Az európai uniós jog forrásai és hatálya
Az Európai Unió jogi személyiséggel és saját, a nemzetközi jogtól elkülönült jogrenddel rendelkezik. Az EU jogszabályai közvetlen vagy közvetett hatással vannak a tagállamok jogszabályaira, és az egyes tagállamok jogrendszerének részévé válnak. Az Európai Unió önmagában jogforrás. A jogrend rendszerint elsődleges jogra (a szerződések és az általános jogelvek) és másodlagos jogra (a szerződéseken alapuló jog), valamint kiegészítő jogra tagolódik.
Az uniós jog forrásai és hierarchiájuk
- Az Európai Unióról szóló szerződés (EUSZ), az Európai Unió működéséről szóló szerződés (EUMSZ) és ezek jegyzőkönyvei (a szerződésekhez 37 jegyzőkönyv, 2 melléklet és 65 nyilatkozat került csatolásra olyan részletek szabályozása céljából, amelyek nincsenek a jogszabályszövegbe belefoglalva) 1.1.5.;
- az Európai Unió Alapjogi Chartája, 4.1.2.;
- az Európai Atomenergia-közösséget létrehozó szerződés (Euratom-Szerződés) külön szerződésként még mindig hatályban van;
- nemzetközi megállapodások 5.2.1.;
- az uniós jog általános elvei;
- másodlagos jog.
Az Európai Unió jogállamiságon alapuló unió, amely teljes jogorvoslati és eljárási rendszert hozott létre, hogy az Európai Unió Bírósága (EUB) megvizsgálja az uniós intézmények jogi aktusainak jogszerűségét (EUMSZ 263. cikk). A jogszabályi hierarchia csúcsán az elsődleges jogként ismert szerződések és általános elvek állnak. A Lisszaboni Szerződés 2009. december 1-jén történt hatálybalépését követően velük azonos rangúvá vált az Alapjogi Charta is. Alattuk helyezkednek el az Unió által kötött nemzetközi megállapodások. Az ez alatti szinten a másodlagos jog található, amely csak akkor érvényes, ha összhangban van a hierarchiában felette álló jogszabályokkal. Az uniós jog elsőbbségének alapelve az uniós jogrend alappillére, amelynek célja az uniós jog egységességének és következetességének biztosítása. Az EUB hivatalosan ragaszkodik ahhoz, hogy az uniós jog abszolút elsőbbséget élvezzen a tagállamok nemzeti jogszabályaival szemben, és ezt az elsőbbséget a nemzeti bíróságoknak kell figyelembe venniük a döntéshozatalkor. A Bíróság az uniós jog és a belső jog közötti viszony meghatározásában mindig is magának követelte a végső joghatóság szerepét. A mérföldkőnek számító van Gend en Loos v Nederlandse Administratie der Belastingen és Costa kontra ENEL ügyben az EUB kidolgozta az uniós jog közvetlen hatályának és elsőbbségének alapvető elvét. Az EUB a későbbi ügyekben fenntartotta ezeket az elveket. Különösen az Internationale Handelsgesellschaft ügyben azzal érvelt, hogy az uniós jog még a nemzeti alkotmányokban garantált alapvető jogok tekintetében is elsőbbséget élvez.
Célkitűzések
A szerződésekben megjelölt célok megvalósításához szükséges uniós jogrend kialakítása.
Az uniós jog forrásai
A. Az Európai Unió elsődleges joga 1.1.1., 1.1.2., 1.1.3., 1.1.4., 1.1.5., 4.1.2.
B. Az Európai Unió másodlagos joga
1. Általános megállapítások
Az uniós jogi aktusokat az EUMSZ 288. cikke sorolja fel. Ezek: a rendelet, az irányelv, a határozat, az ajánlás és a vélemény. Az uniós intézmények csak akkor folyamodhatnak ezekhez a jogi aktusokhoz, ha erre a szerződések valamely rendelkezése felhatalmazza őket. Az Unió hatásköreinek elhatárolására irányadó hatáskör-átruházás elvét az EUSZ 5. cikkének (1) bekezdése kifejezetten rögzíti. Az EUMSZ meghatározza az Unió hatásköreit, és azokat három fő kategóriába sorolja: kizárólagos hatáskörök (3. cikk), megosztott hatáskörök (4. cikk) és támogató hatáskörök (6. cikk), amelyek keretében az Unió a tagállamok politikáit támogató vagy kiegészítő intézkedéseket fogad el. Azt, hogy a hatáskörök három típusa mely területeket érinti, az EUMSZ 3., 4. és 6. cikke pontosan felsorolja. Ha a szerződésekben foglalt célkitűzések valamelyikének megvalósulásához szükséges hatáskörök nem biztosítottak, az intézmények alkalmazhatják az EUMSZ 352. cikkét, és ez alapján elfogadhatják a „megfelelő rendelkezéseket”.
Az intézmények csak az EUMSZ 288. cikkében felsorolt jogi aktusokat fogadnak el. Az egyetlen kivétel a közös kül-, biztonság- és védelempolitika maradt, amely továbbra is kormányközi eljárások tárgyát képezi. Ezen a területen a közös stratégiák, közös fellépések és közös álláspontok helyébe az „általános iránymutatások” és az Unió fellépéseit és álláspontjait, valamint ezek végrehajtásának módját meghatározó határozatok kerültek (az EUSZ 25. cikke).
Ezeken kívül többféle egyéb cselekvési forma is létezik, mint például az ajánlások, a közlemények, illetve a szervezeti és az intézmények működtetésével összefüggő intézkedések (többek között intézményközi megállapodások), amelyek megnevezése, felépítése és joghatása a szerződések különböző rendelkezéseiből vagy a szerződések alapján elfogadott szabályokból ered.
2. Az Unió másodlagos jogának hierarchiája
A Lisszaboni Szerződés hierarchiát állapít meg a másodlagos jog területén, pontos különbséget téve az EUMSZ 289., 290. és 291. cikkében a jogalkotási aktusok, a felhatalmazáson alapuló jogi aktusok és a végrehajtási jogi aktusok között. Jogalkotási aktusok azok a jogi aktusok, amelyeket rendes vagy különleges jogalkotási eljárás keretében fogadtak el. A felhatalmazáson alapuló jogi aktusok olyan általános hatályú nem jogalkotási aktusok, amelyek a jogalkotási aktusok egyes nem alapvető rendelkezéseit egészítik ki, illetve módosítják. Ilyen aktusok elfogadására a Bizottság a jogalkotótól (a Parlamenttől és a Tanácstól) kaphat felhatalmazást. A felhatalmazást tartalmazó jogalkotási aktus meghatározza a felhatalmazás céljait, tartalmát, hatályát és időtartamát, valamint adott esetben a sürgősségi eljárásokat. Emellett a jogalkotó meghatározza a felhatalmazás gyakorlásának feltételeit, amely magában foglalhatja a felhatalmazás visszavonásához való jogot, illetve a kifogás jogát.
A végrehajtási jogi aktusokat rendszerint a Bizottság fogadja el, amely erre az egységes feltételek szerinti végrehajtást igénylő kötelező erejű jogi aktusok révén kap felhatalmazást. Különleges és kellően indokolt esetekben, illetve a közös kül- és biztonságpolitika területén a végrehajtási jogi aktusokat a Tanács fogadja el. Amennyiben az alap-jogiaktust rendes jogalkotási eljárás keretében fogadták el, az Európai Parlament vagy a Tanács bármikor jelezheti a Bizottságnak, ha úgy ítéli meg, hogy a végrehajtási jogi aktus tervezete túllépi az alap-jogiaktusban megállapított végrehajtási hatásköröket. Ebben az esetben a Bizottságnak felül kell vizsgálnia az adott jogi aktus tervezetét.
3. A másodlagos uniós jog különféle típusú jogi aktusai
a. Rendeletek
A rendeletek általános hatállyal bírnak, teljes egészében kötelezőek és közvetlenül alkalmazandók. A címzetteknek (magánszemélyeknek, tagállamoknak, uniós intézményeknek) maradéktalanul be kell tartaniuk őket. Hatálybalépésüktől (a bennük megállapított naptól vagy más esetben az Európai Unió Hivatalos Lapjában való közzétételt követő huszadik naptól) kezdve az összes tagállamban közvetlenül alkalmazandók, anélkül, hogy át kellene ültetni őket a nemzeti jogba.
A rendeletek az uniós jog egységes alkalmazását hivatottak elősegíteni minden tagállamban. Az olyan nemzeti jogszabályok helyébe lépnek, amelyek összeegyeztethetetlenek a rendeletben foglalt anyagi jogi rendelkezésekkel.
b. Irányelvek
Az irányelvek az elérendő célokat tekintve kötelezőek a címzett tagállam (vagy tagállamok, illetve az összes tagállam) számára, a célkitűzések megvalósításának formáját és eszközeit azonban a tagállamok választhatják meg. A nemzeti jogalkotónak átültető jogszabályt (más kifejezéssel „nemzeti végrehajtási intézkedést”) kell elfogadnia, amellyel a nemzeti jogszabályokat az irányelvekben megállapított célkitűzésekhez igazítja. Az egyes polgárokat alapvetően csak akkortól illetik meg a jogok, illetve terhelik a kötelezettségek, miután az átültető jogszabályt elfogadták. A tagállamok a nemzeti jogba való átültetés tekintetében bizonyos mérlegelési jogkörrel rendelkeznek, amely lehetővé teszi a nemzeti sajátosságok figyelembevételét. Az átültetést az irányelvben megállapított határidőn belül kell végrehajtani. Az irányelvek átültetésekor a tagállamoknak az EUSZ 4. cikkének (3) bekezdésében említett lojális együttműködés elve szerint biztosítaniuk kell az uniós jog hatékony érvényesülését.
Az irányelvek elvben nem alkalmazandók közvetlenül. Az EUB döntése értelmében azonban egyes rendelkezések kivételesen közvetlen hatállyal bírhatnak egy tagállamban anélkül, hogy szükség volna a tagállam által előzetesen meghozott átültető jogszabályra, amennyiben: a) az irányelvet a nemzeti jogba nem, vagy nem megfelelő módon ültették át; b) az irányelv rendelkezései feltétel nélküliek, valamint kellően világosak és pontosak; és c) az irányelv rendelkezései magánszemélyeket ruháznak fel jogokkal.
E követelmények teljesülése esetén a magánszemélyek minden állami hatósággal szemben hivatkozhatnak az irányelv rendelkezéseire. Emellett a tagállamok hatóságainak akkor is kötelességük figyelembe venni az át nem ültetett irányelvet, ha az adott rendelkezés nem ruház fel magánszemélyeket jogokkal és így csak az első és a második feltétel teljesül. Ez az ítélkezési gyakorlat a hatékony érvényesülésen, a szerződések megszegésének szankcionálásán, valamint a jogvédelmen alapul. Másrészről azonban egy magánszemély másik magánszeméllyel szemben közvetlenül nem hivatkozhat egy át nem ültetett irányelv közvetlen hatályára (ún. „horizontális hatály”) (C-91/92. sz. Faccini Dori-ügy, 25. pont).
A Bíróság ítélkezési gyakorlata szerint (Francovich-ügy, C-6/90. és C-9/90. sz. egyesített ügyek) az egyes polgárok az uniós jogot tiszteletben nem tartó tagállamtól jogosultak kártérítést kérni. Amennyiben egy irányelvet nem, vagy nem megfelelő módon ültettek át, kártérítés akkor igényelhető, ha: a) az irányelv célja magánszemélyek jogokkal való felruházása; b) a jogok tartalma az irányelv rendelkezései alapján megállapítható; és c) ok-okozati összefüggés áll fenn az irányelv átültetésére irányuló kötelezettség megsértése és a magánszemély által elszenvedett kár között. A felelősség megállapításához nem szükséges bizonyítani a tagállam vétkességét.
c. Határozatok, ajánlások és vélemények
A határozatok teljes egészükben kötelező erejűek. Amennyiben címzetteket is megjelölnek (tagállamok, természetes személyek vagy jogi személyek), akkor a határozatok csak rájuk nézve kötelezőek. A magánszemélyek az adott tagállamhoz címzett határozat által biztosított jogaikra csak akkor hivatkozhatnak, ha a tagállam átültető jogszabályt fogadott el. A határozatok az irányelvekre vonatkozó feltételekkel azonos feltételek mellett közvetlenül is alkalmazhatók.
Az ajánlások és a vélemények címzettjeik számára nem keletkeztetnek semmilyen jogot vagy kötelezettséget, de útmutatást adhatnak az uniós jog értelmezésére és tartalmára vonatkozóan.
Mivel a tagállamok ellen az EUMSZ 263. cikke alapján indított kereseteknek az uniós intézmények, szervek vagy hivatalok által elfogadott jogi aktusokra kell vonatkozniuk, ezért az EUB nem rendelkezik joghatósággal a tagállamok képviselőinek határozatai felett, például az uniós ügynökségek székhelyének megállapításával kapcsolatban. A tagállamok képviselői által – nem a Tanács tagjaikénti minőségükben, hanem a kormányaik képviselőikénti minőségükben eljárva, és ezáltal a tagállamok hatásköreit együttesen gyakorolva – elfogadott jogi aktusok a Bíróságnak az Európai Gyógyszerügynökség (EMA) székhelyének áthelyezése ügyében hozott 2022. július 14-i ítélete szerint nem tartoznak az uniós bíróságok által gyakorolt jogszerűségi vizsgálat hatálya alá[1]. A Bíróság megállapította, hogy az EUMSZ 341. cikke nem vonatkozik valamely uniós szerv vagy hivatal székhelyének kijelölésére, csak az intézményekre. Az uniós ügynökségek székhelyének meghatározása az uniós jogalkotó hatáskörébe tartozik, amelynek e célból a Szerződések releváns rendelkezései szerinti eljárásoknak megfelelően kell eljárnia. A szóban forgó döntés a politikai együttműködés nem kötelező erejű intézkedése volt, amely nem alkalmas az uniós jogalkotó mérlegelési jogkörének korlátozására. Ebben az értelemben a döntés nem alkalmas az uniós jogalkotó vagy az Európai Parlament mérlegelési jogkörének korlátozására.
4. A hatáskörök rendszere, eljárások, a jogi aktusok végrehajtása és alkalmazása
a. Jogalkotási hatáskör, kezdeményezési jog és jogalkotási eljárások: 1.3.2., 1.3.6., 1.3.8. és 1.2.3.
A Parlament, a Tanács és a Bizottság az uniós jogszabályok elfogadásában az egyedi jogalaptól függően különböző mértékben vesz részt. A Parlament felkérheti a Bizottságot arra, hogy terjesszen jogalkotási javaslatokat a Parlament és a Tanács elé.
b. Az uniós jogszabályok végrehajtása
Az elsődleges uniós jog alapján az EU csak korlátozott végrehajtási hatáskörrel rendelkezik, az uniós jogszabályokat így általában a tagállamok hajtják végre. Emellett az EUMSZ 291. cikkének (1) bekezdése kimondja, hogy a tagállamok kötelesek nemzeti jogukban elfogadni a kötelező erejű uniós jogi aktusok végrehajtásához szükséges intézkedéseket. Ha valamely kötelező erejű uniós jogi aktus végrehajtásának egységes feltételek szerint kell történnie, a Bizottság gyakorolja végrehajtási hatáskörét (az EUMSZ 291. cikkének (2) bekezdése).
c. A jogi aktus típusának megválasztása
A szerződések sok esetben rögzítik az elfogadandó jogi aktus formáját. Számos más esetben azonban a jogi aktus típusát nem határozzák meg. Ezen esetekre az EUMSZ 296. cikkének (1) bekezdése előírja, hogy a jogi aktus típusát az intézmények „az alkalmazandó eljárásoknak megfelelően, eseti alapon maguk választják meg, az arányosság elvével összhangban”.
C. Az uniós jog általános elvei és az alapvető jogok
A szerződések nagyon kevés esetben hivatkoznak az uniós jog általános elveire. Ezek az elvek (jogbiztonság, intézményi egyensúly, a jogos elvárás elve stb.) alapvetően az EUB ítélkezési gyakorlata révén alakultak ki, ami egyúttal az alapvető jogoknak az uniós jog általános elveiként való elismerésének alapja is. Ezeket az elveket azóta az EUSZ 6. cikkének (3) bekezdése is rögzíti, amely utal az alapvető jogokra, ahogyan azokat az emberi jogok és alapvető szabadságok védelméről szóló európai egyezmény biztosítja, továbbá ahogyan azok a tagállamok közös alkotmányos hagyományaiból, valamint az Európai Unió Alapjogi Chartájából is következnek (4.1.2.).
D. Az Unió által az EUMSZ 216. és 217. cikke alapján kötött nemzetközi megállapodások
Az Unió saját hatáskörén belül harmadik államokkal vagy nemzetközi szervezetekkel nemzetközi megállapodásokat köthet (az EUMSZ 216. cikkének (1) bekezdése). E megállapodások az Unióra és tagállamaira nézve kötelezőek, és az uniós jogrend szerves részét képezik (az EUMSZ 216. cikkének (2) bekezdése). Az EUMSZ 217. cikke értelmében az Unió kölcsönös jogok és kötelezettségek, közös fellépés és különleges eljárások által jellemzett társulást létrehozó megállapodásokat is köthet. Az egyrészről az Európai Unió és az Európai Atomenergia-közösség, másrészről Nagy-Britannia és Észak-Írország Egyesült Királysága között létrejött kereskedelmi és együttműködési megállapodást e rendelkezésnek megfelelően kötötték. 2021. április 28-án a Parlament az EUMSZ 218. cikkének (6a) bekezdése értelmében ehhez egyetértését adta.
Az EUB ítélkezési gyakorlata szerint a nemzetközi jog elsőbbséget élvez a (másodlagos) uniós joggal szemben: „Emlékeztetni kell arra is, hogy az Unió által megkötött megállapodások az EUMSZ 216. cikk (2) bekezdése szerint kötelezőek az Unió intézményeire és tagállamaira, következésképpen az uniós aktusokkal szemben elsőbbségük van”.
E. Független szakértelem és a jogalkotás minőségének javítása
2004-ben a Parlament öt tematikus főosztályt hozott létre, amelyek a bizottságok és más parlamenti szervek kérésére magas szintű független szakértelmet, elemzést és szakpolitikai tanácsadást nyújtanak. Ennek a független kutatásnak – amely összekapcsolja az európai parlamenti képviselőket, a tudományos köröket és a polgárokat – minden jogalkotási kezdeményezést végig kell kísérnie, a tervezéstől a végrehajtás értékeléséig. Ennek az előkészítő munka elengedhetetlen részeként hozzá kell járulnia a jogszabályok magas színvonalához és értelmezéséhez[2].
Az optimális uniós jogszabályok évente több mint 2200 milliárd eurós potenciális nyereséghez vezethetnek. A tematikus főosztályok által az Európai Parlament számára készített kutatás szerint évente 386 milliárd EUR nyereség érhető el az áruk szabad mozgása esetében, 189 milliárd EUR a vámunió vonatkozásában, 289 milliárd EUR a szolgáltatások szabad mozgása tekintetében és 177 milliárd EUR a digitális egységes piac terén.
A jogalkotás minőségének javításáról szóló intézményközi megállapodás kiterjed az éves és többéves programozásra, valamint a szakpolitikai ciklus valamennyi aspektusára. Meghatározza továbbá az intézmények különböző kötelezettségvállalásait arra vonatkozóan, hogy magas színvonalú, hatékony, eredményes, egyszerű és egyértelmű uniós jogszabályokat hozzanak létre, amelyekkel elkerülhető a túlszabályozás és az egyénekre, hatóságokra és vállalkozásokra, különösen a kis- és középvállalkozásokra nehezedő szükségtelen terhek.
Az Európai Parlament által megrendelt legújabb kutatások azonban azt jelzik, hogy a független kutatásokat: 1) az uniós stratégiák kidolgozásának és tervezésének szakaszában javítani kell[3], többek között a jogalkotási reformok bevezetése során előforduló késedelmek csökkentésével, 2) valamennyi jogalkotási kezdeményezésre egyformán kell alkalmazni (pl. a sürgős ügyekre vonatkozó kivételek rontják a fontos területekkel kapcsolatos uniós jogszabályok minőségét), és 3) ugyanígy az uniós jog hatásainak értékelésére kell alkalmazni, amelyből jelenleg az adatgyűjtés hiánya miatt hiányzik a számszerűsített hatások alapvető értékelése[4].
Az Európai Parlament szerepe
Az EUSZ 14. cikkének (1) bekezdése szerint: „Az Európai Parlament, a Tanáccsal közösen, ellátja (a „rendes jogalkotás eljárás” révén) a jogalkotási és (az EUMSZ 314. cikke szerinti különleges jogalkotási eljárás keretében) a költségvetési feladatokat.” A Parlament fellép a jogalkotási eljárás egyszerűsítése, a jogszabály-szövegezés minőségének javítása, valamint az uniós jogot be nem tartó tagállamokkal szembeni hatékonyabb szankciók alkalmazása érdekében. A Bizottság éves munka- és jogalkotási programja bemutatja a Bizottság fő politikai prioritásait, és azonosítja azokat az akár jogalkotási, akár nem jogalkotási intézkedéseket, amelyek e prioritások megvalósítását átültetik a gyakorlatba. A Parlament valódi szerepet játszik az új jogszabályok megalkotásában, mivel megvizsgálja a Bizottság éves munka- és jogalkotási programját, és megfogalmazza, hogy milyen jogszabályok elfogadását látná szívesen.
Miután az Unió jogi személyiséget kapott, már nemzetközi megállapodásokat is köthet (az EUMSZ 216–217. cikke). A közös kereskedelempolitika és a rendes jogalkotási eljárás körébe tartozó politikák területén kötött megállapodásokhoz az Európai Parlament egyetértésére van szükség (az EUMSZ 218. cikke (6) bekezdésének a) pontja). A Parlament például 2021. április 28-án egyetértését adta az EU és az Egyesült Királyság közötti kereskedelmi és együttműködési megállapodáshoz. A Parlament más alkalommal már bizonyította, hogy habozás nélkül élni fog vétójogával, ha komoly aggályai vannak. 2012-ben elutasította például a hamisítás elleni kereskedelmi megállapodást (ACTA).
A Parlament saját kezdeményezésű jelentést fogadott el „A jogalkotás minőségének javítása: közös erővel a jobb jogszabályokért” című bizottsági közleményre válaszul.
Az Európai Parlament tematikus főosztályai által megrendelt kutatás azt állapítja meg, hogy az EU-n belüli jobb szabályozás érdekében reformra van szükség[5]. A kutatás arra is rámutat, hogy az uniós jogszabályok megszövegezésének és szerkezetének reformja előnyös lehet annak érdekében, hogy az uniós polgárok számára megkönnyítse a jogszabályok digitális alkalmazását[6].
Ezt az ismertetőt az Európai Parlament Állampolgári Jogi és Alkotmányügyi Tematikus Főosztálya készítette.
Udo Bux / Mariusz Maciejewski