Környezetpolitika: általános elvek és alapvető keretek

Az Európai Unió környezetpolitikája az elővigyázatosság és a megelőzés elvén, a környezeti károk forrásuknál történő elhárításának elvén, valamint a „szennyező fizet” elven alapul. A környezetpolitika valamennyi területén többéves környezetvédelmi cselekvési tervek határozzák meg a jövőbeli fellépések keretét. E cselekvési terveket beépítették a horizontális stratégiákba és figyelembe veszik a nemzetközi környezetvédelmi tárgyalásokon is. A környezetvédelmi politika a közelmúltban az uniós szakpolitikai döntéshozatal középpontjába került: az Európai Bizottság elindította az európai zöld megállapodást, amely gazdasági növekedési stratégiájának fő hajtóereje.

Jogalap

Az Európai Unió működéséről szóló szerződés (EUMSZ) 11. és 191–193. cikke. Az EU a környezetpolitika minden területén – a lég- és vízszennyezés, a hulladékgazdálkodás és az éghajlatváltozás terén is – rendelkezik hatáskörrel. Intézkedéseinek hatályát a szubszidiaritás elve, valamint az a követelmény korlátozza, hogy az adózás, a területrendezés, a földhasználat, a mennyiségi vízkészlet-gazdálkodás, az energiaforrások megválasztása és az energiaellátás szerkezete tekintetében a Tanácsnak egyhangúan kell döntenie.

Kezdet és fejlemények

Az uniós környezetpolitika az Európai Tanács 1972-ben Párizsban tartott ülésén indult, ahol az állam- vagy kormányfők (a környezettel kapcsolatos első ENSZ-konferenciát követően) megfogalmazták, hogy szükség van a gazdasági növekedést kísérő közösségi környezetpolitikára, és cselekvési program kidolgozását kérték. Az 1987-es Egységes Európai Okmány új, „Környezet” elnevezésű címet vezetett be, amely a közös környezetpolitika első jogalapjaként szolgált, és célként kitűzte a környezet minőségének megőrzését, az emberi egészség védelmét és a természeti erőforrások racionális felhasználásának biztosítását. A szerződések ezt követő átdolgozásai megerősítették a Közösség környezetvédelem iránti elkötelezettségét, valamint az Európai Parlamentnek (EP) a környezetpolitika kialakításában vállalt szerepét. A Maastrichti Szerződésben (1993) a környezetpolitika hivatalos uniós politikai terület lett, bevezetésre került az együttdöntési eljárás, és a Tanácsban a minősített többségi szavazás vált általános szabállyá. Az Amszterdami Szerződés (1999) elrendelte, hogy a környezetvédelmet be kell építeni minden uniós ágazati politikába a fenntartható fejlődés elősegítése érdekében. Az „éghajlatváltozás elleni küzdelem”, valamint a harmadik országokkal kapcsolatos fenntartható fejlődés a Lisszaboni Szerződés (2009) nyomán vált külön célkitűzéssé. Az EU azzal, hogy jogi személlyé vált, most már nemzetközi megállapodásokat köthet.

Általános elvek

Az Európai Unió környezetpolitikája az elővigyázatosság és a megelőzés elvén, a környezeti károk forrásuknál történő elhárításának elvén, valamint a „szennyező fizet” elven alapul. Az elővigyázatosság elve olyan kockázatkezelési eszköz, amelyet akkor lehet alkalmazni, ha a tudomány bizonytalan egy adott intézkedésből vagy politikából fakadó, az emberi egészségre vagy a környezetre gyaníthatóan káros kockázat tekintetében. Például, ha kétely merül fel egy termék esetlegesen káros hatásával kapcsolatban, és ha – objektív tudományos értékelést követően – továbbra is fennáll a bizonytalanság, utasítást lehet adni a termék forgalmazásának leállítására vagy a piacról való kivonására. Az ilyen intézkedéseknek megkülönböztetéstől mentesnek és arányosnak kell lenniük és felülvizsgálat tárgyát kell képezniük, amint rendelkezésre áll több tudományos információ.

A „szennyező fizet” elvet a környezetvédelmi felelősségről szóló irányelv hajtja végre, amelynek célja a védett fajok vagy természetes élőhelyek, a víz és a talaj környezeti károsodásának elkerülése vagy orvoslása. Bizonyos foglalkozásokat űző szereplőknek, például akik veszélyes anyagokat szállítanak vagy vizekbe beleengednek különböző anyagokat, megelőző intézkedéseket kell tenniük a környezetet érintő közvetlen veszély esetén. Ha a kár már bekövetkezett, kötelesek intézkedni a helyreállításról, valamint fedezniük kell a költségeket. Az irányelv hatályát háromszor terjesztették ki a nyersanyag-kitermelésből származó hulladék kezelésére, a geológiai tárolóhelyek működtetésére és végül a tengeri olaj- és gázipari tevékenységek biztonságára.

Továbbá az európai politika fontos eleme lett a környezetvédelem beépítése az uniós politika más területeibe, mióta először fölvetődött az 1998-ban Cardiffban megrendezett Európai Tanács kezdeményezése nyomán. Az utóbbi években a környezetpolitika integrációja jelentős mértékben előrelépett, például az energiapolitika területén, és mindez tükröződik az uniós éghajlat-változási és energiaügyi csomag párhuzamos kidolgozásában vagy az alacsony szén-dioxid-kibocsátású, versenyképes gazdaság 2050-ig történő megvalósításának ütemtervében.

2019 decemberében a Bizottság elindította az európai zöld megállapodást, amelynek hozzá kell járulnia ahhoz, hogy az uniós szakpolitikák arra összpontosítsanak, hogy Európa a világ első klímasemleges kontinensévé váljon.

Alapvető keret

A. Környezetvédelmi cselekvési programok

A Bizottság 1973 óta ad ki többéves környezetvédelmi cselekvési programokat (EAP), amelyek az uniós környezetpolitika számára meghatározzák a sorra kerülő jogalkotási javaslatokat és célokat. 2020 végén a Bizottság előterjesztette a nyolcadik környezetvédelmi cselekvési programra vonatkozó javaslatát, amely 2021-től 2030-ig tart.

Megismétli, hogy az EU elkötelezett a hetedik környezetvédelmi cselekvési program 2050-re vonatkozó jövőképe mellett: a jólét biztosítása mindenki számára, bolygónk tűrőképességének határain belül maradva.

Az új program támogatja az európai zöld megállapodás környezetvédelmi és éghajlat-politikai célkitűzéseit, épít azokra, továbbá támogató keretet biztosít hat kiemelt célkitűzés eléréséhez:

  • az üvegházhatású gázok kibocsátásának csökkentésére vonatkozó, 2030-ra kitűzött cél, illetve a klímasemlegesség 2050-ig történő elérése,
  • az alkalmazkodóképesség fokozása, az ellenálló képesség erősítése és az éghajlatváltozással szembeni kiszolgáltatottság csökkentése,
  • a regeneratív növekedési modell felé való elmozdulás, annak megvalósítása, hogy a gazdasági növekedés ne legyen erőforrásfüggő és ne okozzon környezetkárosodást, valamint a körforgásos gazdaságra való áttérés felgyorsítása,
  • a szennyezőanyag-mentességi célkitűzés megvalósítása, többek között a levegő, a víz és a talaj tekintetében, valamint az európaiak egészségének és jólétének védelme,
  • a biológiai sokféleség védelme, megőrzése és helyreállítása, valamint a természeti tőke – különösen a levegő, a víz, a talaj és az erdők, az édesvíz, a vizes élőhelyek és a tengeri ökoszisztémák – növelése,
  • a termeléssel és a fogyasztással kapcsolatos környezeti és éghajlati terhelések csökkentése (különösen az energia, az ipari fejlesztés, az épületek és az infrastruktúra, a mobilitás és az élelmiszerrendszer területén).

B. Horizontális stratégiák

Az EU 2001-ben vezette be első fenntartható fejlődési stratégiáját, ezáltal környezetvédelmi dimenzióval gazdagítva lisszaboni stratégiáját. A 2015. szeptemberi ENSZ-közgyűlésen elfogadott, a 2030-ig tartó időszakra vonatkozó fenntartható fejlődési menetrendre reagálva a Bizottság 2016-ban közleményt tett közzé „A következő lépések Európa fenntartható jövőjéért – Európai fellépés a fenntarthatóságért” címmel, amelyben felvázolja, hogyan lehet a fenntartható fejlődési célokat beépíteni az uniós szakpolitikai prioritásokba.

2019. január 30-án a Bizottság „Fenntartható Európa 2030-ra” címmel vitaanyagot terjesztett elő a fenntartható fejlődési célokról, amely három forgatókönyvet vázol fel a jövőre nézve. Az Európai Parlament támogatásáról biztosította a legambiciózusabb forgatókönyvet, amely javasolja, hogy az összes uniós és tagállami fellépés irányvonalát azáltal irányítsák, hogy konkrét végrehajtási célokat határoznak meg a fenntartható fejlődési célok tekintetében, ajánlásokat tesznek a 2030-ra elérendő konkrét célokra, valamint létrehozzák a fenntartható fejlődési célok terén elért eredmények bejelentésére és nyomon követésére szolgáló mechanizmust.

Az EU 2011-ben elfogadta a biológiai sokféleséggel kapcsolatos, 2020-ig teljesítendő stratégiáját, amely tükrözi a biológiai sokféleségről szóló fő nemzetközi megállapodás, a biológiai sokféleségről szóló ENSZ-egyezmény keretében tett kötelezettségvállalásokat, amelynek az EU részes fele. A 2020 utáni időszakra vonatkozó globális biodiverzitási keretről folytatott megbeszélésekhez (kunmingi konferencia) való hozzájárulásként a Bizottság 2020 májusában a természet védelmére és az ökoszisztémák pusztulásának visszafordítására irányuló átfogó, ambiciózus és hosszú távú tervként ismertette a 2030-ig tartó időszakra vonatkozó biodiverzitási stratégiáját. Az Európai Parlament 2021 júniusában jóváhagyta ezt a stratégiát, és további javaslatokat tett annak megerősítésére.

Az európai zöld megállapodás keretében az Európai Bizottság 2020 májusában ismertette a „termelőtől a fogyasztóig” stratégiáját, amelynek célja, hogy az élelmiszerrendszerek méltányosak, egészségesek és környezetbarátak legyenek. Az Európai Parlament saját kezdeményezésű jelentést készít, amelyet 2021 vége előtt szavazásra bocsát.

C. Nemzetközi környezetvédelmi együttműködés

Az EU jelentős szerepet játszik a nemzetközi környezetvédelmi témájú tárgyalásokon. Részes fele számos globális, regionális vagy szubregionális környezetvédelmi megállapodásnak, amelyek kérdések széles körét érintik, mint például a természetvédelmet és a biológiai sokféleséget, az éghajlatváltozást, valamint a határokon átnyúló levegő- vagy vízszennyezést. Az Unió segítséget nyújtott számos, 2015-ben az ENSZ szintjén elfogadott jelentős nemzetközi megállapodás kialakításához, ilyen például a 2030-ig tartó időszakra vonatkozó fenntartható fejlődési menetrend (amely magában foglalja a 17 globális fenntartható fejlődési célt és azok 169-as célkitűzéseit), az éghajlatváltozásról szóló Párizsi Megállapodás és a sendai katasztrófakockázat-csökkentési keret. Az Unió ebben az évben részesévé vált a veszélyeztetett vadon élő állat- és növényfajok nemzetközi kereskedelméről szóló egyezménynek (CITES) is.

D. Környezetvédelmi hatásvizsgálat és a nyilvánosság részvétele

Egyes (magán- vagy közszférabeli) projektek, amelyek valószínűleg jelentős hatással lesznek a környezetre, például autópálya- vagy repülőtér-építés, környezetvédelmi hatásvizsgálat (KHV) tárgyát képezik. Számos (pl. a földhasználatot, közlekedést, energiát, hulladékot vagy a mezőgazdaságot érintő) közszférabeli tervet és programot is alá kell vetni egy hasonló folyamatnak, amelynek neve stratégiai környezeti vizsgálat (SEA). Ezekben az esetekben a környezetvédelmi megfontolásokat már beépítik a tervezési fázisba, és a projekt jóváhagyása vagy engedélyezése előtt figyelembe veszik a lehetséges következményeket a magas szintű környezetvédelem biztosítása érdekében. Mindkét esetben fontos szempont a nyilvánossággal folytatott konzultáció. Mindez az Aarhusi Egyezményre vezethető vissza, amely egy 2001-ben hatályba lépett többoldalú környezetvédelmi megállapodás az ENSZ Európai Gazdasági Bizottságának (ENSZ-EGB) égisze alatt, és amelynek az EU és valamennyi tagállama részes fele. Három jogot biztosít a nyilvánosság számára: a nyilvános részvétel joga a környezetvédelemmel kapcsolatos döntéshozatalban, a hatóságok birtokában lévő környezeti információkhoz való hozzáférés joga (pl. a környezet állapotára vagy az emberek egészségére vonatkozó információkhoz, amennyiben a környezet állapota ez utóbbit befolyásolja), valamint az igazságszolgáltatáshoz való hozzáférés joga, amennyiben a másik két jogot nem veszik figyelembe.

E. Végrehajtás, érvényesítés és nyomon követés

Az EU környezetvédelmi jogának kidolgozása 1970 óta tart. Ezen a területen jelenleg több száz irányelv, rendelet és határozat van hatályban. Az EU környezetvédelmi politikájának hatékonyságát azonban nagyban meghatározza annak nemzeti, regionális és helyi szintű végrehajtása, és a hiányos alkalmazás és végrehajtás továbbra is fontos probléma. A nyomon követés döntő fontosságú – mind a környezet állapota, mind az uniós jog végrehajtásának szintje tekintetében.

A tagállami végrehajtás szintjében megmutatkozó jelentős különbségek ellensúlyozása érdekében 2011-ben az Európai Parlament és a Tanács elfogadta a környezetvédelmi vizsgálatokra vonatkozó minimumkövetelményekről szóló, nem kötelező érvényű ajánlást. Az uniós környezetvédelmi jog végrehajtásának javítása érdekében a tagállamoknak hatékony, arányos és visszatartó erejű büntetőjogi szankciókat kell alkalmazniuk a legsúlyosabb környezetkárosító cselekmények esetében. E cselekmények közé tartozik például: az anyagok levegőbe, vízbe vagy talajba történő illegális kibocsátása vagy kiengedése; a vadon élő állatok és növények illegális kereskedelme; az ózont lebontó anyagok illegális kereskedelme; és a hulladék illegális szállítása és lerakása. A környezetvédelmi jog végrehajtásának és alkalmazásának elősegítésére létrehozott európai uniós hálózat (IMPEL) az uniós tagállamok, a csatlakozásra váró és tagjelölt országok, valamint Norvégia környezetvédelmi hatóságainak olyan nemzetközi hálózata, amelyet a végrehajtás erősítésére hoztak létre, és amely platformot biztosít a döntéshozók, a környezetvédelmi felügyelők és a végrehajtásért felelős tisztviselők számára az ötletek és a bevált gyakorlatok cseréjéhez.

2016 májusában a Bizottság elindította a környezetvédelmi politikák végrehajtása felülvizsgálatát, egy új eszközt, amelynek célja, hogy segítsen megvalósítani az uniós környezetvédelmi jogszabályok teljes körű végrehajtását, és tartalmazza a hatályos uniós jogszabályok szerinti nyomonkövetési és jelentési kötelezettségek állapotfelmérését (célravezető és hatásos szabályozás program, röviden „Refit”), azok egyszerűbbé és kevésbé költségessé tétele érdekében.

1990-ben létrejött a koppenhágai székhelyű Európai Környezetvédelmi Ügynökség (EEA) a környezetpolitika fejlesztésének, végrehajtásának és értékelésének támogatása és a nyilvánosság ezekről történő tájékoztatása céljával. 2020-ban közzétette a környezet állapotáról szóló hatodik jelentését az európai környezet állapotáról és kilátásairól.

Az EU működteti továbbá az uniós Föld-megfigyelési programot (Kopernikusz), amely műholdas megfigyelési adatokat szolgáltat a szárazföldről, a tengerről, a légkörről és az éghajlatváltozásról. Ami a levegőbe, a vízbe és a talajba engedett szennyező anyagokat illeti, az Európai Szennyezőanyag-kibocsátási és -szállítási Nyilvántartás (E-PRTR) kulcsfontosságú környezeti adatokkal szolgál, amelyek több mint 30 000 uniós ipari létesítményből származnak.

Az Európai Parlament szerepe

Az Európai Parlament jelentős szerepet tölt be az EU környezetvédelmi jogának alakításában. A 8. ciklusa alatt a Parlament a körforgásos gazdaságról szóló cselekvési terven (a hulladékokról, az elemekről, az elhasználódott járművekről, a hulladéklerakásról stb.), éghajlatváltozási kérdéseken (a Párizsi Megállapodás ratifikálása, az erőfeszítések megosztása, a földhasználat, a földhasználat-megváltoztatás és az erdőgazdálkodás elszámolása az Unió éghajlatváltozással kapcsolatos kötelezettségvállalásaiban, a kibocsátáskereskedelmi rendszer reformja) és egyéb kérdéseken alapuló jogszabályokkal foglalkozott.

A Parlament továbbá több alkalommal elismerte, hogy alapvető prioritás a jobb végrehajtás szükségessége. „Az uniós környezetvédelmi intézkedések hozadékainak láthatóvá tétele – bizalomépítés az ismeretek gyarapítása és a reakcióképesség javítása révén” című állásfoglalásában bírálta a környezetvédelmi jog tagállamok általi végrehajtásának elégtelen szintjét, és több ajánlást megfogalmazott a hatékonyabb végrehajtás érdekében, például a bevált gyakorlatok tagállamok, regionális és helyi hatóságok közötti cseréjére vonatkozóan. A 9. ciklusa alatt az Európai Parlament kulcsszerepet játszott az Európai Bizottság által az európai zöld megállapodás részeként előterjesztett javaslatok megvitatásában, mind a javaslatokra való reagálásban, mind pedig azon irányok kijelölésében, amelyek mentén további ambíciókat és intézkedéseket kíván látni. 2021 októberében a Parlament elfogadta a tagállamokkal megtárgyalt, az Aarhusi Egyezményről szóló módosított rendeletet, amelynek célja a környezeti ügyekben az információhoz való hozzáférés, a nyilvánosság döntéshozatalban való részvétele és az igazságszolgáltatáshoz való jog kiterjesztése.

 

Christian Kurrer