Il finanziamento della PAC
Il finanziamento della politica agricola comune è stato tradizionalmente garantito da un unico fondo, il Fondo europeo agricolo di orientamento e di garanzia (FEAOG), che il 1o gennaio 2007 è stato sostituito dal Fondo europeo agricolo di garanzia (FEAGA) e dal Fondo europeo agricolo per lo sviluppo rurale (FEASR).
Base giuridica
Articolo 40, paragrafo 3, del trattato sul funzionamento dell'Unione europea (TFUE);
Regolamento (UE) n. 1306/2013 e regolamento (UE, Euratom) n. 1311/2013 (GU L 347 del 20.12.2013).
Evoluzione del quadro finanziario agricolo
Istituita nel gennaio 1962, la politica agricola comune (PAC) era allora incentrata sul FEAOG. Tale Fondo è stato suddiviso nel 1964 in due sezioni, la sezione «Garanzia» e la sezione «Orientamento», disciplinate da regole differenti.
- La sezione «Garanzia», di gran lunga la più importante, finanziava le spese derivanti dall'applicazione della politica dei mercati e dei prezzi. Le spese di questa sezione sono difficilmente prevedibili e sono quindi oggetto di adeguamenti al fine di adattare le previsioni di stanziamenti alle esigenze reali mediante bilanci rettificativi. In linea generale, il FEAOG-Garanzia finanziava integralmente le misure d'intervento sui mercati.
- La sezione «Orientamento» concorreva al finanziamento delle operazioni di politica strutturale e di sviluppo delle zone rurali. Il FEAOG-Orientamento, a differenza del FEAOG-Garanzia, si basava sul principio del cofinanziamento.
A partire dal 1988, per frenare l'aumento delle spese, gli stanziamenti della PAC sono stati sottoposti ad una rigorosa disciplina di bilancio, in particolare attraverso l'introduzione di una linea direttrice agricola a carattere pluriennale (decisione 88/377/CEE, completata dall'accordo interistituzionale del 22 giugno 1988, nel quadro del pacchetto «Delors I») (scheda 1.4.3).
All'indomani del trattato di Maastricht e del Consiglio europeo di Edimburgo (dicembre 1992), il quadro finanziario è stato rimaneggiato (pacchetto «Delors II»). L'accordo interistituzionale del 1988 è stato sostituito da un nuovo accordo in materia di disciplina di bilancio per il periodo 1993-1999 (GU C 331 del 7.12.1993). La decisione 88/377/CEE è stata completata dalla decisione 94/729/CE (GU L 293 del 12.11.1994), che ha confermato il principio secondo cui la disciplina finanziaria deve applicarsi a tutte le politiche comuni. L'Agenda 2000 (scheda 3.2.3) ha ripreso la linea direttrice agricola nell'ambito delle prospettive finanziarie 2000-2006 (GU C 172 del 18.6.1999). Allo stesso tempo, le modalità di finanziamento della PAC sono state fissate dal nuovo regolamento (CE) n. 1258/1999 (GU L 160 del 26.6.1999, pag. 103).
Il quadro finanziario pluriennale per il periodo 2007-2013 è stato approvato nel 2006 (GU C 139 del 14.6.2006) (scheda 1.4.3). La rubrica 2 «Conservazione e gestione delle risorse naturali» comprendeva il bilancio agricolo e rurale, l'ambiente e la pesca (413 miliardi di EUR a prezzi correnti, vale a dire il 42,3 % degli stanziamenti d'impegno globali per l'UE-27). La revisione del finanziamento della PAC si è inserita anche nelle discussioni preparatorie sulle prospettive 2007-2013.
- Il regolamento (CE) n. 1290/2005 (GU L 209 del 11.08.2005, pag.1) ha scisso il FEAOG in due fondi distinti, vale a dire il Fondo europeo agricolo di garanzia (FEAGA) e il Fondo europeo agricolo per lo sviluppo rurale (FEASR). Il FEAGA finanzia o, in alcuni casi, cofinanzia con gli Stati membri le spese dell'organizzazione comune di mercato (OCM) (scheda 3.2.4), gli aiuti diretti alle imprese agricole (scheda 3.2.5), il contributo dell'Unione alle azioni di informazione e di promozione dei prodotti agricoli sul mercato interno e nei paesi terzi, così come diverse spese specifiche dell'Unione, quali le azioni veterinarie nonché la raccolta e l'utilizzo delle risorse genetiche.
- Il regolamento (CE) n. 1290/2005 è stato affiancato dal regolamento (CE) n. 1698/2005 (GU L 277 del 21.10.2005) sul sostegno allo sviluppo rurale da parte del FEASR per via delle specificità finanziarie e di programmazione del secondo pilastro della PAC (scheda 3.2.6). Il FEASR cofinanzia il miglioramento della competitività del settore agricolo e forestale, le misure agro-ambientali, il miglioramento della qualità della vita nelle zone rurali, la promozione della diversificazione dell'economia rurale, così come lo sviluppo di capacità locali (iniziativa Leader) (scheda 3.2.6).
La sezione «Garanzia» figurava sempre tra le spese obbligatorie (SO) del bilancio comunitario, in quanto derivava direttamente dal trattato o dagli atti adottati in virtù di esso. D'altro canto, l'insieme complessivo delle spese del FEAOG-Orientamento era classificato come spese non obbligatorie (SNO). Fino all'entrata in vigore del trattato di Lisbona (scheda 3.2.1), il Consiglio, primo ramo dell'autorità di bilancio dell'Unione, tradizionalmente aveva l'ultima parola sulle SO nella procedura di elaborazione del bilancio annuale. D'altra parte, il Parlamento europeo aveva potere decisionale sulle SNO nei limiti di un tasso massimo d'incremento calcolato dalla Commissione in funzione di parametri economici. Il nuovo TFUE (scheda 3.2.1) ha eliminato questa distinzione e i due rami dell'autorità di bilancio (Parlamento europeo e Consiglio) decidono ormai congiuntamente sull'insieme delle spese agricole.
Per quanto riguarda il periodo 2014-2020 il Parlamento europeo ha approvato, il 19 novembre 2013 [risoluzioni P7_TA(2013)0455 e P7_TA(2013)0456, GU C 436 del 24.11.2016], il regolamento sul nuovo quadro finanziario pluriennale [regolamento (UE, Euratom) n. 1311/2013, GU L 347 del 20.12.2013] nonché l'accordo interistituzionale sulla sana gestione finanziaria (GU C 373 del 20.12.2013). Il quadro finanziario pluriennale 2014-2020 ha stabilito un bilancio totale per la rubrica «Conservazione e gestione delle risorse naturali» (inclusa la PAC) pari a 373,17 miliardi di EUR a prezzi del 2011, ossia il 38,9% degli stanziamenti d'impegno globali per l'UE-28. Il quadro finanziario per l'agricoltura 2014-2020 è stato modificato nel 2015, in seguito ai trasferimenti tra i due pilastri della PAC decisi dagli Stati membri [regolamento di esecuzione (UE) 2015/141 (GU L 24 del 30.1.2015)]. Il bilancio definitivo della PAC per il periodo 2014-2020 ha attribuito 291,273 miliardi di EUR ai pagamenti diretti (ovvero il 71,3% del totale della PAC), 99,587 miliardi di EUR allo sviluppo rurale (24,4%) e 17,453 miliardi di EUR alle misure di mercato (4,3% del totale). Globalmente, la spesa per l'agricoltura ha raggiunto 408,313 miliardi di EUR per il periodo 2014-2020.
Per quanto concerne il periodo 2021-2027, nel dicembre 2020 i colegislatori hanno approvato il regolamento sul nuovo quadro finanziario pluriennale [regolamento (UE, Euratom) 2020/2093] nonché l'accordo interistituzionale in materia di bilancio (GU L 433 I del 22.12.2020]. Di conseguenza, 378 532,3 milioni di EUR (a prezzi correnti) sono stati messi a disposizione dei beneficiari della PAC a partire dal 1o gennaio 2021, il che rappresenta il 31% del bilancio totale dell'Unione [vedasi tabella riportata di seguito, linee 3) e 5)]. Le misure di sviluppo rurale della PAC beneficeranno delle risorse aggiuntive del programma Next Generation EU (NGEU) per finanziare la ripresa economica e sociale a seguito della crisi della COVID-19 (8 070,5 milioni di EUR) [vedasi tabella riportata di seguito, linea 2.b)]. L'importo totale degli impegni della PAC per il periodo 2021-2027 è dunque fissato a 386 602,8 milioni di EUR [vedasi tabella riportata di seguito, linea 6)].
| BILANCIO DELLA PAC PER L'UE-27 (stanziamenti di impegno - milioni di EUR a prezzi correnti) | (A) Anno 2021 |
(B) Quadro finanziario pluriennale 2021-2027 (QFP) |
% (B) |
|---|---|---|---|
| 1) 1o PILASTRO DELLA PAC Pagamenti diretti (PD) e misure sui mercati agricoli |
40 368,0 |
290 534,0 |
76,8 % |
| 2) 2o PILASTRO DELLA PAC 2.a) Misure di sviluppo rurale (SR) a titolo del QFP 2.b) Ulteriori misure di sviluppo rurale nel quadro di NGEU (strumento temporaneo per la ripresa) |
15 345,0 2 387,7 |
87 998,3 8 070,5 |
23,2 % --- |
| 3) TOTALE PAC 2021-2027 UE-27 [1) + 2.a.)] | 55 713,0 | 378 532,3 | 100 % |
| 4) TOTALE IMPEGNI UE | 168 496,0 | 1 221 719,5 | --- |
| 5) % della PAC [3) / 4)] | 33,1 % | 31,0 % | --- |
| 6) TOTALE PAC: QFP 2021-2027 + NGEU 2021-2022 [1) + 2.a) + 2.b)] | 58 100,7 | 386 602,8 | --- |
| 7) TOTALE QFP 2021-2027 + NGEU 2021-2022 | 333 108,9 | 1 642 788,7 | --- |
| 8) % della PAC [5) / 6)] | 17,4 % | 23,5 % | --- |
A. Quadro d'insieme
Il bilancio dell'Unione per il 2021 prevede in totale 168,5 miliardi di EUR in stanziamenti d'impegno. Nel 2021 la PAC rappresenta il 33,1% del bilancio dell'UE a 27 (55,71 miliardi di EUR). I pagamenti diretti e le misure di mercato (primo pilastro della PAC) rappresentano il 76,8% degli stanziamenti per l'agricoltura (40,4 miliardi di EUR), mentre le misure di sviluppo rurale (secondo pilastro) rappresentano il 23,2% (15,3 miliardi di EUR) [vedasi tabella riportata in precedenza — colonna A)].
Da diversi anni, la percentuale delle spese agricole nel bilancio dell'Unione europea è in continuo calo. Mentre agli inizi degli anni '80 la PAC rappresentava il 66% del bilancio dell'Unione europea, nel periodo 2014-2020 tale percentuale ha toccato solo il 37,8% e nel periodo 2021-2027 rappresenta il 31%. A partire dal 1992, anno della prima grande riforma della PAC e del forte incremento degli aiuti diretti, le spese agricole sono rimaste stabili in termini reali, con l'eccezione degli anni 1996 e 1997 (crisi della «mucca pazza» e adesione di tre nuovi Stati membri). Il costo di bilancio della PAC rapportato al reddito nazionale lordo (RNL) dell'Unione è quindi diminuito dallo 0,54% del 1990 allo 0,32% previsto per il periodo 2021-2027.
B. Ripartizione delle spese per categoria e per settore
Le spese del primo pilastro (43,9 miliardi di EUR secondo l'ultima relazione finanziaria pubblicata per l'anno 2019) sono composte per il 94% da aiuti diretti agli agricoltori (41,33 miliardi di EUR) (scheda 3.2.10, tabella V, colonna 1, a e b). Il forte incremento degli aiuti diretti a partire dal 1992 ha comportato la parallela diminuzione delle altre spese del FEAOG-Garanzia/FEAGA: le sovvenzioni all'esportazione sono quasi sparite nel 2019 e gli altri interventi sui mercati (stoccaggio, azioni di promozione e di informazione, programmi di distribuzione nelle scuole) ammontano a soli 2,6 miliardi (6% del totale) (scheda 3.2.4, tabella 1).
C. Ripartizione per paese e per tipi di aziende
Nella tabella V, relativa all'esercizio finanziario 2019 (scheda 3.2.10) si osserva che la Francia è il primo beneficiario della PAC (17,3%), seguita dalla Spagna (12,4%), dalla Germania (11.2%) e dall'Italia (10.4%). Per quanto concerne il FEASR, la Francia e l'Italia sono i principali beneficiari (rispettivamente 14,9% e 10,4% dei pagamenti effettivi nel 2019), seguite dalla Germania (9,2%) e dalla Spagna (8,4%). È opportuno segnalare l'influenza relativa dei nuovi Stati membri (UE-13) sul FEAGA (26,8% nel 2019). Detti paesi ricevono già, invece, una parte considerevole del FEASR (32,2%), in applicazione della priorità attribuita alla modernizzazione delle strutture agricole e allo sviluppo delle zone rurali.
La tabella V, colonna 2 (scheda 3.2.10), mostra inoltre la ripartizione disuguale degli aiuti diretti della PAC a livello di imprese: il 74,9% dei beneficiari della PAC dell'UE-28 ha ricevuto nel 2019 meno di 5 000 EUR l'anno (la somma totale equivale al 15,1% della totalità degli aiuti diretti stanziati dal FEAGA). Una percentuale molto bassa di aziende (121 844 su un totale di 6,3 milioni, vale a dire l'1,93%) riceve invece oltre 50 000 EUR, con una somma totale equivalente a 12,67 miliardi di EUR (il 30,6% della totalità degli aiuti diretti versati nel 2019). I paesi con una percentuale più elevata di grandi aziende agricole (o imprese) che beneficiano della PAC sono Danimarca, Regno Unito, Repubblica ceca, Slovacchia e Francia. Detta situazione solleva problemi di legittimità degli aiuti in relazione ai principi applicati a tutti i cittadini (progressività fiscale, lotta alle disuguaglianze e ripresa economica e sociale dalla pandemia).
Ruolo del Parlamento europeo
Gli accordi interistituzionali del 1988, 1993, 1999 e 2006 hanno consentito al Parlamento europeo di influire maggiormente sulle spese obbligatorie. I lunghi negoziati sul regolamento relativo al quadro finanziario per il periodo 2014-2020 hanno portato a un accordo nel novembre 2013. Avvalendosi dell'influenza conferitagli dalla necessaria approvazione dell'Aula, il Parlamento ha potuto accrescere la flessibilità nella gestione delle rubriche, rafforzare l'unità del bilancio, ottenere l'utilizzo immediato, da parte degli Stati membri, degli stanziamenti ancora da erogare a titolo del bilancio 2013 o aumentare gli stanziamenti destinati alla rubrica 1 (competitività) [risoluzioni P7_TA(2013)0455 e P7_TA(2013)0456]. La commissione per l'agricoltura e lo sviluppo rurale ha invece migliorato taluni aspetti finanziari della nuova PAC a seguito degli ultimi triloghi svoltisi nel settembre 2013.
La prima proposta relativa al quadro finanziario pluriennale per il periodo successivo al 2020 (senza il Regno Unito) è stata presentata il 2 maggio 2018. Tale progetto di bilancio a lungo termine è stato sostituito, nel maggio 2020, da una seconda proposta rafforzata dal piano Next Generation EU, onde garantire che i fondi europei possano contribuire meglio a sanare i danni economici e sociali causati dalla pandemia di COVID-19. Il Parlamento europeo ha definito la sua posizione nelle risoluzioni del 14 novembre 2018 [P8_TA(2018)0449], del 23 luglio 2020 [P9_TA(2020)0206] e del 17 dicembre 2020 [P9_TA(2020)0360]. I due rami dell'autorità di bilancio sono giunti a un accordo il 17 dicembre 2020, al termine di un lungo processo di negoziazione.
François Nègre