A szubszidiaritás elve

Az Unió nem kizárólagos hatáskörei vonatkozásában a szubszidiaritás Európai Unióról szóló szerződésben foglalt elve meghatározza azokat a feltételeket, amelyek mellett az Unió rendelkezik a cselekvés elsőbbségével a tagállamokhoz képest.

Jogalap

Az Európai Unióról szóló szerződés (EUSZ) 5. cikkének (3) bekezdése és a szubszidiaritás és az arányosság elveinek alkalmazásáról szóló (2. sz.) jegyzőkönyv.

Célkitűzések

Az Európai Unió hatásköreinek gyakorlását a szubszidiaritás elve és az arányosság elve szabályozza. Azokon a területeken, amelyeken az EU nem rendelkezik kizárólagos hatáskörrel, a szubszidiaritás elve egyrészt a tagállamok döntési és cselekvési képességét védelmezi, másrészt lehetővé teszi az uniós szintű cselekvést, amennyiben a „tervezett intézkedés terjedelme és hatásai miatt” a cselekvés célkitűzései tagállami szinten nem valósíthatók meg megfelelő módon. Az európai szerződésekbe való bevonásának célja ezáltal az, hogy a hatáskörök gyakorlása a polgárokhoz legközelebb eső szinten történjen, az EUSZ 10. cikkének (3) bekezdésében meghatározott közelség elvének megfelelően.

Eredmények

A. Eredet és előzmények

A szubszidiaritás elvét hivatalosan az 1992-ben aláírt EUSZ vezette be az Európai Unió jogába: az Európai Közösséget létrehozó szerződésbe (EKSZ) beiktatott egy hivatkozást az elvre. Mindamellett az 1986-ban aláírt Egységes Európai Okmány a környezetvédelem területén már bevezette a szubszidiaritás elvét, ám azt még nem nevezte ekként. Az EK Elsőfokú Bírósága 1995. február 21-én hozott ítéletében (T-29/92) kimondta, hogy az EUSZ hatálybalépése előtt a szubszidiaritás elve nem volt olyan általános jogi elv, amelynek fényében a közösségi fellépés jogszerűségét vizsgálni kellett volna.

Az 1997-ben aláírt Amszterdami Szerződés az Európai Közösséget létrehozó szerződéshez csatolta a „szubszidiaritás és az arányosság elveinek alkalmazásáról” szóló jegyzőkönyvet (a továbbiakban: az 1997. évi jegyzőkönyv), anélkül, hogy módosította volna az Európai Közösséget létrehozó szerződés újraszámozott 5. cikke második albekezdésében szereplő, a szubszidiaritás elvére vonatkozó megfogalmazást. Az 1992. évi edinburgh-i Európai Tanács jóváhagyta a szubszidiaritás elvének átfogó megközelítése keretében megállapított, az alkalmazására vonatkozó, a szerződésekben nem szereplő rendelkezéseket, amelyek így jogilag kényszerítő erővel bírnak és ellenőrizhetők.

Az EUSZ-t és az az EKSZ-t módosító, 2007-ben aláírt Lisszaboni Szerződés az EUSZ 5. cikkének (3) bekezdésébe foglalta bele a szubszidiaritás elvét, hatályon kívül helyezve az EKSZ ennek megfelelő rendelkezését, ám átvéve az ott szereplő megfogalmazást. Ezenkívül kifejezett hivatkozást illesztett be a szubszidiaritás elvének regionális és helyi dimenziójára vonatkozóan. Emellett a Lisszaboni Szerződés a 1997. évi jegyzőkönyvet egy új jegyzőkönyvvel (2. sz. jegyzőkönyv) váltotta fel, amelynek legfőbb újítása a nemzeti parlamenteknek a szubszidiaritás elve tiszteletben tartása ellenőrzésében játszott szerepére vonatkozik (1.3.5).

B. Meghatározás

A szubszidiaritás elvének általános jelentése és célja egy bizonyos fokú függetlenség biztosítása egy alacsonyabb szintű hatóság számára egy magasabb szintű szervvel szemben, különösen egy helyi hatóságnak a központi hatósággal szemben. A hatalom különböző szintjei közötti hatáskörmegosztásról szól tehát, amely elv a szövetségi rendszerű államok intézményi alapjául szolgál.

Az EU keretében alkalmazva a szubszidiaritás elve az Unió nem kizárólagos hatáskörei gyakorlására szolgáló szabályozási kritérium. Kizárja az Unió beavatkozását azokban az esetekben, amikor egy kérdést a tagállamok központi, regionális vagy helyi szinten hatékonyan tudnak szabályozni. Az Uniót hatáskörei gyakorlására csak azokban az esetekben jogosítja fel, amikor a tagállamok egy tervezett intézkedés célkitűzéseit nem tudják kielégítő módon megvalósítani és az uniós szintű fellépés hozzáadott értékkel járhat.

Az EUSZ 5. cikkének (3) bekezdése alapján az Unió intézményeinek a szubszidiaritás elvével összhangban történő fellépése három feltétel együttes meglétét feltételezi: (a) nem lehet szó az Unió kizárólagos hatáskörébe tartozó területről (nem kizárólagos hatáskör); (b) a javasolt intézkedés célkitűzéseit a tagállamok nem tudják kielégítően megvalósítani (szükségesség); (c) terjedelme vagy hatása miatt az intézkedés az Unió fellépése keretében jobban megvalósítható (hozzáadott érték).

C. Hatály

1. Az Unió hatásköreinek meghatározása

A szubszidiaritás elve csak az Unió és a tagállamok között megosztott nem kizárólagos hatáskörök alá tartozó területekre vonatkozik. Az Unióra ruházott hatáskörök pontosabb meghatározásának köszönhetően a Lisszaboni Szerződés hatálybalépése véget vetett a szubszidiaritás elvének alkalmazási területével kapcsolatos értelmezési vitáknak. Az Európai Unió működéséről szóló szerződés (EUMSZ) (amelyet 2007-ben írtak alá és 2009-ben lépett hatályba) első részének I. címe ugyanis három kategóriába sorolja az Unió hatásköreit (kizárólagos, megosztott és támogató hatáskörök), és meghatározza a hatáskörök egyes kategóriái alá tartozó területeket.

2. A szubszidiaritás elvének címzettjei

A szubszidiaritás elvét minden uniós intézményre alkalmazni kell, gyakorlati jelentősége pedig különösen a jogalkotási eljárások keretében van. A Lisszaboni Szerződés megerősítette a nemzeti parlamentek és a Bíróság szerepét a szubszidiaritás elve tiszteletben tartásának ellenőrzésében. Azzal, hogy kifejezetten hivatkozik a szubszidiaritás elvének infranacionális dimenziójára, a Lisszaboni Szerződés megerősítette a Régiók Bizottságának szerepét, és megteremtette a lehetőséget – a nemzeti parlamentek döntésétől függően – a jogalkotási hatáskörrel rendelkező regionális parlamentek részvételére az előzetes „korai előrejelző mechanizmusában”.

D. A nemzeti parlamentek által gyakorolt ellenőrzés

Az EUSZ 5. cikke (3) bekezdésének második albekezdése és 12. cikkének b) pontja értelmében a nemzeti parlamentek a 2. sz. jegyzőkönyvben megállapított eljárásnak megfelelően gondoskodnak a szubszidiaritás elvének tiszteletben tartásáról. Ezen előzetes „korai előrejelző mechanizmus” szerint a jogalkotási aktus tervezetének továbbításától számított nyolc héten belül bármely nemzeti parlament, illetve bármely nemzeti parlamenti kamara indokolással ellátott véleményt küldhet az Európai Parlament, a Tanács és a Bizottság elnökeinek, amelyben ismerteti azokat az okokat, amelyek alapján az adott tervezetet nem tartja összeegyeztethetőnek a szubszidiaritás elvével. Amikor a nemzeti parlamenteknek biztosított összes szavazat legalább egyharmadától indokolással ellátott vélemény érkezik (a kétkamarás parlamentek esetében kamaránként egy szavazat, az egykamarás parlamentek esetében pedig két szavazat mellett), a tervezetet újra meg kell vizsgálni („sárga lap”). A jogalkotási aktus tervezetét beterjesztő intézmény – döntését megindokolva – dönthet arról, hogy fenntartja, módosítja vagy visszavonja-e a tervezetet. A büntetőügyekben való rendőrségi és igazságügyi együttműködésre vonatkozó tervezetek esetében ez a küszöb alacsonyabb (a szavazatok egynegyede). Amennyiben a rendes jogalkotási eljárás keretében a nemzeti parlamenteknek fenntartott szavazatok legalább egyszerű többsége megkérdőjelezi a jogalkotási javaslat szubszidiaritás elvének való megfelelőségét, és a Bizottság úgy dönt, hogy fenntartja javaslatát, a kérdést a jogalkotó (a Parlament és a Tanács) elé utalják, amely első olvasatban dönt. Amennyiben a jogalkotó úgy véli, hogy a jogalkotási javaslat nincs összhangban a szubszidiaritás elvével, azt a Tanács esetében 55 százalékos szavazataránnyal, az Európai Parlament esetében pedig a leadott szavazatok többségével elutasíthatja („narancssárga lap”).

Idáig három alkalommal indítottak „sárga lapos” eljárást, míg a „narancssárga lapos” eljárást még soha nem használták. 2012. májusban történt meg először, hogy egy európai bizottsági rendeletre irányuló javaslat – a kollektív fellépéshez való jognak a letelepedés szabadságával és a szolgáltatásnyújtás szabadságával összefüggésben való gyakorlásáról szóló, ún. „Monti II.” javaslat[1] –„sárga lapot” kapott. A 40 nemzeti parlament vagy e parlamentek kamarái közül 12 vélte úgy, hogy a javaslat tartalmát tekintve nem tesz eleget a szubszidiaritás elvének. A Bizottság végül visszavonta javaslatát, bár úgy vélekedett, hogy nem valósult meg a szubszidiaritás elvének sérelme. 2013 októberében 11 tagállam 14 nemzeti parlamenti kamarájától kapott újabb „sárga lapot” az európai ügyészség felállításáról szóló rendeletre irányuló javaslat[2]. A nemzeti parlamentektől kapott, indokolt vélemények elemzése után a Bizottság úgy döntött, hogy fenntartja a javaslatot[3], azzal érvelve, hogy az megfelel a szubszidiaritás elvének. 2016 májusában 11 tagállam 14 parlamenti kamarájától egy harmadik „sárga lapot” kapott a munkavállalók szolgáltatások nyújtása keretében történő kiküldetéséről szóló irányelv módosítására irányuló javaslat[4]. A Bizottság kiterjedten megindokolta[5] azon határozatát, hogy fenntartja javaslatát, mivel az nem sértette meg a szubszidiaritás elvét, hiszen a munkavállalók kiküldetése természetszerűleg határokon átnyúló jellegű kérdés.

E. Bírósági felülvizsgálat

A szubszidiaritás elvének tiszteletben tartása az Európai Unió Bíróságához benyújtott kereset alapján utólagos felülvizsgálat tárgyát képezheti (a jogi aktus elfogadását követően). Ez szerepel a jegyzőkönyvben is. Ezen elv alkalmazása esetén azonban az Unió intézményei széleskörű mérlegelési joggal rendelkeznek. A Bíróság a C-84/94. sz. és a C-233/94. sz. ügyben hozott ítéletében megállapította, hogy az EUMSZ 296. cikkének értelmében a szubszidiaritás elvének tiszteletben tartása indokolási kötelezettség alá tartozó körülmény. Ez a követelmény már akkor is teljesül, ha a preambulumbekezdésekből kiderül, hogy az elvet betartották. Egy újabb ítéletében (C-547/14. sz. ügy, Philipp Morris, 218. pont) a Bíróság megerősítette, hogy azt kell vizsgálnia, „hogy az uniós jogalkotó – részletes adatok alapján – vélhette-e úgy, hogy a tervezett intézkedés célja uniós szinten jobban megvalósítható”. Az eljárási biztosítékokat, és különösen a szubszidiaritással kapcsolatos indokolási kötelezettséget illetően a Bíróság emlékeztetett arra, hogy e kötelezettség betartását „nem csak a megtámadott jogi aktus megfogalmazása alapján kell értékelni, hanem az adott ügy körülményeire és feltételeire való hivatkozással is” (225. pont).

A tagállamok megsemmisítés iránti keresetet nyújthatnak be a Bírósághoz egy jogalkotási aktus ellen a szubszidiaritás elvének megsértése miatt, jogrendszerüknek megfelelően nemzeti parlamentjük vagy annak egy kamarája nevében. Ugyanez a jogorvoslat a Régiók Bizottságának is rendelkezésére áll azon jogalkotási aktusok esetében, amelyekhez az EUMSZ előírja a vele való konzultációt.

Az Európai Parlament szerepe

A Parlament kezdeményezte a szubszidiaritás elvének bevezetését azzal, hogy 1984. február 14-én, az Európai Unióról szóló szerződés tervezetének elfogadása során javasolt egy olyan rendelkezést, amely szerint amennyiben a szerződés az Uniót a tagállamokéval egylényegű hatáskörrel ruházza fel, akkor uniós normatív jogi aktus elfogadásának hiányában a tagállamok intézkedhetnek. Ezen túlmenően a javaslat hangsúlyozza, hogy az Uniónak csak olyan feladatok végrehajtása érdekében kell fellépnie, amelyek közösen hatékonyabban megvalósíthatók, mint ha az egyes tagállamok külön-külön járnának el.

A Parlament e javaslatokat több állásfoglalásban is megismételte (pl. az 1989. november 23-i és december 14-i, az 1990. július 12-i és november 21-i, valamint az 1995. május 18-i állásfoglalások), kinyilvánítva ezekben a szubszidiaritás elvéhez való ragaszkodását.

A. Intézményközi megállapodások

A Parlament számos intézkedést elfogadott, hogy a szubszidiaritás elvének alkalmazása tekintetében ellássa a szerződések szerinti szerepét. Eljárási szabályzata 43. cikkének értelmében a jogalkotási javaslat vizsgálata során a Parlament különös figyelmet szentel annak, hogy a javaslat betartja-e a szubszidiaritás és az arányosság elvét. A Jogi Bizottság az a parlamenti bizottság, amely horizontális felelősséggel bír a szubszidiaritás elvének való megfelelés nyomon követéséért. E tekintetben rendszeresen jelentést készít a Bizottság szubszidiaritásról és arányosságról szóló éves jelentéseiről.

A Tanács, a Parlament és a Bizottság 1993. október 25-én intézményközi megállapodást[6] kötött, amely egyértelműen kifejezésre juttatja a három intézmény elkötelezettségét, hogy előrelépjenek ezen az úton. Ezáltal vállaltak kötelezettséget a szubszidiaritás elvének tiszteletben tartására. A megállapodás célja, hogy a szubszidiaritás elvének alkalmazására vonatkozó eljárások által szabályozzák a szerződésekkel az uniós intézményekre ruházott hatáskörök gyakorlását, hogy ezzel lehetővé váljon a szerződésekben megállapított célkitűzések elérése. A Bizottság vállalta, hogy figyelembe veszi a szubszidiaritás elvét, valamint igazolja, hogy ezen elvet tiszteletben is tartotta; a Parlament és a Tanács a rájuk ruházott hatáskörön belül hasonlóképpen jár el.

Az Európai Parlament, az Európai Unió Tanácsa és az Európai Bizottság közötti, a jogalkotás minőségének javításáról szóló, 2016. április 13-i intézményközi megállapodás szerint – amely a 2003. decemberi intézményközi megállapodást, valamint a hatásvizsgálatokról szóló, 2005. novemberi intézményközi közös megközelítést váltja fel – a Bizottság az indokolásban igazolja, hogy a szubszidiaritás elvét a javasolt intézkedések vonatkozásában tiszteletben tartotta, valamint azt, hogy erre hatásvizsgálatai során is tekintettel volt. Ezen túlmenően a 2010. november 20-i keretmegállapodás[7] alapján a Parlament és a Bizottság vállalja a nemzeti parlamentekkel történő együttműködést azzal a céllal, hogy a parlamentek számára megkönnyítsék a szubszidiaritás elvéhez kapcsolódó ellenőrzési jogkör gyakorlását.

B. Az Európai Parlament állásfoglalásai

Az Európai Parlament 1997. május 13-i állásfoglalásában[8] hangsúlyozta, hogy a szubszidiaritás elve kötelező érvényű jogi norma, és emlékeztetett arra, hogy az elv nem akadályozhatja az Unió kizárólagos hatásköreinek gyakorlását, illetve nem vezethet a közösségi vívmányok megkérdőjelezéséhez. 2003. április 8-i állásfoglalásában[9] a Parlament hozzátette, hogy a nézeteltéréseket lehetőleg politikai szinten kell rendezni, egyúttal tudomásul véve az Európa jövőjével foglalkozó konvent javaslatait, amelyek értelmében a szubszidiaritási kérdések vonatkozásában a nemzeti parlamentek egy „korai előrejelző mechanizmust” állítanának fel. A Lisszaboni Szerződés ténylegesen magában is foglalja a korai előrejelző mechanizmust (lásd fent és az 1.3.5 sz. ismertetőt).

A Parlament 2012. szeptember 13-i állásfoglalásában[10] üdvözli a nemzeti parlamentek szorosabb bevonását a jogalkotási javaslatoknak a szubszidiaritás és arányosság elve szempontjából való vizsgálatába, és javasolja, hogy számolják fel a nemzeti parlamentek szubszidiaritásellenőrzési mechanizmusban való részvételét gátló esetleges akadályokat.

Legutóbbi, 2018. április 18-i állásfoglalásában[11] a Parlament megállapította, hogy a nemzeti parlamentek által benyújtott indokolt vélemények száma ugrásszerűen megnőtt, ami azt mutatja, hogy egyre nagyobb mértékben vesznek részt az uniós döntéshozatali folyamatban. Üdvözölte továbbá a nemzeti parlamentek érdeklődését aziránt, hogy a „zöld lapos” eljárás alkalmazása révén proaktívabb szerepet vállaljanak. E tekintetben a meglévő eszközök teljes körű kihasználását ajánlotta, amely lehetővé teszi a nemzeti parlamentek számára a jogalkotási folyamatban való részvételt anélkül, hogy új intézményi és igazgatási struktúrákat hoznának létre.

 

[1]A kollektív fellépéshez való jognak a letelepedés szabadságával és a szolgáltatásnyújtás szabadságával összefüggésben való gyakorlásáról szóló tanácsi rendeletre irányuló javaslat (COM(2012) 0130).
[2]Az Európai Ügyészség létrehozásáról szóló tanácsi rendeletre irányuló javaslat (COM(2013) 0534).
[3]A Bizottság közleménye az Európai Parlamentnek, a Tanácsnak és a nemzeti parlamenteknek az Európai Ügyészség létrehozásáról szóló tanácsi rendeletre irányuló javaslat 2013. november 27-i, 2. sz. jegyzőkönyv szerinti, a szubszidiaritás elvére tekintettel történő felülvizsgálatáról (COM(2013) 0851).
[4]A munkavállalók szolgáltatások nyújtása keretében történő kiküldetéséről szóló, 1996. december 16-i 96/71/EK európai parlamenti és tanácsi irányelv módosításáról szóló európai parlamenti és tanácsi irányelvre irányuló javaslat (COM(2016) 0128).
[5]A Bizottság közleménye az Európai Parlamentnek, a Tanácsnak és a nemzeti parlamenteknek a munkavállalók kiküldetéséről szóló irányelv módosításáról szóló irányelvre irányuló javaslatnak a szubszidiaritás elve tekintetében történő, a 2. sz. jegyzőkönyv szerinti felülvizsgálatáról (COM(2016) 0505).
[6]Intézményközi megállapodás (1993. október 25.) a Parlament, a Tanács és a Bizottság között a szubszidiaritás elvének végrehajtására vonatkozó eljárásokról (HL C 329., 1993.12.6., 135. o.).
[7]Keretmegállapodás az Európai Parlament és a Bizottság közötti kapcsolatokról (HL L 304., 2010.11.20., 47. o.).
[8]Az Európai Parlament állásfoglalása a Bizottság Európai Tanácshoz intézett jelentéséről – „Hatékonyabb jogalkotás 1997.” (HL C 98., 1999.4.9., 500. o.).
[9]Az Európai Parlament állásfoglalása a Bizottság Európai Tanácsnak címzett, a hatékonyabb jogalkotásról szóló, 2000. évi jelentéséről (az EK-Szerződéshez csatolt, a szubszidiaritás és az arányosság elvének alkalmazásáról szóló jegyzőkönyv 9. cikkének értelmében), valamint a Bizottság Európai Tanácsnak címzett, a hatékonyabb jogalkotásról szóló, 2001. évi jelentéséről (az EK-Szerződéshez csatolt, a szubszidiaritás és az arányosság elvének alkalmazásáról szóló jegyzőkönyv 9. cikkének értelmében) (HL C 64. E, 2004.3.12., 135. o.).
[10]Az Európai Parlament 2012. szeptember 13-i állásfoglalása a jogalkotás minőségének javításáról – a szubszidiaritás és az arányosság elvének alkalmazásáról szóló, 18. jelentésről (2010) (HL C 353. E, 2013.12.3., 117. o.).
[11]Az Európai Parlament 2019. április 18-i állásfoglalása a szubszidiaritásról és az arányosságról szóló, 2015. és 2016. évi éves jelentésekről (2017/2010(INI)) (HL C 390., 2019.11.18., 94. o.).

Eeva Pavy