Pagamenti diretti

L'Unione europea fornisce agli agricoltori aiuti al reddito, detti "pagamenti diretti", che fungono da rete di sicurezza e mirano a migliorare la redditività dell'agricoltura, a garantire la sicurezza alimentare in Europa, a contribuire alla produzione di alimenti sicuri, sani e a prezzi accessibili, nonché a ricompensare gli agricoltori per la fornitura di beni pubblici che i mercati normalmente non pagano. Tali pagamenti sono gestiti congiuntamente dalla Commissione e dagli Stati membri attraverso una serie di regimi.

Base giuridica

La base giuridica della politica agricola comune (PAC) è stabilita nel trattato sul funzionamento dell'Unione europea (articoli da 38 a 44) (3.2.1).

Il regolamento (UE) 2021/2115 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 2 dicembre 2021, stabilisce norme sul sostegno ai piani strategici che gli Stati membri devono redigere nell'ambito della politica agricola comune (piani strategici della PAC) e finanziati dal Fondo europeo agricolo di garanzia (FEAGA) e dal Fondo europeo agricolo per lo sviluppo rurale (FEASR) e abroga i regolamenti (UE) n. 1305/2013 e (UE) n. 1307/2013.

Il regolamento (UE) 2021/2116 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 2 dicembre 2021, stabilisce norme sul finanziamento, sulla gestione e sul monitoraggio della politica agricola comune e abroga il regolamento (UE) n. 1306/2013 (→).

Introduzione

La PAC sostiene gli agricoltori attraverso una serie di misure strategiche.

• Finanziati dal FEAGA, i pagamenti diretti costituiscono una rete di sicurezza per gli agricoltori che si trovano a far fronte a redditi inferiori alla media rispetto agli altri settori dell'economia, nonché all'incertezza dei mercati, ai fenomeni meteorologici estremi, alle fitopatie o alle infestazioni di organismi nocivi, o a uno scarso potere negoziale nella catena alimentare. I pagamenti diretti, che ammontano a circa 270 miliardi di EUR per il periodo 2021-2027 (quadro finanziario pluriennale, a prezzi correnti), rappresentano il 72 % dei fondi della PAC (378,5 miliardi di EUR) (3.2.2). La legislazione dell'UE stabilisce le dotazioni finanziarie per ciascuno Stato membro.
• Le misure di mercato, anch'esse finanziate dal FEAGA, mirano a sostenere e stabilizzare i mercati agricoli. Alcune sostengono direttamente gli agricoltori dell'UE, ad esempio ne agevolano la partecipazione alle associazioni di produttori o ai regimi di qualità, contribuendo così a rafforzare il loro ruolo nella catena di approvvigionamento. L'organizzazione comune dei mercati agricoli (OCM) è disciplinata dal regolamento (UE) 2021/2117 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 2 dicembre 2021, che modifica i regolamenti (UE) n. 1308/2013 recante organizzazione comune dei mercati dei prodotti agricoli, (UE) n. 1151/2012 sui regimi di qualità dei prodotti agricoli e alimentari, (UE) n. 251/2014 concernente le indicazioni geografiche dei prodotti vitivinicoli aromatizzati e (UE) n. 228/2013 recante misure specifiche nel settore dell'agricoltura a favore delle regioni ultraperiferiche dell'Unione (→). Poiché gli interventi settoriali fanno ora parte dei piani strategici della PAC elaborati dagli Stati membri, le rispettive disposizioni sono state trasferite dal regolamento OCM al regolamento sui piani strategici della PAC.
• Le misure di sviluppo rurale, finanziate dal FEASR e dai fondi nazionali, mirano a contribuire alle prestazioni economiche, sociali e ambientali delle zone rurali. Comprendono inoltre misure di sostegno agli agricoltori, quali misure agroambientali, il finanziamento degli investimenti nelle aziende agricole, strumenti di gestione del rischio e strumenti finanziari (3.2.9).

Panoramica

I regimi di pagamenti diretti sono disciplinati dagli articoli da 20 a 41 del regolamento (UE) 2021/2115 (regolamento sui piani strategici della PAC). Alcuni sono obbligatori, mentre altri possono essere inclusi nei piani strategici della PAC su base volontaria.

• Il sostegno di base al reddito per la sostenibilità (articoli da 21 a 28 del regolamento (UE) 2021/2115) è un pagamento annuale per ettaro, cui è destinata la metà del bilancio per i pagamenti diretti. Gli Stati membri possono decidere di versare un importo uniforme per ettaro, di differenziare l'importo in funzione delle diverse condizioni socioeconomiche o agronomiche, oppure di versare un importo calcolato sulla base dei diritti all'aiuto assegnati a norma della precedente PAC. Nel caso dei diritti all'aiuto, gli Stati membri sono tenuti a uniformarne gradualmente i valori nei prossimi anni mediante un processo detto "convergenza". Ai piccoli agricoltori può essere concesso un pagamento annuale non superiore a 1 250 EUR mediante una somma forfettaria o un importo per ettaro. Tali pagamenti, facoltativi per gli agricoltori, sostituiscono tutte le altre forme di pagamenti diretti.
• Il sostegno ridistributivo complementare al reddito per la sostenibilità (articolo 29 del regolamento (UE) 2021/2115) è un pagamento annuale supplementare per i primi ettari di terreno agricolo, destinato agli agricoltori che hanno diritto al sostegno di base al reddito. Gli Stati membri fissano l'importo per ettaro e il numero di ettari per agricoltore per cui è disponibile il sostegno ridistributivo al reddito. Tale regime mira a ridistribuire i pagamenti diretti dalle aziende più grandi a quelle di piccole o medie dimensioni. Al fine di sostenere le piccole aziende agricole, ciascuno Stato membro deve destinare a tale regime almeno il 10 % del proprio bilancio per i pagamenti diretti, a meno che la ridistribuzione non sia effettuata mediante altri strumenti.
• Il sostegno complementare al reddito per i giovani agricoltori (articolo 30 del regolamento (UE) 2021/2115) è un pagamento annuale supplementare destinato ai giovani agricoltori che hanno diritto al sostegno di base al reddito. Gli Stati membri fissano un pagamento forfettario o un importo per ettaro e il numero di ettari per agricoltore per cui è disponibile il sostegno. Stabiliscono inoltre un limite massimo di età compreso tra 35 e 40 anni, nonché i requisiti di formazione e le competenze richiesti ai potenziali beneficiari.
• I regimi per il clima, l'ambiente e il benessere degli animali (regimi ecologici) (articolo 31 del regolamento (UE) 2021/2115) sostengono gli agricoltori che si impegnano ad applicare pratiche agricole benefiche per il clima, l'ambiente e il benessere degli animali o a contrastare la resistenza antimicrobica. Tali pratiche, che devono andare al di là dei requisiti legislativi, figurano nei piani strategici della PAC. Il pagamento annuale per ettaro a titolo dei regimi ecologici può essere concesso sotto forma di pagamento aggiuntivo al sostegno di base al reddito o di pagamento a compensazione dei costi sostenuti o del mancato guadagno a seguito degli impegni assunti. Almeno il 25 % del bilancio nazionale per i pagamenti diretti deve essere destinato a tali regimi, che sono facoltativi per gli agricoltori.
• Sostegno accoppiato al reddito (articoli da 32 a 35 del regolamento (UE) 2021/2115): sebbene in passato il sostegno al reddito nell'ambito della PAC fosse vincolato (o accoppiato) a prodotti specifici, le riforme successive hanno gradualmente eliminato tale vincolo, che attualmente è limitato a una piccola parte dei pagamenti diretti. Il sostegno accoppiato al reddito mira ad aiutare i settori, le produzioni o i tipi specifici di attività agricola importanti per ragioni socioeconomiche o ambientali ad affrontare le difficoltà incontrate. Il sostegno consiste in un pagamento annuale per ettaro o per capo, volto a migliorare la competitività, la sostenibilità o la qualità. Le colture proteiche possono figurare senza alcuna giustificazione particolare tra i settori che possono essere interessati dai piani strategici della PAC, poiché ciò contribuirebbe a ridurre la dipendenza dell'UE dalle importazioni in tale settore, nonché l'utilizzo di fertilizzanti azotati.
• Il pagamento specifico per il cotone (articoli da 36 a 41 del regolamento (UE) 2021/2115) è un regime di pagamenti diretti accoppiati che concede pagamenti per ettaro di superficie investita a cotone situata in zone autorizzate alla coltivazione del cotone in Bulgaria, Grecia, Spagna e Portogallo.

Come funzionano i pagamenti diretti nella pratica?

Ogni anno oltre 6 milioni di beneficiari ricevono pagamenti diretti. Tali pagamenti sono concessi agli agricoltori in attività, siano essi privati o imprese, che svolgono almeno un livello minimo di attività agricola (intesa come la produzione di prodotti agricoli o il mantenimento di una superficie agricola in uno stato idoneo alla coltivazione). I piani strategici della PAC determinano chi siano gli agricoltori in attività applicando criteri oggettivi e non discriminatori, compreso un elenco negativo che escluda determinate entità dall'essere considerate agricoltori in attività.

Il sostegno a titolo dei piani strategici della PAC è erogato principalmente sotto forma di pagamenti basati sulla superficie. Per taluni regimi i pagamenti si basano invece sul numero di animali che beneficiano del sostegno. Le definizioni relative all'ammissibilità degli agricoltori e delle superfici al sostegno della PAC sono stabilite a livello dell'UE al fine di garantire che la politica sia effettivamente comune. Tali definizioni contenute nella legislazione dell'UE sono meno dettagliate rispetto al precedente ciclo della PAC e concedono agli Stati membri la flessibilità di precisare ulteriormente le norme a livello nazionale al fine di adeguarle alle loro esigenze e di utilizzare il sostegno in modo più mirato.

Tutti gli Stati membri fissano requisiti minimi che gli agricoltori devono rispettare per ricevere pagamenti diretti. La maggior parte fissa sia una superficie minima, compresa tra 0,3 e 4 ettari, sia un importo minimo dei pagamenti, compreso tra 100 e 500 EUR. La maggior parte degli Stati membri ha mantenuto inalterati i requisiti minimi rispetto al ciclo precedente.

Gli agricoltori che intendono beneficiare di pagamenti diretti devono presentare una domanda ogni anno e rispettare una serie di norme. Oltre ai requisiti di gestione obbligatori per l'esercizio delle attività agricole, gli agricoltori che ricevono pagamenti a titolo della PAC sono soggetti alla condizionalità, ossia devono mantenere i terreni in buone condizioni agronomiche e ambientali. La PAC per il periodo 2023-2027 prevede una condizionalità rafforzata con requisiti "più verdi". Introduce inoltre per la prima volta una condizionalità sociale, in quanto vincola i pagamenti diretti al rispetto di determinati principi fondamentali sociali e relativi al lavoro.

La Commissione e le autorità nazionali gestiscono i pagamenti diretti in regime di gestione concorrente. Sotto la supervisione della Commissione, gli organismi pagatori nazionali sono incaricati di gestire i pagamenti diretti e di svolgere compiti quali il trattamento delle domande di aiuto, l'esecuzione dei pagamenti e l'effettuazione di determinati controlli.

Principali informazioni di carattere finanziario

Il sostegno di base al reddito per la sostenibilità, un pagamento disaccoppiato annuale per superficie finanziato esclusivamente con il bilancio dell'UE, rappresenta tuttora il più importante strumento della PAC inteso a sostenere il reddito degli agricoltori dell'UE. In media, la spesa prevista nell'ambito dei piani strategici della PAC per tale sostegno rappresenta il 51 % del bilancio totale del FEAGA, ovvero il 31 % della spesa pubblica totale a titolo della PAC.

Ripartizione della spesa pubblica totale prevista per i pagamenti diretti alla base dell'attuazione dei 28 piani strategici della PAC (2023-2027)

Fonte: Commissione europea, "Approved 28 CAP Strategic Plans (2023-2027)

Summary overview" (I 28 piani strategici della PAC approvati per il periodo 2023-2027 – Sintesi), giugno 2023.

Ruolo del Parlamento europeo

Il 1º giugno 2018 la Commissione ha pubblicato le proposte recanti norme sul sostegno ai piani strategici nell'ambito della PAC. In seno al Parlamento il fascicolo è stato assegnato alla commissione per l'agricoltura e lo sviluppo rurale (AGRI). La commissione per l'ambiente, la sanità pubblica e la sicurezza alimentare (ENVI) è stata designata commissione associata a norma dell'articolo 54 del regolamento. A seguito delle elezioni europee del 2019, Peter Jahr (PPE, Germania) è stato nominato relatore della commissione AGRI, mentre Christophe Hansen (PPE, Lussemburgo) è stato nominato relatore della commissione ENVI. Il 23 ottobre 2020 il Parlamento ha approvato la sua posizione in prima lettura sulle proposte legislative della Commissione relative alla nuova PAC.

Il testo approvato ha costituito la base per i successivi negoziati con il Consiglio, iniziati per tutti e tre i fascicoli della PAC il 10 novembre 2020 e proseguiti attraverso una serie di riunioni di "trilogo". Alla fine del giugno 2021 i negoziatori hanno raggiunto un accordo sulle tre proposte del pacchetto di riforma della PAC, che è stato approvato dai ministri dell'Agricoltura dell'UE il 28 giugno 2021 e dai membri della commissione AGRI il 9 settembre 2021. L'accordo sul regolamento sui piani strategici della PAC è stato approvato dai membri della commissione AGRI con 38 voti favorevoli, 8 contrari e 2 astensioni. Il Parlamento ha votato le tre proposte del pacchetto di riforma della PAC durante la tornata di novembre II e il regolamento sui piani strategici della PAC, l'attuale regolamento (UE) 2021/2115 del 2 dicembre 2021, è stato pubblicato nella Gazzetta ufficiale L 435 del 6 dicembre 2021.

Durante i negoziati il Parlamento ha tentato di svolgere un ruolo a tutto tondo, coprendo l'intera gamma delle questioni in discussione durante il processo di riforma della PAC. Uno studio commissionato dal Parlamento sul processo di riforma della PAC dopo il 2020 analizzato da un punto di vista interistituzionale sottolinea che, adoperandosi per difendere i principi dell'UE e il bilancio della PAC, il Parlamento ha cercato di mantenere il carattere europeo e la natura comune delle diverse parti della legislazione proposta onde evitare una "rinazionalizzazione" della PAC. In alcuni casi ha inoltre assunto un ruolo di promotore delle politiche, come dimostrano gli sforzi volti ad assegnare una quota elevata degli stanziamenti per i pagamenti diretti ai regimi ecologici e l'introduzione della condizionalità sociale nel nuovo regolamento sui piani strategici della PAC.

 

François Nègre

10-2023