiszer- és takarmánybiztonsági incidensek továbbra is előfordulnak. Az EU a nemzeti hatóságokkal és az Európai Élelmiszerbiztonsági Hatósággal (EFSA) együtt megbízható rendszert hozott létre e biztonsági incidensek észlelésére és az ezekre való reagálásra. Ezeket a szabályokat tovább fogják fejleszteni az „Egy az egészség” koncepció alkalmazásával, a Bizottság „a termelőtől a fogyasztóig” stratégiájával összefüggésben, amelyet 2020-ban terjesztettek elő az európai zöld megállapodás részeként, és amelynek célja az élelmiszer-termelés összehangolása a környezet megóvásával.

Eredmények

A. Általános jogszabályi háttér

Az uniós élelmiszer- és takarmányjog általános elveit és követelményeit a 2002-es keretrendelet határozza meg, amely figyelembe veszi az elővigyázatosság elvét is (2.5.1.). A rendelet előírja a kockázatértékelésre vonatkozó megközelítést, valamint meghatározza az élelmiszerek és takarmányok nyomon követhetőségére vonatkozó általános rendelkezéseket. Bevezette az élelmiszer- és takarmánybiztonsági riasztási rendszert, amely lehetővé teszi a tagállamok és a Bizottság számára, hogy gyorsan megosszák egymással az információkat, illetve összehangolják az élelmiszerek vagy takarmányok okozta egészségügyi veszély esetén adandó válaszaikat. Létrehozta továbbá az EFSA-t is, amelynek feladatául az élelmiszerlánccal kapcsolatos valamennyi kockázat értékelését és az ezekről való tájékoztatást határozta meg. A célravezetőségi vizsgálatot követően és a glifozátra vonatkozó európai polgári kezdeményezésre reagálva a Bizottság javaslatot tett az uniós általános élelmiszerjog felülvizsgálatára annak érdekében, hogy javítsák az EFSA kockázatértékeléseinek átláthatóságát és az alapjukul szolgáló tudományos vizsgálatok függetlenségét, valamint fejlesszék a szakértők és adatok biztosításával kapcsolatos, tagállamok közötti együttműködést. A Bizottság előirányozta a szabályozás más kulcsfontosságú elemei, például az új élelmiszerek, a géntechnológiával módosított szervezetek (GMO-k), a peszticidek, az élelmiszerekkel érintkezésbe kerülő anyagok és az élelmiszer-adalékanyagok felülvizsgálatát is, hogy e területeket is hozzáigazítsák a felülvizsgált általános élelmiszerjoghoz, és növeljék az átláthatóságot.

B. Az élelmiszerek higiéniája

Az EU célja, hogy a gazdaságoktól a fogyasztókig biztosítsa az élelmiszer-higiéniát. 2004 áprilisában „a termelőtől a fogyasztóig” szemlélet nyomán új jogszabályi keret, az úgynevezett „élelmiszer-higiéniai csomag” (az 852/2004/EK rendelet) elfogadására került sor, amely az élelmiszer-higiéniáról, az állati eredetű élelmiszerek különleges higiéniai szabályainak megállapításáról és az emberi fogyasztásra szánt állati eredetű termékek hatósági ellenőrzése közösségi keretének létrehozásáról szól. A közösségi keret egyben a friss húsra, a kéthéjú kagylókra, a tejre és a tejtermékekre vonatkozóan is külön szabályokat állapít meg. A csomag az élelmiszerek higiéniájával kapcsolatos felelősséget közvetlenül az élelmiszerlánc különböző szereplőire ruházza egy önszabályozó rendszer bevezetésével, amely a veszélyelemzés és a kritikus szabályozási pontok módszerét alkalmazza, és amelyet az illetékes hatóságok által végrehajtandó hatósági ellenőrzések révén kell ellenőrizni. A rendelet mellékleteit 2021 márciusában aktualizálták. A 852/2004/EK rendeletet több alkalommal módosították annak érdekében, hogy az allergének megelőzését, az élelmiszerek biztonságos újraelosztásának megkönnyítését és a létesítmények alkalmazottai körében az élelmiszerbiztonsággal kapcsolatos tudatosság növelését célzó higiéniai gyakorlatokat ténylegesen betartsák.

Az uniós élelmiszerjog általános elveiről szóló 178/2002/EK rendelet a nyomon követhetőségre vonatkozó szabályokat vezet be. Ha egy élelmiszer egészségügyi kockázatot jelent, a vállalkozásoknak haladéktalanul ki kell vonniuk a piacról, tájékoztatniuk kell a fogyasztókat, és riasztaniuk kell az illetékes hatóságot.

C. Élelmiszer-szennyezés

Az élelmiszer-szennyezés előfordulhat természetesen vagy a termesztési gyakorlatok vagy termelési folyamatok következményeként. A korábbi 1881/2006/EK rendelet helyébe lépő (EU) 2023/915 rendelet 2023 májusában lépett hatályba, és fő célja az élelmiszerekben előforduló szennyező anyagok felső határértékeinek meghatározása. A közegészség védelme érdekében a növényi és állati eredetű élelmiszerekben előforduló szennyező anyagok, például nitrátok, nehézfémek és dioxinok felső határértékeit megállapítják és rendszeresen felülvizsgálják. Az élelmiszerekben lévő maradékanyagok az állatgyógyászati készítményekkel kezelt, illetve peszticideknek és biocid termékeknek kitett élelmiszer-termelő állatokból származhatnak. A maximális maradékanyag-határértékeket rendszeresen meghatározzák és aktualizálják. Az Unióban nem szabad forgalomba hozni az elfogadhatatlan mennyiségű szennyező anyagot tartalmazó élelmiszereket.

Ezenfelül külön szabályok léteznek az élelmiszerekkel érintkezésbe kerülő anyagokra, például az élelmiszerek szállításához vagy feldolgozásához használt anyagokra, valamint a csomagolóanyagokra, konyhai és tálalási eszközökre vonatkozóan. A vonatkozó anyagokra és cikkekre vonatkozó általános követelményeket egy 2019-ben módosítottkeretrendelet állapítja meg, biztosítva, hogy ezen anyagok összetevői ne kerüljenek bele az élelmiszerekbe az emberi egészségre ártalmas mennyiségben. Az I. mellékletében foglalt, az élelmiszerekkel érintkezésbe kerülő 17 anyagra (az élelmiszerekkel rendeltetésszerűen érintkezésbe kerülő anyagokra és tárgyakra) és cikkre vonatkozóan részletesebb rendelkezéseket tartalmazó uniós intézkedéseket lehet elfogadni. A 2023/2006/EK rendelet leírja az élelmiszerekkel rendeltetésszerűen érintkezésbe kerülő anyagokra és tárgyakra vonatkozó helyes gyártási gyakorlatot. Például a műanyagokkal kapcsolatban korlátozásokat vezettek be a biszfenol-A csecsemőknek szánt cumisüvegekben való felhasználására vonatkozóan. Az EU 2011-ben egységes szerkezetbe foglalta az élelmiszerekkel érintkezésbe kerülő anyagokban használt műanyagokra vonatkozó rendeleteit (ez a 10/2011/EU rendelet). 2022 szeptemberében a Bizottság új szabályokat fogadott el az élelmiszerekkel rendeltetésszerűen érintkezésbe kerülő, újrafeldolgozott műanyagok és műanyag tárgyak biztonságára vonatkozóan.

D. Az élelmiszerek címkézése

Az élelmiszerek címkézésére vonatkozó jogi keret annak biztosítására szolgál, hogy a fogyasztók – egészségük és legfőbb érdekeik védelmére – egyértelmű, érthető és megbízható tájékoztatást kapjanak a termékek tartalmáról és összetevőiről. Például az allergéneket, többek között a szóját, a glutént és a laktózt egyértelműen fel kell tüntetni a csomagoláson. A fogyasztók élelmiszerekkel kapcsolatos tájékoztatásáról szóló, 2016. december óta hatályos új rendelet fő újdonsága az, hogy arra kötelezik a termelőket, hogy a csomagolatlan élelmiszerek esetében – például az éttermekben és étkezdékben – is tüntessék fel az allergének jelenlétét. A termelőknek fel kell tüntetniük a feldolgozatlan hústermékek (a már jelenleg is eredetmegjelöléssel ellátandó szarvasmarhahústól eltérő egyes húsfajták) eredetét, valamint az élelmiszer-utánzatok, például a sajtot vagy húst helyettesítő növényi termékek jelenlétét. A származási hely feltüntetésére vonatkozó különös rendelkezések (néhány kivétellel) meghatározzák az előrecsomagolt friss, hűtött vagy fagyasztott sertés, juh-, kecske- és baromfihús esetében a tartási hely és a vágás helye kötelező feltüntetésének részleteit.

Az élelmiszerek címkézése, kiszerelése és hirdetései nem vezethetik félre a fogyasztókat. Egyértelmű szabályok vonatkoznak a tápanyag-összetételre és egészségre vonatkozóan engedélyezett állításokra (például „alacsony zsírtartalmú” vagy „magas rosttartalmú”, továbbá az élelmiszerek és az egészség közötti kapcsolatra utaló állítások), ezekről az 1924/2006/EK rendelet rendelkezik. Ezen állításoknak tudományos bizonyítékokon kell alapulniuk, és szerepelniük kell az egészségre vonatkozó állítások uniós jegyzékében.

A speciális csoportoknak szánt élelmiszerekre vonatkozó, 2021-ben és 2023 márciusában aktualizált, 2013. évi rendelet megszünteti a „diétás” élelmiszerek széles kategóriáján alapuló koncepciót, és specifikus, érzékeny fogyasztói csoportokra – például csecsemőkre és kisgyermekekre, különleges betegségekben szenvedőkre és a testtömeg-szabályozás céljára szolgáló, csökkentett energiatartalmú étrendet követőkre vonatkozó szabályokat vezet be.

E. Az élelmiszerekhez hozzáadott anyagok

Az „élelmiszer-javító anyagokként” is ismert élelmiszer-adalékanyagok, élelmiszer-enzimek vagy élelmiszer-aromák az élelmiszerekhez szándékosan hozzáadott, egyes technológiai funkciókat – például színezést, édesítést vagy tartósítást – ellátó anyagok. Külön szabályok szabályozzák az engedélyezési eljárást, valamint ezen anyagok alkalmazásának feltételeit és a címkén való feltüntetésüket. Az uniós jogszabályokkal összhangban az élelmiszer-adalékanyagokat engedélyeztetni kell, mielőtt élelmiszeripari termékekben használnák őket. A jóváhagyást követően ezek az anyagok bekerülnek az élelmiszer-adalékanyagokról szóló 1333/2008/EK rendeletben meghatározott, engedélyezett élelmiszer-adalékanyagok uniós nyilvántartásába, amely meghatározza azokat a feltételeket is, amelyek mellett ezek az adalékanyagok használhatók. Ez a rendelet létrehozta továbbá az Unióban jóváhagyott élelmiszer-adalékanyagok átfogó jegyzékét, amelyet az 1129/2011/EU rendeletben teljes körűen közzétettek. Ugyanez vonatkozik az étrend-kiegészítőkre, például a vitaminokra és ásványi anyagokra, amelyek az élelmiszerhez annak dúsítása vagy sajátos tápanyagjellemzőinek kihangsúlyozása céljából adhatók hozzá, feltéve, hogy szerepelnek a megengedett anyagokra és azok megengedett forrásaira vonatkozó specifikus listákon.

F. Állat- és növényegészségügy

Az uniós szabályok általános rendelkezéseket tartalmaznak a fertőző betegségek és átvivő kórokozóik felügyeletéről, bejelentéséről és kezeléséről az élelmiszerlánc biztonságának szavatolása érdekében. A hatósági ellenőrzések megszervezésére vonatkozó eredeti jogszabályi keretet a takarmány- és élelmiszerjog, valamint az állat-egészségügyi és az állatok kíméletére vonatkozó szabályok követelményeinek történő megfelelés ellenőrzésének biztosítása céljából hozták létre. A Bizottság 2013 májusában jogalkotási csomagot terjesztett elő, amely az állategészségügyre, a növényegészségügyre, a növényi szaporítóanyagokra és a hatósági ellenőrzésekre vonatkozó javaslatokat foglalt magában. A csomag az állatok egészségének védelmére még inkább kockázatalapú megközelítést határozott meg, amelynek célja a hatósági ellenőrzések hatékonyságának növelése az élelmiszerválságok és -csalások lehető legszélesebb körű elkerülése érdekében. Az ennek folyományaként 2016 márciusában elfogatott és 2021 áprilisától alkalmazandó új uniós állategészségügyi jogszabály (a fertőző állatbetegségekről szóló rendelet) az állatbetegségek megelőzésére és felszámolására helyezi a hangsúlyt a felelősségek egyértelmű meghatározása és a korai észlelés és ellenőrzés biztosítása által. Az (EU) 2016/429 rendelet számos állategészségügyi jogi rendelkezést foglal egységes szerkezetbe egyetlen jogszabály formájában. Iránymutatásokat állapít meg az állatok között vagy állatokról emberre terjedő betegségek megelőzése és kezelése érdekében.

Az új növény-egészségügyi rendszer (a károsítókkal szembeni védelmi intézkedésekről szóló rendelet – növényegészségügyi rendelet) célja a növények, gyümölcsök, zöldségek és az erdők védelme a növényi kártevők vagy betegségek bejutásával és terjedésével szemben. Célja továbbá a nem uniós országokból származó növények importellenőrzésének javítása és a növényútlevelek szabványosítása, miközben bővíti az ültetéshez útlevélköteles növények körét. Ez legnagyobbrészt 2019 decemberétől alkalmazandó a hatósági ellenőrzésekről szóló új rendelettel együtt, amelynek hatálya a növényegészségügyre és az állati melléktermékekre is kiterjed.

G. A takarmányra és a takarmánycímkézésre vonatkozó jogszabályok

A takarmányipar szereplőinek biztosítaniuk kell, hogy az irányításuk alatt álló termelés, feldolgozás és forgalmazás összhangban álljon a takarmányok higiéniájára vonatkozó uniós szabályokkal, és garantálniuk kell a teljes körű nyomonkövethetőséget. Ez magában foglalja a takarmányok harmadik országokból történő behozatalát és harmadik országokba történő kivitelét is. A gazdálkodók az élelmiszert-termelő állatok takarmányozása során kötelesek a takarmány, az állatok és az állati eredetű termékek biológiai, vegyi és fizikai fertőződésének kockázatát azon a lehető legalacsonyabb szinten tartani, amely észszerűen elérhető. Egyedi irányelv írja elő a takarmányokban előforduló nemkívánatos anyagokra, többek között nehézfémekre vonatkozó legmagasabb határértékeket és a szennyezett takarmányok hígításának tilalmát. A magas szintű takarmánybiztonság biztosítása és végső soron a közegészség védelme és a felhasználók és fogyasztók megfelelő tájékoztatása érdekében meghatározták a takarmányok címkézésére és forgalmazására vonatkozó szabályokat. Az állatgyógyászati készítményekre és a gyógyszeres takarmányra vonatkozó rendelkezéseket az (EU) 2019/6, illetve a (EU) 2019/4 rendelettel tették naprakésszé.

H. Új élelmiszerek

Az új élelmiszereket – azaz azokat, amelyek fogyasztása az Unióban 1997. május előtt nem volt nagymértékben elterjedt (pl. alternatív fehérjék, étrend-kiegészítők stb.) – az Unióban való forgalomba hozatal előtt biztonsági vizsgálatnak kell alávetni. 2018-tól hatályos az új rendelet, amely az új élelmiszereket könnyebben hozzáférhetővé teszi, ugyanakkor fenntartja a magas szintű élelmiszer-biztonságot. Egyszerűsített, központosított, uniós szintű online engedélyezési eljárást vezet be az új élelmiszerek és a harmadik országokból származó hagyományos élelmiszerek (az Unióban új élelmiszernek minősülő élelmiszerek) vonatkozásában. A Bizottság általi engedélyezést megelőzően az EFSA központosított tudományos biztonsági értékelést hajt végre, meghatározva a felhasználás és az élelmiszerként való besorolás feltételeit és a címkézési követelményeket. Az engedélyezett összes új élelmiszer egy pozitív listán szerepel majd. A klónozott állatokból származó élelmiszerekre vonatkozó egyedi jogszabály hatálybalépéséig ezek az élelmiszerek e rendelet hatálya alá tartoznak, és ennek megfelelően kell jelölni őket.

I. Géntechnológiával módosított szervezetek (GMO-k)

A GMO „olyan mikroorganizmus, amelyben a génállományt olyan módon változtatták meg, ami természetes párosodás és/vagy természetes rekombináció során nem következik be”[1]. A növények a modern biotechnológia segítségével például úgy módosíthatók, hogy ellenállóvá váljanak betegségekkel szemben, vagy hogy hozamuk növekedjen. Az elővigyázatosság elvének megfelelően az Unió szigorú jogi keretet hozott létre az élelmiszerekben vagy takarmányokban felhasznált GMO-k termesztésére vagy forgalmazására vonatkozóan (1829/2003/EK rendelet, 1830/2003/E rendelet, 65/2004/EK rendelet, 641/2004/EK rendelet). Bármely GMO forgalomba hozatala előtt az EFSA a tagállamok tudományos testületeivel együtt tudományos kockázatértékelést végez azzal a céllal, hogy kizárja az emberi vagy állati egészségre és a környezetre jelentett kockázatokat. Az EFSA véleményének kézhezvételét követően a Bizottság (amely eltérhet a véleménytől) határozattervezetet dolgoz ki, amelyben jóváhagyja vagy elutasítja az engedélyt, amiről a tagállamok képviselőiből álló szakértői bizottság minősített többséggel szavaz. A „véleménynyilvánítás elmaradása” esetén, azaz ha sem az engedély mellett, sem az ellen nincs meg a minősített többség, a végső döntést a Bizottság hozza meg. Minden olyan engedélyezett élelmiszernek vagy takarmánynak, amely GMO-ból készült vagy azt tartalmaz, nyomon követhetőnek kell lennie, és egyértelmű jelöléssel kell ellátni annak érdekében, hogy a fogyasztók megalapozott döntést hozhassanak. A tagállamok saját területükön korlátozhatják vagy megtilthatják a GMO-kat tartalmazó termények termesztését akkor is, ha az uniós szinten megengedett.

A Bizottság 2023. július 5-én javaslatot tett közzé egyes új génkezelési technikák útján nyert növények és a belőlük származó élelmiszerek és takarmányok szabályozásáról. Erre egy 2018-ban kezdeményezett folyamat végeztével kerül sor, azt követően, hogy az Európai Unió Bírósága úgy döntött, hogy az e technikákkal kifejlesztett szervezeteket a 2001/18/EK irányelv, azaz a GMO-król szóló hatályos uniós irányelv értelmében „GMO-ként” kell szabályozni.

Az Európai Parlament szerepe

A lóhúsbotrány és a egyéb élelmiszercsalások nyomán a Parlament felszólított a származási hely kötelező feltüntetésére, különösen a feldolgozott élelmiszerekben felhasznált hús esetében. A Parlament és a Tanács új szabályokban állapodott meg a hatósági élelmiszer-ellenőrzések szigorítása érdekében, amelynek célja az élelmiszerek nyomon követhetőségének javítása és a csalások elleni fellépés. A tárgyalások során a Parlamentnek sikerült szigorítania a végrehajtást csalárd vagy megtévesztő gyakorlatok esetén. A Parlament különösen éberen figyeli a klónozott állatokkal és a nanoanyagokkal vagy a GMO-kkal kapcsolatos, a fogyasztók egészségét fenyegető kockázatokat. Gyakran ellenőrzi és rendszeresen ellenzi azokat a javaslattervezeteket, amelyek új, géntechnológiával módosított növények, például kukorica vagy szója engedélyezésére vagy engedélyük megújítására irányulnak.

A glifozát gyomirtó szer mezőgazdaságban való használatának kockázataival kapcsolatban felmerülő aggodalmak nyomán az Európai Parlament 2018-ban különbizottságot hozott létre a peszticidek uniós engedélyezésére vonatkozó eljárás vizsgálata céljából. Az általános élelmiszerjognak az élelmiszerlánc átláthatóbbá tételét célzó felülvizsgálata során a Parlament annak biztosításáért küzdött, hogy a biztonsági vizsgálatok eredményét még a termék forgalomba hozatalát megelőzően tegyék közzé.

A „termelőtől a fogyasztóig” stratégiáról szóló, 2021. októberi állásfoglalásában szereplő ajánlások között a Parlament emlékeztetett az európai élelmiszerjog szerepére az élelmiszer-biztonságra vonatkozó globális előírások meghatározásában.

2022-ben a Parlament tanulmányt rendelt az Európai Élelmiszerbiztonsági Hatóság (EFSA) függetlenségéről és átláthatósági politikáiról.

A témával kapcsolatos bővebb információért látogasson el a Környezetvédelmi, Közegészségügyi és Élelmiszer-biztonsági Bizottság (ENVI) honlapjára.

 

[1]Az Európai Parlament és a Tanács 2001/18/EK irányelve (2001. március 12.) a géntechnológiával módosított szervezetek környezetbe történő szándékos kibocsátásáról (HL L 106., 2001.4.17., 1. o.).

Maria-Mirela Curmei / Christian Kurrer