Il finanziamento della PAC: fatti e cifre
Il finanziamento della politica agricola comune (PAC) è stato tradizionalmente garantito da un unico fondo, il Fondo europeo agricolo di orientamento e di garanzia (FEAOG), che il 1º gennaio 2007 è stato sostituito dal Fondo europeo agricolo di garanzia (FEAGA) e dal Fondo europeo agricolo per lo sviluppo rurale (FEASR). Il regolamento sulla PAC per il periodo 2023-2027 introduce un nuovo modello di attuazione (piano strategico) per tutte le spese della PAC.
Base giuridica
- Trattato sul funzionamento dell'Unione europea (TFUE), articolo 40, paragrafo 3;
- Regolamento (UE, Euratom) 2020/2093 del Consiglio del 17 dicembre 2020 che stabilisce il quadro finanziario pluriennale per il periodo 2021-2027;
- Regolamento (UE) 2021/2115 del Parlamento europeo e del Consiglio del 2 dicembre 2021 recante norme sul sostegno ai piani strategici che gli Stati membri devono redigere nell'ambito della politica agricola comune (piani strategici della PAC) e finanziati dal Fondo europeo agricolo di garanzia (FEAGA) e dal Fondo europeo agricolo per lo sviluppo rurale (FEASR) e che abroga i regolamenti (UE) n. 1305/2013 e (UE) n. 1307/2013;
- Regolamento (UE) 2021/2116 del Parlamento europeo e del Consiglio del 2 dicembre 2021 sul finanziamento, sulla gestione e sul monitoraggio della politica agricola comune e che abroga il regolamento (UE) n. 1306/2013;
- Regolamento (UE) 2021/2117 del Parlamento europeo e del Consiglio del 2 dicembre 2021 che modifica i regolamenti (UE) n. 1308/2013 recante organizzazione comune dei mercati dei prodotti agricoli, (UE) n. 1151/2012 sui regimi di qualità dei prodotti agricoli e alimentari, (UE) n. 251/2014 concernente la definizione, la designazione, la presentazione, l'etichettatura e la protezione delle indicazioni geografiche dei prodotti vitivinicoli aromatizzati e (UE) n. 228/2013 recante misure specifiche nel settore dell'agricoltura a favore delle regioni ultraperiferiche dell'Unione.
Evoluzione del quadro finanziario agricolo
Creata nel gennaio 1962, la politica agricola comune (PAC) era attuata mediante un unico fondo, il Fondo europeo agricolo di orientamento e garanzia (FEAOG). Nel 1964 tale fondo è stato suddiviso in due sezioni: la sezione "Garanzia", intesa a finanziare gli interventi sui mercati agricoli, e la sezione "Orientamento", per finanziare interventi volti a migliorare le strutture agricole. Le due sezioni erano disciplinate da norme diverse.
Nel 1988 la riforma dei fondi strutturali ha assegnato nuovi compiti alla sezione "Orientamento", vale a dire contribuire all'adeguamento delle strutture agricole e promuovere lo sviluppo delle zone rurali. I compiti della sezione "Garanzia" si sono evoluti con le successive riforme della PAC, che hanno ridotto gli interventi sui mercati agricoli a favore dei pagamenti diretti agli agricoltori. Inoltre, il legame iniziale tra i pagamenti diretti e i volumi di produzione è stato gradualmente eliminato (noto come "disaccoppiamento dei pagamenti diretti") in linea con i nuovi obiettivi della politica agricola (nota tematica 3.2.3) e con gli impegni internazionali (nota tematica 3.2.10).
Nel 2007 il Fondo europeo agricolo di garanzia (FEAGA) e il Fondo europeo agricolo per lo sviluppo rurale (FEASR), cui spesso è fatto riferimento come ai due "pilastri" della PAC, hanno sostituito il FEAOG:
- Il FEAGA, primo pilastro della PAC, finanzia tutte le spese relative ai pagamenti diretti agli agricoltori (nota tematica 3.2.7) e tutte le spese connesse al mercato (nota tematica 3.2.6);
- Il FEASR, secondo pilastro della PAC, cofinanzia le misure per lo sviluppo rurale mediante investimenti, misure agro-ambientali e misure intese a migliorare la qualità della vita nelle zone rurali e a promuovere la diversificazione dell'economia rurale e lo sviluppo di capacità locali (ossia i metodi di sviluppo locale, l'iniziativa Leader e lo sviluppo locale di tipo partecipativo (CLLD)).
Conformemente al TFUE (nota tematica 3.2.1) i due rami dell'autorità di bilancio (Parlamento europeo e Consiglio) decidono congiuntamente sull'insieme delle spese agricole.
Spesa per la PAC
La PAC è la seconda politica più importante in termini di finanziamenti nell'attuale bilancio dell'UE per il periodo 2021-2027, subito dopo la politica di coesione (nota tematica 3.1.2). Tuttavia, la sua quota relativa del bilancio dell'UE è diminuita costantemente nel corso degli anni, a seguito delle riforme politiche e delle priorità politiche emergenti. Attualmente si attesta a circa il 25 % del bilancio dell'UE (rispetto a più del 70 % nel 1980). La spesa per la PAC è stabilita dal regolamento (UE, Euratom) 2020/2093 relativo al quadro finanziario pluriennale (QFP) 2021-2027, nei limiti del massimale fissato per la rubrica 3 (Risorse naturali e ambiente). Nel dicembre 2021 il Parlamento e il Consiglio hanno adottato tre proposte legislative sulla PAC per il periodo 2023-2027. Il regolamento (UE) 2021/2115, il regolamento (UE) 2021/2116 e il regolamento (UE) 2021/2117 hanno introdotto un nuovo modello di attuazione per il finanziamento della PAC basato sui piani strategici nazionali elaborati da ciascuno Stato membro. Tali regolamenti stabiliscono le regole finanziarie della PAC e la ripartizione dei fondi tra i vari obiettivi strategici e i vari interventi.
Sulla base della relazione finanziaria della Commissione sull'amministrazione del FEAGA e del FEASR per l'esercizio finanziario 2023, la tabella seguente riporta gli importi messi a disposizione dei beneficiari della PAC a partire dal 1º gennaio 2021. Tali cifre tengono conto degli adeguamenti risultanti dai trasferimenti da un fondo all'altro conformemente alle norme della PAC e della riduzione di bilancio a seguito della revisione intermedia del QFP. In totale sono disponibili 378 532 milioni di EUR per le spese legate alle risorse naturali e all'ambiente nell'ambito della PAC, di cui 283 866 milioni sono destinati ai pagamenti diretti e alle misure di mercato del FEAGA e 94 226 milioni spettano alle misure del FEASR per lo sviluppo rurale. Le misure di sviluppo rurale hanno beneficiato di risorse aggiuntive nell'ambito del programma NextGenerationEU (NGEU) per la ripresa economica e sociale a seguito della crisi della COVID-19 (8 070,5 milioni di EUR). L'importo totale degli impegni della PAC per il periodo 2021-2027 è dunque fissato a 386 602,9 milioni di EUR.
Importi della PAC inclusi nella rubrica 3 del QFP (2021-2027)
| Rubrica 3 | 2021 | 2022 | 2023 | 2024 | 2025 | 2026 | 2027 |
|---|---|---|---|---|---|---|---|
| Totale | 55 713 | 53 366 | 53 627 | 53 758 | 53 891 | 54 022 | 54 156 |
| di cui: | |||||||
| – Spese connesse al mercato e pagamenti diretti | 40 368 | 40 638 | 40 692 | 40 602 | 40 529 | 40 541 | 40 496 |
| – Sviluppo rurale | 15 345 | 12 728 | 12 935 | 13 156 | 13 226 | 13 332 | 13 505 |
| – Entrate con destinazione specifica esterne | 2021 | 2022 | 2023 | 2024 | 2025 | 2026 | 2027 |
| NGEU | 2 388 | 5 683 |
Fonte: Commissione europea, Relazione finanziaria sul FEAGA e sul FEASR per il 2023, COM(2024)0417 del 26 settembre 2024.
Per quanto riguarda la spesa della PAC per ciascuno Stato membro, la tabella seguente mostra la ripartizione dei fondi secondo la relazione finanziaria della Commissione per il 2021. La Francia è il principale beneficiario della PAC (17,1 %), seguita dalla Spagna (12,5 %), dalla Germania (11,2 %) e dall'Italia (10,5 %). Per quanto concerne il FEASR, la Francia e l'Italia sono i principali beneficiari (rispettivamente 13,1 % e 10,1 %), seguite dalla Germania (9,3 %) e dalla Romania (8,3 %).
SPESA PAC PER STATO MEMBRO (UE-27, 2021)
| Ripartizione per Stato membro Aiuti diretti/mercati e altre misure 2021/sviluppo rurale 2021 (milioni di EUR) |
||||
|---|---|---|---|---|
| Stato membro | a. Aiuti diretti (1º pilastro – FEAGA) |
b. Totale 1º pilastro – FEAGA (incl. a.) |
c. Totale FEASR (2º pilastro) |
(b + c) % del totale UE |
| BE | 498,6 | 557,3 | 83,2 | 1,17 % |
| BG | 843,2 | 867,9 | 354,6 | 2,25 % |
| HR | 347,7 | 360,7 | 382,1 | 1,36 % |
| CZ | 852,3 | 869,4 | 357,1 | 2,25 % |
| DK | 798,5 | 808,2 | 116,7 | 1,7 % |
| DE | 4 615,1 | 4 739,8 | 1 354,0 | 11,2 % |
| EE | 165,4 | 167,1 | 91,6 | 0,47 % |
| EL | 1 990,9 | 2 232,6 | 635,8 | 5,3 % |
| ES | 5 055,0 | 5 666,8 | 1 149,3 | 12,5 % |
| FR | 6 807,7 | 7 372,2 | 1 913,1 | 17,1 % |
| IE | 1 180,7 | 1 190,6 | 343,3 | 2,8 % |
| IT | 3 552,3 | 4 241,7 | 1 470,8 | 10,5 % |
| CY | 47,3 | 52,71 | 22,2 | 0,14 % |
| LV | 294,7 | 297,1 | 124,0 | 0,77 % |
| LT | 510,2 | 514,7 | 188,9 | 1,3 % |
| LU | 34,3 | 34,9 | 15,41 | 0,1 % |
| HU | 1 276,6 | 1 310,4 | 576,5 | 3,5 % |
| MT | 5,1 | 5,2 | 14,9 | 0,04 % |
| NL | 651,3 | 703,1 | 163,1 | 1,6 % |
| AT | 683,3 | 707,3 | 580,7 | 2,37 % |
| PL | 3 319,7 | 3 351,3 | 1 419 | 8,8 % |
| PT | 756,4 | 860,9 | 393,7 | 2,3 % |
| RO | 1 885,2 | 1 953,0 | 1 215,1 | 5,8 % |
| SI | 132,5 | 139,5 | 119,1 | 0,5 % |
| SK | 384,7 | 395,8 | 138,9 | 1,0 % |
| FI | 517,3 | 526,0 | 388,3 | 1,7 % |
| SE | 673,0 | 686,3 | 319,7 | 1,85 % |
| EU | 0,0 | 164,2 | 0,0 | 0,3 % |
| EU-27 | 37 878,8 | 40 776,5 | 14 566,4 | — |
Fonte: Commissione europea, Relazione finanziaria sul FEAGA e sul FEASR per l'esercizio 2021.
Per quanto riguarda la ripartizione dei fondi per tipo di intervento, nella tabella seguente sono riportati gli stanziamenti della spesa pubblica prevista dai piani strategici nazionali della PAC a titolo di entrambi i fondi. I pagamenti diretti rappresentano di gran lunga la quota maggiore della spesa della PAC.
DISTRIBUZIONE DELLA SPESA PUBBLICA TOTALE PROGRAMMATA PER IL FEAGA E IL FEASR A NORMA DEL REGOLAMENTO PAC 2023-2027
| TIPO DI INTERVENTO | Contributo dell'UE (EUR) | Cofinanziamento nazionale* | Spesa pubblica totale (contributo dell'UE e cofinanziamento nazionale) | Quota percentuale della spesa pubblica totale |
|---|---|---|---|---|
| Sostegno tramite il Fondo europeo agricolo di garanzia (FEAGA) | ||||
| Sostegno di base al reddito per la sostenibilità (articoli da 21 a 28) | 96 697 483 142 | non applicabile | 96 697 483 142 | 31 % |
| Sostegno accoppiato al reddito (articoli da 32 a 35) | 23 030 903 969 | 23 030 903 969 | 7 % | |
| Sostegno complementare al reddito per i giovani agricoltori (articolo 30) | 3 407 403 394 | 3 407 403 394 | 1 % | |
| Sostegno ridistributivo complementare al reddito per la sostenibilità (articolo 29) | 20 094 247 101 | 20 094 247 101 | 7 % | |
| Regimi per il clima, l'ambiente e il benessere degli animali (regimi ecologici) (articolo 31) | 44 712 639 715 | 44 712 639 715 | 15 % | |
| Pagamento specifico per il cotone (articoli da 36 a 41) | 1 232 110 245 | 1 232 110 245 | 0,4 % | |
| Totale pagamenti diretti – FEAGA** | 189 109 706 310 | non applicabile | 189 109 706 310 | 62 % |
| Apicoltura (articoli da 54 a 56) | 285 607 172 | 324 387 287 | 609 994 458 | 0,2 % |
| Olive (articoli da 63 a 65) | 218 729 300 | non applicabile | 218 729 300 | 0,07 % |
| Vino (articoli da 57 a 60) | 4 142 887 347 | 4 142 887 347 | 1 % | |
| Luppolo (articoli da 61 a 62) | 10 940 000 | 10 940 000 | 0,004 % | |
| Prodotti ortofrutticoli (articoli da 49 a 53) | 4 142 887 347 | 4 142 887 347 | 1 % | |
| Altri settori (articoli da 66 a 68) | 110 171 983 | 110 171 983 | 0,04 % | |
| Sostegno settoriale totale tramite il FEAGA (articoli da 42 a 48) | 8 915 271 473 | 324 387 287 | 9 239 658 760 | 3 % |
| Sostegno attraverso il Fondo europeo agricolo per lo sviluppo rurale (FEASR) Clima, ambiente e benessere degli animali (articolo 70) |
20 289 987 423 | 12 922 384 337 | 33 212 371 761 | 11 % |
| Zone soggette a vincoli naturali (articolo 71) | 10 598 347 767 | 8 117 856 724 | 18 716 204 491 | 6 % |
| Zone con svantaggi specifici (articolo 72) | 501 286 959 | 329 170 180 | 830 457 139 | 0,3 % |
| Investimenti (articoli 73 e 74) | 18 433 062 578 | 12 945 827 188 | 31 378 889 766 | 10 % |
| Insediamento di agricoltori e avvio di nuove imprese (articolo 75) | 3 411 775 402 | 1 763 146 568 | 5 174 921 970 | 2 % |
| Strumenti di gestione del rischio (articolo 76) | 2 731 774 898 | 1 859 749 688 | 4 591 524 586 | 1 % |
| Cooperazione (articolo 77) | 7 033 768 843 | 4 125 997 116 | 11 159 765 960 | 4 % |
| Conoscenze e informazioni (articolo 78) | 1 134 104 929 | 939 153 317 | 2 073 258 246 | 0,7 % |
| Assistenza tecnica*** | 1 864 585 916 | non applicabile | 1 864 585 916 | 0,6 % |
| Sostegno totale tramite il FEASR – Sviluppo rurale | 65 998 694 714 | 43 003 285 120 | 109 001 979 834 | 35 % |
| Spesa totale prevista per la PAC | 264 023 672 497 | 43 327 672 407 | 307 351 344 904 | |
Fonte: Commissione europea, Approved 28 CAP Strategic Plans (2023-2027), giugno 2023.
* Il contributo o cofinanziamento nazionale non comprende i finanziamenti nazionali integrativi di cui all'articolo 146 del regolamento sui piani strategici della PAC. I pagamenti per il sostegno a norma del regolamento (UE) n. 1308/2013 non sono inclusi nei piani strategici, a differenza dei trasferimenti tra fondi.
** Pagamenti diretti: per quanto riguarda l'allegato V adeguato del regolamento sui piani strategici della PAC (il totale comprende l'importo stimato derivante dalla riduzione dei pagamenti), qualora gli Stati membri abbiano effettuato la scelta di includerlo, il totale comprende l'importo stimato risultante dalla limitazione degli importi concessi agli agricoltori. Pertanto, il totale previsto di tutti gli interventi nell'ambito dei pagamenti diretti è superiore all'importo fissato nell'allegato V del regolamento in questione e la differenza corrisponde al limite massimo. I pagamenti per il cotone non sono concepiti come un intervento e le relative dotazioni sono stabilite nell'allegato VIII del regolamento sui piani strategici della PAC.
***Sviluppo rurale: non è inclusa l'assistenza tecnica finanziata tramite fondi nazionali; non sono incluse le indennità di prepensionamento, una misura del periodo 2007-2013 che prevedeva pagamenti per un massimo di 15 anni (totale di circa 5 milioni di EUR, di cui 2 milioni di EUR finanziati dal FEASR).
Ruolo del Parlamento europeo
Gli accordi interistituzionali del 1988, 1993, 1999 e 2006 hanno consentito al Parlamento di influire maggiormente sulle spese obbligatorie. Nel 2009 il trattato di Lisbona ha conferito al Parlamento un ruolo paritario rispetto al Consiglio sull'intero bilancio dell'UE. I lunghi negoziati sul regolamento relativo al quadro finanziario per il periodo 2014-2020 hanno portato a un accordo nel novembre 2013. Il Parlamento è riuscito ad accrescere la flessibilità nella gestione delle linee di bilancio, rafforzare l'unità del bilancio, ottenere l'utilizzo immediato, da parte degli Stati membri, degli stanziamenti non ancora erogati a titolo del bilancio 2013 e aumentare gli stanziamenti destinati alla rubrica 1 (competitività) (risoluzione del Parlamento europeo del 19 novembre 2013 e decisione del Parlamento europeo del 19 novembre 2013).
La prima proposta relativa al quadro finanziario pluriennale per il periodo successivo al 2020 è stata presentata il 2 maggio 2018. Nel maggio 2020 tale progetto di bilancio a lungo termine è stato sostituito da una seconda proposta rafforzata dal piano NextGenerationEU, al fine di garantire che i fondi europei contribuissero a un risanamento più efficace dei danni economici e sociali causati dalla pandemia di COVID-19. Il Parlamento ha definito la propria posizione nelle risoluzioni del 14 novembre 2018, del 23 luglio 2020 e del 17 dicembre 2020. I due rami dell'autorità di bilancio sono giunti a un accordo il 17 dicembre 2020, al termine di un lungo processo di negoziazione.
Le proposte legislative della Commissione sulla PAC post-2020 sono state pubblicate il 1º giugno 2018. Dopo la loro adozione nel dicembre 2021, i tre regolamenti sulla PAC sono entrati in vigore il 1º gennaio 2023. Il Parlamento ha svolto un ruolo cruciale durante i negoziati su questioni quali la promozione di migliori prestazioni ambientali per le aziende agricole dell'UE, l'erogazione di maggiori fondi alle piccole aziende agricole e ai giovani agricoltori, una tutela più solida dei diritti dei lavoratori agricoli, l'assistenza agli agricoltori nella gestione dei rischi e delle crisi, la garanzia di una maggiore trasparenza per proteggere i fondi dell'UE e sanzioni più elevate in caso di ripetute violazioni delle norme.
Rachele Rossi